VIII SA/Wa 645/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu [...] lutego 2006 r. Rada Gminy w [...] (zwana dalej: Rada, organ) na podstawie art. 40 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz.1591 ze zm., zwana dalej: u.s.g.), art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz.U. 2005 r. Nr 72, poz. 747 ze zm., dalej: u.z.z.w.z.o.ś.) w związku z art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 718, ze zm., zwana dalej: u.o.a.n.), podjęła uchwałę Nr [...] (dalej także: uchwała) w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zgodnie z § 1 przedmiotowej uchwały, uchwalono Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy [...], stanowiący załącznik nr 1 do niniejszej uchwały (zwany także: regulamin). Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z 2006 r. Nr 65 pod pozycją 2139. W skardze złożonej na powołaną uchwałę do sądu administracyjnego Prokurator Rejonowy w [...]wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wydanej uchwale zarzucił istotne naruszenie: 1. art. 7 i art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 7, poz. 483, zwana dalej: Konstytucja RP), art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w.z.o.ś. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały) polegające na niewypełnieniu delegacji ustawowej oraz powtarzaniu i modyfikowaniu przepisów ustawowych przy jednoczesnym zaniechaniu uregulowania zagadnień wyegzemplifikowanych w upoważnieniu ustawowym, skutkujące brakiem jego należytego wykonania, tj.: a) wprowadzeniu w § 2 pkt 2 i 6 regulaminu definicji legalnej "odbiorcy" oraz "wodomierza głównego" w sytuacji, gdy ustawa określa definicję tych pojęć, w związku z czym jest to zmodyfikowanie legalnej definicji ustawowej, do czego organ gminy nie został upoważniony; b) wprowadzeniu w § 2 pkt 5, 7, 8 i 9 regulaminu definicji legalnej pojęć: "wodomierz", "wodomierz dodatkowy", "wodomierz własny", "okres obrachunkowy", podczas gdy ustawodawca wprost - co jest niezbędne - nie upoważnił rady do tworzenia własnych definicji legalnych; c) nie wskazaniu w § 3 regulaminu minimalnego poziomu świadczonych usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, jest tam zawarte jedynie ogólnikowe stwierdzenie, w związku czym w tym zakresie organ gminy nie wypełnił delegacji ustawowej; d) wskazaniu w § 12 pkt 2 regulaminu, że osoba ubiegająca się o zawarcie umowy wraz wnioskiem musi przedstawić dokument określający aktualny stan prawny przyłączanej nieruchomości, co jest sprzeczne z art. 6 ust. 4 u.z.z.w.z.o.ś., nadto nakłada na obywateli dodatkowe obowiązki, które nie zostały wskazane w ustawie; e) wskazaniu w § 12 pkt 4 regulaminu, że osoba ubiegająca się o zawarcie umowy wraz wnioskiem musi uprawdopodobnić fakt korzystania z nieruchomości, co jest sprzeczne art. 6 ust. 4 u.z.z.w.z.o.ś., nadto nakłada na obywateli dodatkowe obowiązki, które nie zostały wskazane w ustawie; f) wskazaniu w § 26 pkt 1 regulaminu, że do wniosku o zawarcie umowy należy załączyć między innymi mapę sytuacyjną oraz dokument określający stan prawny nieruchomości, co jest sprzeczne z ustawą, nadto nałożono na obywateli dodatkowe obowiązki, które nie są określone w ustawie; g) wskazaniu w § 26 pkt 2 i § 34 regulaminu, że przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne jest obowiązane do określenia wzoru wniosku oraz wzoru zgłoszenia odbioru oraz protokołu odbioru, zatem zapis ten jest sprzeczny z art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś., bowiem organ gminy nie został upoważniony do ustalania jakichkolwiek wzorów wniosków, czy protokołów, jak też nakładania takiego obowiązku na przedsiębiorstwo; h) wskazaniu w § 27 pkt 4 regulaminu, że przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne może pobierać opłatę za wydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej, podczas gdy organ gminy nie został upoważniony do nakładania takiej opłaty; i) wskazanie w § 28 pkt 1 regulaminu, że warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej mogą obejmować obowiązek wybudowania przez odbiorcę ze środków własnych urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych, co stoi w sprzeczności art. 15 ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś. i tym samym nakłada na obywateli obowiązki finansowania budowy ww. urządzeń; 2. art. 7 i art. 84 Konstytucji RP poprzez wskazanie w § 48 regulaminu, że w sprawach w nim nie uregulowanych stosuje się przepisy u.z.z.w.z.o.