VIII SA/Wa 1053/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2012 r. sprawy ze skargi L. O. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany zapisu w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] lipca 2006 r. dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) zasądza od Gminy i Miasta M. na rzecz skarżącego L. O. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] lipca 2006 r. Rada Miejska w M., na podstawie art. 18 ustęp 2 punkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej "u.s.g.") oraz art. 20 ustęp 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 r., Nr 80, poz. 717, zwanej dalej "u.p.z.p."), podjęła uchwałę nr XLII/333/2006 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. i fragmentów sołectw I. –G. i M., ogłoszoną następnie w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2006 r. w numerze 194 pod pozycją 7415. W dniu [...] czerwca 2010 r. Rada Miejska w M. podjęła kolejną uchwałę nr LVI/321/2010 dotyczącą zmiany zapisu w w/w uchwale w zakresie § 32 ustęp 1 punkt 1 podpunkt 2, który otrzymał nowe następujące brzmienie: "2/ Dla terenów H.1.1 plan dopuszcza funkcje usługowe z zakresu: a/ handlu detalicznego (za wyjątkiem stacji paliw) o powierzchni sprzedaży do 16 m², biur, administracji, obsługi finansowej, rzemiosła (za wyjątkiem warsztatów samochodowych), b/ kultury, rozrywki, turystyki, sportu, rekreacji, gastronomii, zdrowia, oświaty, nauki, opieki społecznej i socjalnej, infrastruktury technicznej, c/ obiektów wspomagających obsługę gospodarstw rolnych jako funkcje uzupełniające w stosunku do funkcji podstawowej określonej w podpunkcie 1". Powyższa zmiana została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2010 r. w numerze 177 pod pozycją 4574. W dniu [...] kwietnia 2010 r. L. O. (dalej: "skarżący"), który zamierzał kupić działkę numer [...], położoną na terenie M., zwrócił się pisemnie do Burmistrza Gminy i Miasta M. o informację na temat jej przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego tego miasta. Otrzymał wówczas wypis i wyrys z aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym w zakresie dopuszczenia funkcji usługowej z zakresu handlu detalicznego brak było ograniczenia co do powierzchni sprzedaży. Skarżący najpierw w dniu [...] kwietnia 2010 r. zawarł warunkową umowę kupna-sprzedaży zabudowanej działki użytku rolnego o powierzchni [...] ha, położoną w M. o numerze [...], a następnie w dniu [...] maja 2010 r. notarialną umowę przeniesienia własności tejże działki. W dniu [...] lutego 2011 r. L. O. wezwał Burmistrza Gminy i Miasta M. do usunięcia naruszenia prawa przy podjęciu uchwały nr LVI/321/2010 Rady Miejskiej w M. w sprawie zmiany zapisu w uchwale nr XLII/333/200 z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego miasta M.. Wskazał, iż przedmiotowa działka, którą nabył, przeznaczona została w pierwotnym planie zagospodarowania przestrzennego pod handel i usługi. Mając na uwadze przeznaczenie działki, nabył ją z zamiarem rozpoczęcia działalności gospodarczej. Zamiar ten urzeczywistnił wnioskiem do [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w W. o przebudowanie istniejącego ronda na drodze wojewódzkiej [...] i wykonanie zjazdu publicznego. Dokonana zmiana planu zagospodarowania przestrzennego M. prowadzi do zmiany przeznaczenia terenu również i działki skarżącego przez ograniczenie dopuszczenia funkcji usługowej terenu jako handel detaliczny o powierzchni sprzedaży do 16 m². W konsekwencji zaskarżoną uchwałą dokonano zmiany przeznaczenia działki skarżącego, przez co naruszono jego interes prawny jako właściciela, bowiem uniemożliwiono mu podjęcie działań związanych z planowaną działalnością gospodarczą, a także w sposób radykalny zmniejszono realną wartość działki. Skarżący podniósł ograniczenie przez zaskarżoną uchwałę wolności działalności gospodarczej, a także naruszenie art. 27 i 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez brak jej podjęcia we właściwym trybie (brak podjęcia w pierwszej kolejności uchwały o przystąpieniu do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego). W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Burmistrz Gminy i Miasta M. w piśmie z dnia [...] marca 2011 r. podniósł, że przedmiotowa uchwała została podjęta w