VIII SA/Wa 131/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości W dniu 22 marca 2013 r. Rada Miejska w Warce (dalej: Rada, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwana dalej: u.s.g.) w związku z art. 4 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391, zwana dalej: u.u.c.p.g.), podjęła uchwałę Nr XXXV/254/2013 (zwana dalej także: uchwała) w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku w Gminie Warka. Zgodnie z § 1 przedmiotowej uchwały, przyjęto Regulamin utrzymania czystości i porządku w Gminie Warka, stanowiący załącznik nr 1 do niniejszej uchwały (zwany także: regulamin). Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z 2013 r. pod pozycją 4486. W skardze złożonej na powołaną uchwałę do sądu administracyjnego Prokurator Rejonowy w Grójcu (zwany dalej: Prokurator, skarżący) wniósł o stwierdzenie nieważności § 2, § 4, § 7, § 9 ust. 2, § 12 § 13, § 15 i § 28 zaskarżonej uchwały jako naruszających prawo w sposób istotny. Wydanej uchwale zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. w związku z art. 87 i art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, zwana dalej: Konstytucja RP), art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego do wydania uchwały oraz sprzecznie z prawem poprzez: • powtórzenie w postanowieniach § 4 regulaminu obowiązków właścicieli nieruchomości, które uregulowane zostały już w art. 5 ust. 1 pkt 1, 2, 3a i 4 u.u.c.p.g.; • powtórzenie w postanowieniach § 2 regulaminu przepisów oraz definicji zawartych w ustawie oraz innych ustawach - wbrew regulacji zawartej w § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908, zwane dalej: rozporządzeniem, zasadami techniki prawotwórczej) w związku z art. 4 ust. 1 i 2 u.u.c.p.g.; • nałożenie w § 13 regulaminu na właścicieli nieruchomości szczegółowych obowiązków dotyczących warunków umiejscowienia pojemników, do których zbierane są odpady; • nałożenie w § 12 i § 15 regulaminu na właścicieli nieruchomości szczegółowych obowiązków dotyczących zapewnienia odpowiedniego stanu technicznego i sanitarnego pojemników do zbierania odpadów; • nałożenie w § 7 regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania śliskości pośniegowej i gołoledzi na chodnikach wyłącznie przy użyciu piasku lub innych materiałów szorstkich; • ograniczenie w § 9 ust. 2 zaskarżonej uchwały możliwości przeprowadzania napraw samochodowych poza warsztatami naprawczymi do drobnych napraw; • nałożenie w § 28 regulaminu obowiązku wyprowadzania psów i innych zwierząt domowych mogących stanowić zagrożenie dla ludzi na tereny użyteczności publicznej i tereny przeznaczone do wspólnego użytku tylko na smyczy; W uzasadnieniu skargi Prokurator podał, iż w zaskarżonej uchwale z przekroczeniem upoważnienia ustawowego doszło do nałożenia na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków, które nie wynikają z treści u.u.c.p.g. Do uchwalenia regulaminu rada gminy została upoważniona w art. 4 ust. 1 i 2 u.u.c.p.g., który szczegółowo określa (w ust. 5), jakie elementy powinien zawierać. Wyliczenie to ma charakter wyczerpujący i winno być interpretowane ściśle. Z treści art. 94 w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP wynika, iż akty prawa miejscowego są aktami wykonawczymi do ustawy, na podstawie której zostały wydane i nie mogą wykraczać poza zakres zawartego w tej ustawie upoważnienia ustawowego. Oznacza to, że przy ustalaniu regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie rada gminy powinna wziąć pod uwagę wyłącznie te elementy, które są wskazane w przepisie art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Wprowadzenie do regulaminu kwestii niewskazanych w tym przepisie albo pominięcie niektórych z nich, a także wprowadzenie zapisów niezgodnych z regulacjami prawa powszechnie obowiązującego stanowi istotne naruszenie prawa. Niedopuszczalne jest powtarzanie w regulaminie uchwalonym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach czy też aktach wykonawczych, albo ich dostosowywanie w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego jego stosowanie. Regulamin stanowi bowiem prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Takie powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi wyższego rzędu pozbawia go charakteru normatywnego, czyni niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Uznanie za niedopuszczalne dokonywania w regulaminie powtarzania regulacji ustawowych jest uzasadnione także tym, że interpretacja takiej powtórzonej regulacji w kontekście uchwały, w której je powtórzono, może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Istotne naruszenie prawa w tym zakresie wynika z faktu braku delegacji ustawowej, opartej na art. 4 ust. 2 u.u.p.c.g., do dokonywania powtórzeń definicji ustawowych. Skarżący podniósł, iż w sposób wadliwy, z naruszeniem reguł zawartych w art. 4 ust. 1 pkt 6 u.u.c.p.g., uregulowane zostały w uchwale obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, wykraczają one bowiem poza zakres upoważnienia udzielonego radzie przepisami ww. ustawy, a jednocześnie regulują tę materię w sposób odmienny, aniżeli akt prawa powszechnie obowiązującego. Podkreślił, iż w polskim prawie powyższe kwestie – w tym m.in. zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna - zostały zawarte w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zm., zwana dalej: u.o.z.). Ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia spornego regulaminu, niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, ostatecznie prowadzące do sankcji karnych przewidzianych w Kodeksie wykroczeń, mogą tę zasadę naruszać. Prokurator wskazał dalej, iż z regulacji art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.b) u.u.c.p.g. nie wynika kompetencja dla rady, do określenia w § 7 ust. 2 regulaminu dodatkowych obowiązków ewidentnie nie wynikających z przepisów rangi ustawowej. Regulamin, może precyzować wyłącznie szczegółowe zasady dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, zaś przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g. zobowiązuje właścicieli wyłącznie do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną cześć drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Wobec powyższego brak jest podstaw prawnych do rozszerzenia obowiązku właścicieli nieruchomości poprzez usuwanie śliskości pośniegowej i gołoledzi na chodnikach wyłącznie poprzez posypywanie chodnika pisakiem lub innym materiałem szorstkim. Za przekroczenie ustawowe kompetencji Prokurator uznał także wprowadzenie przez Radę w spornej uchwale w § 9 ust. 2 zapisu, że naprawa samochodów poza warsztatami naprawczymi może obejmować jedynie drobne naprawy. Jak wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.u.c.p.g. do kompetencji Rady należało tylko określenie szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości w zakresie naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, a nie wprowadzenie ograniczeń co do zakresu dokonywania napraw poza warsztatami naprawczymi. Podał, że organ nie może jeszcze raz regulować materii uregulowanych już w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo winna być uznana za nieważną w części w jakiej zawiera takie unormowania. W związku z tym nieuprawnione jest powtórzenie przez Radę przepisów powszechnie obowiązujących w § 12,15 spornej uchwały i nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązków polegających na wyposażeniu nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych o określonej wytrzymałości mechanicznej, odpowiadające odpowiednim normom. Obowiązki powyższe zostały zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 u.u.c.p.g. Postanowienia regulaminu mają na celu jedynie uzupełnienie, uszczegółowienie przepisów powszechnie obowiązujących kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów i muszą być pozbawione powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności rangi ustawowej. W piśmie procesowym z dnia 3 października 2017 r. Prokurator podniósł dodatkowo naruszenia § 5 ust. 7, § 28 pkt 3, § 29, § 30, § 31 ust. 1, § 32, § 34, § 35 i § 36 ust. 2 zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż zapisy uchwały są prawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwana dalej: k.p.a.). Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że zaskarżona uchwała w istocie posiada wady skutkujące koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, oba publ. cbosa). Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie z 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07, wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, wszystkie publ.: cbosa). Przepis art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. nie daje więc radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Wymienione w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin, rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyrok NSA z 9 września 2014 r. w sprawie II OSK 654/14; wyrok NSA z 8 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 2012/12; wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Sz 238/13, wyrok WSA w Opolu z 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 229/12, wszystkie publ.: cbosa). Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż według zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (por. § 135 i § 137 rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego (w tym wypadku uchwałę rady gminy) jest niedopuszczalna i uznawana w orzecznictwie za naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 515/15, wyrok WSA w Warszawie z 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 265/17, wszystkie publ.: cbosa). Postanowienia regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, publ.: cbosa). Poddając we wskazanym zakresie szczegółowej analizie regulacje zawarte w kontrolowanej uchwale, Sąd uznał, że zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości z uwagi na zakres dostrzeżonych istotnych naruszeń prawa. W § 2 regulaminu Rada wprowadziła słowniczek pojęć, którymi posługuje się już ustawodawca oraz dopuściła się powtórzeń przepisów zawartych w u.u.c.p.g., u.o., k.c., ustawie o opakowaniach i odpadach opakowaniowych, u.o.z., o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich, o własności lokali, o spółdzielniach mieszkaniowych, prawie budowlanym. Tymczasem wynikający z art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. zakres upoważnienia do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie obejmuje, w żadnej ze spraw wymienionych w pkt 1 – 8, uprawnienia organu do formułowania w regulaminie jakichkolwiek pojęć ich dotyczących. Brak upoważnienia rady w tym zakresie oznacza zarówno zakaz tworzenia w regulaminie na jego potrzeby własnych definicji pojęć (przez co rozumieć należy przepisy ustawowe zmodyfikowane lub utworzone na użytek zaskarżonej uchwały), w tym ustalania znaczenia określeń ustawowych, jak i do powtarzania w nim definicji ustawowych. Niezgodność z prawem dokonywania powtórzeń w regulaminie definicji ustawowych, jest ponadto uzasadniona okolicznością, że interpretacja takiego pojęcia w kontekście uchwały, w której go powtórzono, może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (por. wyrok NSA z 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/90; wyrok NSA z 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; wyrok NSA z 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt. II OSK 170/10; publ.: cbois). Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim definicji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Wobec tego należy stwierdzić, że niezasadnie wprowadzono w § 2 regulaminu słowniczek pojęć. Bezcelowe było też powoływanie w słowniczku pojęć zdefiniowanych przez ustawodawcę, poprzez przytoczenie przepisu ustawy definiującego to pojęcie. Przy czym znamienne jest również w sprawie to, że mimo powołania definicji wielu pojęć ustawowych Rada nie nawiązuje do nich wszystkich w dalszej treści uchwały. Jeszcze raz należy podkreślić, że postanowienia regulaminu mają na celu jedynie uzupełnienie, uszczegółowienie przepisów powszechnie obowiązujących, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów i muszą być pozbawione powtórzeń przepisów zawartych w innych aktach normatywnych, w szczególności rangi ustawowej. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego oraz nie wkraczać w materię uregulowaną już ustawą. Analizując treść § 4 regulaminu należy wskazać, że organ w pkt 1 nałożył na właścicieli nieruchomości obowiązki, które wykraczają poza regulację art. 5 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g., zobowiązał bowiem właścicieli nieruchomości do: 1) zagwarantowania bezkolizyjnego dojazdu do wyznaczonego punktu odbioru odpadów z nieruchomości niezamkniętej w terminach określonych w harmonogramie; 2) wystawiania pojemników i worków z odpadami komunalnymi na chodnik, pobocze lub przed ogrodzenie zamkniętej nieruchomości w terminach określonych w harmonogramie; 3) gaszenia popiołu i żużlu przed umieszczeniem ich w pojemniku na odpady. Także określone w § 5 zaskarżonej uchwały zasady selektywnego zbierania i odbierania odpadów, wykraczają poza regulację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 1-8 u.u.c.p.g. W § 7 pkt 1 i 2 regulaminu Rada nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania czystości na części nieruchomości służącej do użytku publicznego, poprzez: uprzątnięcie i złożenie na skraju nieruchomości: błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, które następnie usuwa gmina oraz posypanie chodnika piaskiem w celu likwidacji śliskości. Określone w ten sposób w akcie prawa miejscowego obowiązki stanowią powtórzenie uregulowania zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g. oraz wykraczają poza regulację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 1c u.u.c.p.g. Rada nie posiadała upoważnienia do rozszerzenia obowiązku właścicieli nieruchomości poprzez usuwanie śliskości pośniegowej i gołoledzi na chodnikach wyłącznie poprzez posypywanie chodnika piaskiem lub innym materiałem szorstkim. Uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący gminy musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. W § 9 regulaminu Rada przekroczyła ustawowe kompetencje przez wprowadzenie zapisu, że naprawa samochodów poza warsztatami naprawczymi może obejmować jedynie drobne naprawy. Z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.u.c.p.g. wynika, że do kompetencji Rady należało tylko określenie szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości w zakresie naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, a nie wprowadzenie ograniczeń co do zakresu dokonywania takich napraw. W § 10, § 11, § 12, § 13, § 14 i § 15 regulaminu organ nałożył na właścicieli nieruchomości szczegółowe obowiązki w zakresie rodzajów i minimalnych pojemności pojemników (kontenerów) i worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunki rozmieszczania tych pojemników i worków, ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Wprowadzona w tych przepisach prawa miejscowego regulacja stanowi modyfikację upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. Z powołanego przepisu ustawowego wynika dla właścicieli nieruchomości obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki do zbierania odpadów, natomiast rada przekroczyła zakres ww. przepisu ustawy, dodatkowo określając także obowiązek zbierania odpadów w workach (§ 11). Z treści § 13 uchwały wynikają obowiązki, dotyczące miejsc, w których ustawiane mają być pojemniki na odpady komunalne, które nie zostały określone w art. 5 ust. 1 u.u.c.p.g. Nastąpiło zatem przekroczenie delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.u.c.p.g. Ustawodawca przyznał radzie gminy kompetencje do określenia w regulaminie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczenia tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Wskazanego uprawnienia nie można odnosić do miejsc i terenów, w których ustawiane są pojemniki (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 792/13, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 633/08 oraz z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 689/09, wszystkie publ. cbosa). Z kolei zaś treść § 15 uchwały stanowi częściowe powtórzenie zapisu art. 5 ust. 1 u.u.c.p.g. oraz wprowadza dodatkowe obowiązki w zakresie utrzymania