ś. i ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459, zwana dalej: k.c.), podczas, gdy akt prawa miejscowego nie może być podstawą do obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu; 3. § 141 w związku z § 29 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283, zwane dalej: rozporządzeniem PRM), polegające na zamieszczeniu regulaminu w załączniku do uchwały, co jest sprzeczne ze wskazanymi wyżej przepisami, bowiem zgodnie z ich brzmieniem w załączniku do uchwały zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym, natomiast w zaskarżonej uchwale w załączniku zamieszczono przepisy merytoryczne, co nie powinno mieć miejsca. W uzasadnieniu skargi Prokurator szczegółowo omówił przedstawione zarzuty skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania w sprawie wobec jego bezprzedmiotowości, bowiem zaskarżona uchwała utraciła moc. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r. sygn. P 9/02). Jedną z form takiego istotnego naruszenia przepisów prawa jest wydanie aktu prawa miejscowego z przekroczeniem delegacji ustawowej (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Opolu z 4 października 2007 r., sygn. II SA/Op 344/07). Akty prawa miejscowego będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być bowiem stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, które określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji RP). Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwalając akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle działać na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie (art. 94 Konstytucji), stąd niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie podzielił jedynie zarzutu dotyczącego zamieszczenia regulaminu w załączniku do uchwały. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś. (w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia). Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, obowiązującym na obszarze gminy. Zgodnie z art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Powyższy przepis określając materię, którą pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego, nie daje jednak radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących kwestie inne niż w nim wymienione. Wprowadzenie do regulaminu kwestii niewskazanych w przepisie art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. albo pominięcie niektórych z nich, a także wprowadzenie zapisów niezgodnych z regulacjami prawa powszechnie obowiązującego, stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności regulaminu. Sąd ocenia, iż postanowienia § 2 pkt 2, 5, 6, 7, 8 i 9 regulaminu zawierające słownik pojęć, istotnie naruszają art. 2 oraz art. 27 ust. 1, 4-6 w związku z art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. poprzez wprowadzenie autonomicznych definicji pojęć, co do których brak wyraźnej podstawy ustawowej do legalnego definiowania w regulaminie będącym aktem wykonawczym względem ustawy. Jest to istotne zważywszy na fakt, że te same lub podobne pojęcia zdefiniowane w akcie prawa miejscowego mogą być inaczej interpretowane niż w "otoczeniu prawnym", jakim są przepisy ustawy. Założenie racjonalności prawodawcy skutkuje uznaniem, że poprzez sam fakt zdefiniowania w akcie prawnym określonych pojęć prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się w innych aktach prawnych. W konsekwencji przepisy aktów prawa miejscowego odwołujące się do "powtórnie" zdefiniowanych pojęć mogłyby być interpretowane inaczej, niż gdyby to nastąpiło przy zastosowaniu rozumienia tych pojęć poddanych wykładni w ramach przepisów ustawy (vide: wyroki NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2058/11; z dnia 16 marca 2001 r. sygn. akt IV SA 385/99, cbois). Wyjaśnić należy, że pojęcie odbiorcy zdefiniowane zostało w art. 2 pkt 3 u.z.z.w.z.o.ś. Zgodnie z tą regulacją jako odbiorcę usług uważa się każdego, kto korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Zbędny i nieuprawniony jest zatem zapis § 2 pkt 2 regulaminu odsyłający do regulacji ustawowej. Także zasadnicze pojęcie "wodomierza głównego" zostało zdefiniowane w ustawie (art. 2 pkt 19), natomiast pojęcie "dodatkowego wodomierza" występuje w art. 27 ust. 6 u.z.z.w.z.o.ś. Ustawodawca nie uznał jednak za stosowne dalszego definiowania pojęcia "dodatkowego wodomierza". Takie podejście jest podyktowane tym, że ustawodawca posłużył się powyższym pojęciem w kontekście pomiaru ilości wody bezpowrotnie zużytej w rozliczeniach ilości odprowadzanych ścieków (art. 27 ust. 6). W tej sytuacji należy uznać, że pojęcie to zostało zdefiniowane pośrednio w art. 27 ust. 6, a prawodawca lokalny nie jest upoważniony do ponownego definiowania (nawet w sposób zbieżny treściowo) pojęć ustawowych. Tymczasem skarżony organ autonomicznie zdefiniował powyższe pojęcie w § 2 pkt 7 regulaminu. Nie jest także dopuszczalna zmiana językowego ujęcia określonych pojęć. W art. 27 ust. 6 u.z.z.w.z.o.