uwzględnieniu wniosków mieszkańców M., po uzyskaniu opinii autorskiej urbanisty, opracowującego projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z opinii tej wynikało, że dokonana zmiana jest zgodna z ideą tego planu, jaką jest m.in. zachowanie i uzupełnienie pierzei ulicy Ks. Z. zabudową w drobnej skali nawiązującą do zabytkowej zabudowy centrum miasta oraz ochrona skarpy, która jest przedpolem dla dominanty widokowej, jaką jest sylwetka kościoła. Dokonane zmiany służą ochronie urbanistycznego układu przestrzennego miasta, a ograniczenia co do sposobu zagospodarowania określonych gruntów zostały wprowadzone w celu uzyskania możliwości zrównoważonego rozwoju terenów gminy. Burmistrz zakwestionował, aby powyższe rozstrzygnięcie naruszało interes prawny skarżącego. W związku z powyższym skarżący w dniu [...] kwietnia 2011 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr LVI/321/2010, żądając stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze zarzucił: - naruszenie przepisu art. 22 Konstytucji RP, stanowiącego, iż ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, co oznacza, że ograniczenia wprowadzone zmianą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego M. stanowią o naruszeniu jego interesu prawnego, - naruszenie art. 6 ustęp 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, polegające na ograniczeniu swobody gospodarczej bez koniecznego ku temu ograniczenia ważnego interesu publicznego, - art. 27 u.p.z.p. przez naruszenie trybu postępowania przewidzianego w procesie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu swojego interesu prawnego w złożeniu skargi skarżący powołał się na art. 101 u.s.g. Podniósł, że nie kwestionuje wyłącznej kompetencji gminy do podjęcia działań planistycznych, jednak w jego ocenie treść zaskarżonej uchwały w sposób oczywisty narusza jego uprawnienia właścicielskie i godzi w sytuację prawną, albowiem pozbawia go pewnych uprawnień i uniemożliwia ich realizację. Nadto w ocenie skarżącego każde naruszenie trybu postępowania w procesie zmiany planu zagospodarowania powoduje sankcję nieważności uchwały. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w M. wniósł o jej oddalenie, ponieważ skarżący nie wezwał Rady Miejskiej w M. do zmiany lub uchylenia zaskarżonej uchwały, występując jedynie do Burmistrza Miasta i Gminy M. o zmianę uchwały. Podniósł, że Burmistrz jest organem, mającym znaczne kompetencje na drodze prowadzącej do uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak nie musi on uwzględniać wniosków, jakie są do niego w tym zakresie składane. Z uwagi na fakt, że skarżący nie wezwał Rady Miejskiej w M. do usunięcia naruszenia prawa, nie przysługuje mu możliwość występowania ze skargą do sądu administracyjnego. Postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2011 r. WSA w Warszawie odrzucił skargę, zwracając skarżącemu koszty postępowania. W uzasadnieniu postanowienia Sąd podniósł, iż skoro skarga dotyczy uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to właściwym organem, do którego należy skierować pismo zawierające odpowiednie wezwanie, jest organ stanowiący gminy, nie zaś burmistrz. W konsekwencji Sąd uznał, że skarżący nie wyczerpał trybu postępowania przed wniesieniem skargi, tj. nie wezwał właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Na powyższe rozstrzygnięcie L. O. złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 10 listopada 2011 r. uchylił zaskarżone postanowienie uznając, że skarżący w przedmiotowej sprawie skutecznie wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Na rozprawie w dniu [...] lutego 2012 r. skarżący podniósł, że w M. ma zamiar prowadzić punkt gastronomiczny, działalność gospodarczą w branży samochodowej, hydraulicznej i spożywczej, jednak nie nabyłby przedmiotowej działki, jeśli znałby zapis wynikający ze zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego M.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie sądowa kontrola zaskarżonego aktu organu gminy znajduje zastosowanie na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Uchwała Rady Miejskiej w M. z dnia [...] lipca 2006r. nr XLII/333/2006 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. z fragmentami obszarów sołectw: I.