pojemników do gromadzenia odpadów w należytym stanie sanitarnym. Niewłaściwa jest także redakcja § 28 regulaminu dotycząca obowiązków właścicieli psów i innych zwierząt domowych, które mogą stanowić zagrożenie dla ludzi – wyprowadzania ich na tereny użyteczności publicznej i tereny przeznaczone do użytku wspólnego tylko na smyczy. Zapis ten przede wszystkim wykracza poza delegację przewidzianą w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g., a jednocześnie odmiennie reguluje tę materię, aniżeli uczynił to ustawodawca krajowy w ustawie o ochronie zwierząt. Przepis art. 10a ust. 3 tej ustawy zabrania puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. W tym zakresie należy dodatkowo wskazać, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 13 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, publ. cbosa). Sąd zwraca również uwagę na nieprawidłowości w zapisie § 28 pkt 3 regulaminu, bowiem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. nie upoważniał Rady do ingerowania w prawo własności w ten sposób, aby nałożyć na właścicieli posesji obowiązek oznaczenia stosownym ostrzeżeniem nieruchomości, na terenie których przebywają psy zwolnione ze smyczy (por. wyroki WSA w Poznaniu: z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 1056/15, z 8 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 622/16, wyrok WSA w Białymstoku z 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 788/15, wszystkie publ.: cbosa). Uregulowanie to także narusza zasadę proporcjonalności, jeśli zobowiązuje właścicieli wszystkich nieruchomości do zamieszczenia stosownego ostrzeżenia niezależnie od tego, czy zwolniony z uwięzi pies stanowi - z uwagi na swą wielkość i cechy - jakiekolwiek zagrożenie. Za słuszne Sąd uznał zarzuty Prokuratora w odniesieniu do § 5 ust. 7 regulaminu w zakresie dopuszczenia zagospodarowania drobnego gruzu budowlanego do utwardzenia lub naprawy własnych zniszczonych dróg gruntowych, bowiem tego rodzaju sformułowanie wykracza poza delegację ustawową wynikająca z art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. (wyrok WSA w Olsztynie z 17 września 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 368/13). Brak było podstaw do uregulowania w § 27 uchwały kwestii dotyczącej utrzymania psa rasy uznawanej za agresywną, gdyż problematyka powyższa została uregulowana w Rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. 2003.77.687). Podobnie w § 29 Regulaminu zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom odbywać się będzie zgodnie z corocznie zatwierdzanym Programem "Opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Warka", to stwierdzić należy, że powyższe uregulowanie wynikało z delegacji ustawowej na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, a nie na podstawie art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., co potwierdził w podobnym stanie sprawy WSA w Łodzi w wyroku z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 746/15. Wreszcie stwierdzić należy, że art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 u.u.c.p.g., nie upoważniał do regulacji w uchwale kwestii dotyczących unieszkodliwiania padłych zwierząt, w związku z czym przekroczono delegację ustawową (§ 30 regulaminu). Powyższe znajduje uregulowanie prawne w przepisach ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (Dz.U.UE.L Nr 300, poz. 1 ze zm.). Natomiast przepis art. 4 ust. 2 pkt 7 u.u.c.p.g., obligował prawodawcę lokalnego do ustanowienia w regulaminie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym, także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Zasadnie w tej sytuacji zwrócił uwagę Prokurator, że zakaz utrzymania zwierząt gospodarskich nie może dotyczyć całego terenu wyłączonego z produkcji rolnej, a jedynie określonego obszaru lub poszczególnych nieruchomości. W § 31 ust. 1 regulaminu wprowadzono generalny zakaz chowu zwierząt gospodarskich na terenach oznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jako wyłączone z produkcji rolniczej, posługując się przy tym nieprecyzyjnym pojęciem "sąsiedztwa" zwartych terenów zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, budynków zamieszkania zbiorowego, budynków użyteczności publicznej, centr handlowych, hoteli, stref przemysłowych i ogródków działkowych. Nie sposób jednoznacznie określić, które tereny spełniają kryterium sąsiedztwa, a które tego kryterium nie spełniają. W tej sytuacji nie wykonano delegacji wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.u.c.p.g. Sąd podziela wywód Prokuratora co do wadliwości § 32, § 34 i § 35 regulaminu, bowiem w świetle normy kompetencyjnej brak było podstaw do formułowania obowiązków właścicieli nieruchomości, gdyż regulamin winien jedynie odnosić się do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Również wadliwie zastosowano przepisy co do kosztów deratyzacji. Końcowo należy jeszcze podnieść, iż § 36 ust. 2 doszło zapisu nieprawidłowej nazwy przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postepowania w sprawach o wykroczenia, błędnie nazwanej kodeksem postepowania w sprawach o wykroczenie. W konsekwencji omówionych wyżej istotnych naruszeń prawa w treści Regulaminu, ich rozmiar oraz wskazanego pominięcia uchwałodawczego (w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej), koniecznym było, zdaniem Sądu, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Mając powyższe wywody na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.