ś. jest mowa o "dodatkowym wodomierzu", natomiast skarżony organ wprowadził pojęcie "wodomierza dodatkowego". Kolejność określonych słów w ramach danego pojęcia nie jest oczywiście pozbawiona znaczenia normatywnego. Prawodawca lokalny nie może zatem zmieniać konwencji pojęciowej prawodawcy ustawowego. Nie jest również dopuszczalne wprowadzenie nieznanego ustawie pojęcia "wodomierza własnego". Pojęcie to i jego dalsze zastosowanie w zaskarżonej uchwale nie uwzględnia treści art. 27 ust. 4-6 u.z.z.w.z.o.ś., według których (art. 27 ust. 4) zasadą jest, że ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych (a więc – zgodnie z art. 2 pkt. 15 – przyrządów pomiarowych mierzących ilość odprowadzonych ścieków, znajdujących się na przyłączu kanalizacyjnym). Dopiero w razie braku urządzeń pomiarowych w rozumieniu art. 2 pkt 15 u.z.z.w.z.o.ś. ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie. Oznacza to, że w sytuacji braku urządzeń pomiarowych ilość ścieków ustala się na podstawie ilości wody pobranej, którą ustala się na podstawie wodomierza głównego, a w razie jego braku – w oparciu o przeciętne normy zużycia wody, albo na podstawie ilości wody określonej w umowie. Wynika z tego, że umowa o odprowadzanie ścieków zawarta z przedsiębiorstwem wodociągowym (art. 6 u.z.z.w.z.o.ś.) może określać także inny niż tylko wynikający z ilości wody pobranej sposób ustalania ilości ścieków (art. 27 ust. 5 u.z.z.w.z.o.ś.), jednak prawodawca lokalny nie może w tym zakresie kształtować odgórnie treści postanowień umownych. Z kolei zawarta w § 2 pkt 9 regulaminu definicja okresu obrachunkowego nie została zdefiniowana w ustawie, definiowanie powyższego pojęcia było wykroczeniem poza delegację ustawową i nieuprawnione. Rację ma Prokurator, iż zapis § 3 regulaminu nie określa minimalnego poziomu usług w zakresie wskazania parametrów dostarczania wody (takich jak ciśnienie wody, jakość wody i ilość dostarczanej wody, nie wykonuje ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w.z.o.ś. Skoro we wskazanym przepisie ustawodawca wyraźnie wskazał, iż uregulowania dotyczące minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków winien normować regulamin, to rada gminy nie może tego elementu w opracowanym regulaminie nie umieścić i odsyłać do postanowień umów cywilnych, czy też zarządzeń lub decyzji organu wykonawczego gminy. Wskazany przepis ustawy daje radzie gminy wyłączną kompetencję do określenia poziomu usług świadczonych na podstawie tego aktu prawa miejscowego i tego obowiązku organ gminy nie może nie wykonać. Celem omawianej delegacji ustawowej jest nałożenie regulaminem na przedsiębiorstwo stosunkowo czytelnych i konkretnych zasad, dotyczących poziomu świadczonych na rzecz mieszkańców gminy usług w zakresie dostarczania wody i odbioru ścieków. Rada gminy w treści regulaminu winna dać przedsiębiorstwu wodno-kanalizacyjnemu wiążącą regulację, której to przedsiębiorstwo ma obowiązek przestrzegać zawierając umowy cywilnoprawne z odbiorcami usług. Z drugiej zaś strony, precyzyjne określenie minimalnego poziomu świadczonych przez przedsiębiorstwo usług, daje mieszkańcom gminy wskazówkę, jakiego co najmniej poziomu usług mogą się spodziewać. Tego obowiązku nie realizują zapisy zakwestionowanego § 3 regulaminu. W § 3 regulaminu zawarto odesłania: w zakresie ilości wody dostarczanej odbiorcom oraz ilości odprowadzanych ścieków - do postanowień umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem, a odbiorcami usług (ust. 1). Takie unormowanie regulaminu, polegające wyłącznie na odesłaniu do postanowień umów cywilnoprawnych, należy uznać za niedopuszczalne w świetle zapisu art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w.z.o.ś., obligującego radę do samodzielnego określenia minimalnego poziomu usług. Regulamin powinien określać minimalny poziom usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, a w szczególności poziom ciśnienia dostarczanej wody oraz wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody, sposobu odprowadzania ścieków. Brak szczegółowych unormowań w tym zakresie w konsekwencji stanowi naruszenie powołanego przepisu. Dlatego należy uznać, że i w tym zakresie Rada naruszyła w sposób istotny art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w.z.o.