-G. i M. w gminie M. jest uchwałą z zakresu administracji publicznej i podlega zaskarżeniu do sądu w trybie art. 101 u.s.g. Służy realizacji zadań z zakresu administracji publicznej, znajduje oparcie w ustawie o samorządzie gminnym, zwłaszcza w jej art. 18 ust. 2 pkt 5, w którym wskazuje się, że do wyłącznej kompetencji rady gminy pozostawiono sprawy uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Warunkami skuteczności wniesienia skargi do sądu, celem zaskarżenia uchwały podjętej przez właściwy organ gminy, jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa, zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz wykazanie przez wnoszącego skargę naruszenia jego interesu prawnego. Z akt sprawy wynika, że skarżący poprzedził wniesienie skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] lutego 2011 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] lutego 2011 r. Odpowiedź organu na wezwanie skarżący otrzymał w dniu [...] marca 2011 r., a skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł, za pośrednictwem Rady Miejskiej w M., w dniu [...] kwietnia 2011 r., a zatem w terminie trzydziestu dni, liczonych od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 53 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 101 ustęp 1 u.s.g.). Podkreślić należy, że organ nie ma prawnego obowiązku ustosunkowywania się do zarzutów zawartych w wezwaniu złożonym na podstawie art. 101 § 1 u.s.g. Przepis ten wskazuje, iż jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co należy rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne. O bezskuteczności tego wezwania można mówić zarówno wówczas, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu. Wybór jednego z przedstawionych wariantów należy do organu i wpływa jedynie na termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jednak w przedmiotowej sprawie skarżący zachował nawet termin 60-dniowy, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W dalszej kolejności wyjaśnienia w niniejszej sprawie wymagało, czy stronie skarżącej przysługuje interes prawny, a wreszcie, czy ten interes prawny mógł zostać naruszony zaskarżoną uchwałą. Przymiot strony w postępowaniu sądowo-administracyjnym, toczącym się na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ma podmiot, którego interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą (zarządzeniem) organu gminy. To na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ustęp 1 u.s.g., pozostającego w związku z konkretną normą prawną, a który jest naruszany przez skarżony akt (wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r., II OSK 1333/11, LEX nr 965179). Skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ustęp 1 u.s.g. należy wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną skarżącego. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Interes prawny, do którego wprost nawiązuje w/w przepis musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 stycznia 2011 r., I SA/Łd 914/10, LEX nr 751789, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., I SA 1355/91, Wspólnota 1992, nr 18, s.17). W ocenie Sądu, zebrany materiał dowodowy oraz okoliczności sprawy pozwalają na stwierdzenie, iż zaskarżoną uchwałą naruszono interes prawny skarżącego. Wprawdzie skarżący nie był stroną pierwotnego postępowania planistycznego, ponieważ działkę nr [...] położoną w M. nabył dopiero w 2010 r., a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalono w 2006 r., jednak z jego oświadczenia wynika, że dla działki, której jest właścicielem bezpośrednio odnosi się zaskarżona uchwała (str. [...] akt). Na rozprawie w dniu [...] lutego 202 r. wyjaśnił, jaki charakter działalności gospodarczej prowadzi, jakie podjął działania w kierunku realizacji przedsięwzięć gospodarczych, złożył tytuł własności działki [...] położonej w M. oraz otrzymany w kwietniu 2010 r. od Burmistrza Gminy i Miasta M. wypis i wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego M., przez co wykazał akt staranności przed planowanym zakupem nieruchomości w tym mieście w celu rozwoju prowadzonej przez siebie w N. M. działalności gospodarczej. Z jego wyjaśnień wynika, że nie nabyłby działki numer [...] w M., gdyby znał uchwałę zmieniającą ustalony w 2006 r. plan zagospodarowania przestrzennego (k. [...]). Zmiana treści pierwotnego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób rażący, zdaniem skarżącego, narusza jego swobodę działalności gospodarczej, chronionej w art. 22 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz w art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. 