ś., bowiem w akcie prawa miejscowego nie określiła koniecznej regulacji wynikającej z upoważnienia ustawowego, co stanowi pominięcie uchwałodawcze, skutkujące stwierdzeniem nieważności kontrolowanej uchwały. Trafnie wskazał skarżący, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. poprzez określenie w § 12 regulaminu zagadnień które nie mają żadnego umocowania w ustawie. W § 12 ust. 1 regulaminu wskazano, że umowa jest zawierana na pisemny wniosek osoby, posiadającej tytuł prawny do nieruchomości, która ma być przyłączona do sieci będącej w posiadaniu przedsiębiorstwa. Wraz z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, osoba ubiegająca się o przyłączenie jest zobowiązana przedstawić przedsiębiorstwu dokument określający aktualny stan prawny przyłączanej nieruchomości (ust. 2). Jeżeli z treści tego dokumentu nie wynika tytuł prawny osoby składającej i/niosek do władania nieruchomością, jest ona zobowiązana przedłożyć dokument potwierdzający ten tytuł, z zastrzeżeniem ust. 4 (ust. 3). Umowa może zostać zawarta również z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, po uprawdopodobnieniu przez nią faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości. Z regulacji art. 6 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. wynika natomiast, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Nie ma tutaj zatem żadnej dowolności organu, o której mowa w § 12 ust. 4 regulaminu. Ponadto art. 6 ust. 4 u.z.z.w.z.o.ś. określa podmioty, którymi może zostać zawarta umowa na dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, stanowiąc, że jest to osoba która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Ustawodawca nie sformułował zatem żadnych dodatkowych obowiązków dokumentacyjnych wobec wnioskodawcy, wykluczając tym samym możliwość gromadzenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo–kanalizacyjne nadmiaru informacji wynikających z dokumentów prywatnych bądź urzędowych. Zgodnie regulacją art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, zwana dalej: p.b.), w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, na budowę przyłącza nie było wymagane pozwolenie na budowę. Co więcej, do wniosku o takie pozwolenie nie było wymagane dołączenie tytułu prawnego do nieruchomości, ale jedynie oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane (32 ust. 4 pkt 2 p.b.). Wprowadzenie więc w § 12 pkt 2 regulaminu dodatkowego obowiązku po stronie podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy, nieprzewidzianego przez ustawodawcę, stanowi z jednej strony niedopuszczalną modyfikację unormowań ustawowych, a z drugiej nakłada na obywateli obowiązek aktem podustawowym. W § 26 ust. 1 pkt 2 regulaminu wskazano, że do wniosku o przyłączenie do sieci osoba ubiegająca się o przyłączenie powinna złożyć mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu. Powyższy zapis nie znajduje uzasadnienia zarówno w przepisach ustawy, jak również w innych ustawach. Zgodnie bowiem z art. 29a ust.1 p.b. budowa przyłącza wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jak trafnie wskazał prokurator w ogóle brak jest podstaw prawnych do żądania przedłożenia przez ubiegającego się o przyłączenie jego nieruchomości do sieci innych dokumentów, niż wymagane przez prawo budowlane (por. wyrok WSA: z 29 września 2006 r. II SA/Lu 682/06, z 19 czerwca 2006 r. II SA/Łd 335/06 i z 12.01.2017r. II SA/Go 954/16, cbois). Z kolei w § 26 ust. 1 pkt 2 regulaminu określono, że przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne jest zobowiązane do określenia wzoru wniosku oraz wzoru zgłoszenia odbioru oraz protokołu obioru. Rozwiązanie takie narusza art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.z.z.w.z.o.ś., w myśl których rada gminy upoważniona jest do określenia w regulaminie sposobu dokonywania odbioru, zatem - to wyłącznie rada jest upoważniona do unormowania tego typu spraw - bez możliwości przekazania tego uprawnienia na rzecz innego podmiotu. Treść § 27 ust. 4 regulaminu określa, że przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne może pobierać opłatę za wydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej, natomiast zapis § 28 ust. 1 regulaminu wskazuje, że warunki przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej mogą obejmować obowiązek wybudowania przez odbiorcę ze środków własnych urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych. Tymczasem jak słusznie zauważył skarżący organ nie został upoważniony do nakładania takiej opłaty. Przepis art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.w.