2010, Nr 220, poz.1447). Obowiązująca Konstytucja polska dopuszcza możliwość ograniczenia wolności gospodarczej, ale tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, natomiast w/w ustawa w art. 6 ustęp 1 i 2 wprowadza wyraźny zakaz żądania przez organ administracji publicznej spełnienia przez osobę zainteresowaną podjęciem, prowadzeniem lub zakończeniem działalności gospodarczej dodatkowych, nieprzewidzianych prawem warunków. Pojęcie "prowadzenia działalności gospodarczej" oznacza dokonywanie przez przedsiębiorcę czynności faktycznych i prawnych zmierzających w sposób zorganizowany i ciągły do osiągnięcia celu zarobkowego. Chodzi tu o ogół czynności wchodzących w zakres działalności gospodarczej przedsiębiorcy, pozostających w normalnym, funkcjonalnym związku z tą działalnością, w szczególności podejmowanych w celu realizacji zadań związanych z przedmiotem działalności (orzeczenie SA w Katowicach z dnia 20 grudnia 2002 r., I ACa 701/02, OSA 2003, z. 9, poz. 39). Sąd ocenia kwestię naruszenia interesu prawnego na podstawie całokształtu okoliczności sprawy. Jeżeli zatem w niniejszej sprawie skarżący ma nieruchomość położoną na obszarze objętym kwestionowaną zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, podjął działania zmierzające do uruchomienia działalności gospodarczej w branży gastronomicznej, samochodowej, budowy lokali usługowych, mających być objętych umowami najmu, a ustalenia wynikające z zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w M. w istotny sposób wpływają na swobodę działalności gospodarczej skarżącego, gdyż dopuszczają na interesującym go terenie funkcje usługowe, ale z ograniczeniem powierzchni sprzedaży do 16 m², to zdaniem Sądu wystarczy do uznania, że interes skarżącego został naruszony (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2009 r., II OSK 251/09, niepubl.). Tak określony interes prawny skarżącego został naruszony również na skutek uchwalenia zaskarżonej uchwały wbrew przepisowi art. 27 u.p.z.p., bez zachowania określonej procedury wynikającej z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2011 r., II OSK 1027/11, LEX nr 969575). Sąd dwukrotnie wzywał Radę Miejską w M. o nadesłanie akt administracyjnych dotyczących zaskarżonej uchwały, podjętej w dniu [...] czerwca 2010 r. wraz z dokumentacją planistyczną w tym zakresie (dowód doręczenia wezwań k. [...] oraz k. [...] i [...]). Pomimo tego organ przedstawił Sądowi akta administracyjne, obejmujące jedynie zaskarżoną uchwałę, opinię autorską urbanisty, fragment uchwały ustalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obejmujący treść zmienianego § 32, dowody ogłoszenia uchwał w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], pismo skarżącego do organu z dnia [...] lutego 2011 r., stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz odpowiedź organu z dnia [...] marca 2011 r. Należy wyraźnie stwierdzić, że wprawdzie rada gminy, dysponująca uprawnieniem do decydowania o sposobie przeznaczenia i zagospodarowania terenów gminy (tzw. "władztwem planistycznym"), rozstrzyga o sytuacji planistycznej poszczególnych terenów, czyniąc to na zasadzie fakultatywności zarówno pod rządami uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), jak i aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże działanie to musi pozostawać w granicach prawa, nie może następować automatycznie, bez zachowania jakichkolwiek wymogów proceduralnych. Zgodnie z art. 27 u.p.z.p. zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. W przypadku zmiany planu miejscowego konieczne jest więc wszczęcie i przeprowadzenie całej procedury planistycznej. Wszczęcie wymaganej procedury następuje z dniem podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zaś do art. 28 ustęp 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Rozwiązanie przyjęte w art. 28 ustęp 1 u.p.z.p. ma na celu zapewnienie ochrony praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku zmiany aktu planistycznego. Na kolejnych etapach zmiany planu, tak jak i jego uchwalania, zagwarantowana jest bowiem możliwość udziału zainteresowanych podmiotów poprzez składanie wniosków do zmiany planu i uwag do projektu zmian oraz udział w dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie zmian planu rozwiązaniami (art. 14-20 u.p.z.p. w związku z art. 27 u.p.z.p.). Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała została podjęta bez zastosowania wymaganego trybu postępowania dotyczącego zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Organ nawet nie był w stanie przedstawić na żądanie Sądu uchwały o przystąpieniu do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, która wraz z załącznikiem graficznym powinna być pierwszą czynnością planistyczną, mającą doprowadzić do zmiany obowiązującego planu miejscowego. Po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do zmiany planu wójt, burmistrz albo prezydent miasta winien przeprowadzić szereg czynności proceduralnych, opisanych w art. 17 w związku z art. 27 u.p.z.p. Wszystkie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą być dokonywane z zachowaniem procedury planistycznej i w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych jest ukształtowane i jednolite (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., II OSK 1980/10, LEX nr 746866, wyrok NSA z dnia 17 marca 2011 r., II OSK 2535/10, LEX nr 988200, wyroki WSA: w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r., II SA/Kr 775/10, LEX nr 753629, w Krakowie z dnia 24 lutego 2009 r., II SA/Kr 1270/08, LEX nr 509696, w Opolu z dnia 27 września 2007 r., II SA/Op 354/07, LEX nr 438773 oraz II SA/Op 355/07, ZNSA 2008/2/140, we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 2006 r., II SA/Wr 204/06, NZS 2007/4/64, w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2007 r., II SA/GL 385/06, OSP 2008/4/28 ). W okolicznościach niniejszej sprawy Rada Miejska w M. nie podjęła uchwały o przystąpieniu do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, nie opracowała graficznego załącznika do takiej uchwały (art. 14 ustęp 1 i 2 u.p.z.p. w związku z art. 27 u.p.z.p.), nie przeprowadziła wymaganej w dalszych przepisach omawianej ustawy procedury związanej ze zmianą planu miejscowego, w szczególności art. 17 u.p.z.p., co skutkuje stwierdzeniem nieważności tak podjętej, zaskarżonej uchwały na podstawie art. 28 ustęp 1 u.p.z.p. Etapy stanowienia planu miejscowego powinny być ściśle przestrzegane, co stanowi jedną z gwarancji państwa prawnego w tworzeniu prawa miejscowego. Wykładnia językowa przepisu art. 28 ustęp 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że każde naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów w procesie sporządzania i ustanawiania (zmiany) planu zagospodarowania przestrzennego powoduje sankcję w postaci nieważności uchwały. Z powyższego należy wyciągnąć wniosek, że racjonalny ustawodawca zdawał sobie w pełni sprawę z tego, iż właściwe organy lokalne mogą w praktyce dążyć do omijania owych rygorystycznych wymogów, dlatego też zamieścił wprost sankcję nieważności w art. 28 ustęp 1 u.p.z.p. za każde naruszenie procedury planistycznej. Jest to zatem rozwiązanie, w którym nie pozostawiono organom nadzorczym, a także sądom, sfery uznania, nawet co do dokonywania oceny skali występującego naruszenia; wystarczające jest tylko stwierdzenie jego istnienia, by uchwała (lub odpowiednia jej część) ex lege stawała się w odpowiednim zakresie nieważna (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 1997 r., III RN 21/97, OSNP 1997/22/492, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 229/05 i II OSK 230/05). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ustęp 2 u.p.z.p. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, będącej przepisem prawa miejscowego. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. ustalając, że na zasądzone koszty składa się wpis sądowy od skargi w wysokości [...] zł., wpis sądowy od skargi kasacyjnej wniesionej od postanowienia z dnia 9 sierpnia 2011 r. wysokości [...] zł. oraz wynagrodzenie adwokata wraz z kosztem opłaty od pełnomocnictwa procesowego ([...] zł) na podstawie § 18 ustęp 1 punkt 1 c i punkt 2 b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (...) – Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.