ś., w ramach którego ustanowiono opłatę za wydanie warunków technicznych, mówi ogólnie o warunkach przyłączenia do sieci. Przepis ten nie zawiera upoważnienia do stanowienia prawa w zakresie ustalania jakiejkolwiek odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci. Przez warunki przyłączenia do sieci można rozumieć np. kolejność przyłączania do sieci poszczególnych odbiorców, czy też przybliżony termin, w którym owo przyłączenie ma nastąpić (por. wyrok NSA z 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, publ. cbosa). Warunki przyłączenia do sieci określone w regulaminie nie mogą być interpretowane dowolnie, a zwłaszcza w sposób niekorzystny dla odbiorców wody i zainteresowanych odprowadzaniem ścieków. Nakazanie odpłatności, jako warunku przyłączenia do sieci, nie służy spełnieniu ustawowego wymogu powszechnego dostępu do sieci, wynikającego z art. 3 ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś. Działalność gminy skupiać ma się przede wszystkim na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, czyli realizacji zadań własnych, do których należą w szczególności sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.). Sposób realizacji tego obowiązku uszczegóławia u.z.z.w.z.o.ś., jednak zaakcentowana w tych przepisach zasada powszechnej dostępności do sieci i ochrona interesu odbiorców nie koresponduje w ogóle z wprowadzaniem opłat z tytułu przyłączenia do sieci. Opłaty, o których stanowi regulamin, mają cechy narzuconej mieszkańcom przez gminę daniny publicznej, wykorzystującej ustawowy obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, wynikający z art. 5 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008). W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, iż rada gminy nie jest uprawniona do określania w regulaminie jakichkolwiek opłat, od uiszczenia których zależy przyłączenie odbiorców do sieci (por. wyrok WSA w Poznaniu z 3 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 87/13, publ. Lex nr 1343671; wyrok WSA w Krakowie z 1 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1587/11, publ. Lex nr 1138540; wyrok WSA w Kielcach z 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 616/11, publ. Lex nr 1257660, wyrok WSA w Rzeszowie z 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 298/14, publ. Lex nr 1471336). Sąd za zasadny uznaje także zarzut skargi dotyczący naruszenia konstytucyjnego systemu hierarchii źródeł prawa poprzez sformułowanie w § 48 regulaminu zapisu odsyłającego w sprawach nieuregulowanych uchwałą do ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie oraz do kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą rada naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi. Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza omówione wyżej przepisy prawa. Charakter tych naruszeń i ich liczba przesądza o tym, że "okrojony" z przepisów naruszających prawo akt prawa miejscowego byłby niekompletny i dlatego zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W ocenie Sądu nie ma natomiast oparcia w w obowiązujących przepisach prawa stwierdzenie, że załącznik do uchwały wydanej na podstawie przepisów upoważniających zamieszczonych w ustawie, nie ma charakteru normatywnego, a tym samym, że zamieszczenie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w załączniku do uchwały stanowi istotne naruszenie prawa i pozbawia ten akt rangi obowiązującego przepisu prawa miejscowego – por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2005 r. I ISK 1356/04 (LEX nr 176132). W związku z powyższym, Sąd nie podzielił stanowiska Prokuratora, iż sporna uchwała narusza wskazane przepisy rozporządzenia PRM. Odnosząc się do wniosku organu z odpowiedzi na skargę o umorzenie postępowania w sprawie wobec jego bezprzedmiotowości, bowiem zaskarżona uchwała utraciła moc należy wskazać, że uchylenie uchwały nie oznacza, iż nie była ona i nie mogła być stosowana w okresie od wejścia w życie do dnia jej uchylenia. Dopiero stwierdzenie nieważności uchwały lub orzeczenie o wydaniu jej z naruszeniem prawa jest równoznaczne z niemożnością traktowania uchwały jako właściwej podstawy prawnej czy to indywidualnych rozstrzygnięć, czy to aktu prawa miejscowego wywołującego określone skutki prawne. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na akt prawa miejscowego prowadzi do stwierdzenia jego nieważności, co rodzi skutek inny (ex tunc) niż samo tylko jego uchylenie przez radę gminy (ex nunc). Stwierdzenie nieważności powoduje bowiem sytuacje taką, jakby zaskarżony akt nigdy w obrocie prawnym nie pozostawał. Z tych przyczyn Sąd nie podzielił stanowiska organu. Mając na uwadze przedstawione okoliczności, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.