VIII SA/Wa 730/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 24 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia 9 marca 2020 r. nr XII/96/2020 w przedmiocie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na ternie Gminy G. w 2020 r." stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy G. (dalej: Rada Gminy, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej: u.s.g.) i art. 11a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122 ze zm., dalej: u.o.z.), podjęła [...] marca 2020 r. uchwałę Nr XII/96/2020 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy G. w 2020 r." (dalej: Program, uchwała). Pismem z 28 czerwca 2021 r. Prokurator Rejonowy w Z. (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł skargę na ww. uchwałę, zarzucając rażące naruszenie przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Konstytucja RP) w związku z art. 11a u.o.z., poprzez zamieszczenie w niej, w opisanych przepisach uchwały, uregulowań wykraczających poza upoważnienie wynikające z ustawy oraz braku precyzyjnego dookreślenia sposobu wykonania zadań nałożonych na gminę na podstawie art. 11a u.o.z., w szczególności: 1) w załączniku do Programu w § 3 napisano, że utrzymywaniem bezdomnych psów w schronisku zajmować się będzie PU R. P. i te tylko zwierzęta przewożone będą do Schroniska dla Zwierząt w M., ograniczając w ten sposób umieszczanie zwierząt w schronisku jedynie do psów, co uniemożliwia realizację zadań gminy w tym zakresie i jest sprzeczne z art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z., 2) w załączniku do Programu w § 4 nie uregulowano sytuacji w zakresie, kto będzie zajmował się dokarmianiem kotów wolno żyjących w przypadku braku opiekunów społecznych, co uniemożliwia realizację zadań gminy w tym zakresie i jest sprzeczne z art. z art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z., 3) w załączniku do Programu w § 5 nie wskazano podmiotu uprawnionego do odławiania bezdomnych zwierząt, co uniemożliwia realizację zadań gminy w tym zakresie i jest sprzeczne z art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z., 4) w załączniku do Programu w § 8 ograniczono usypianie ślepych miotów jedynie do psów i kotów, co uniemożliwia realizację zadań gminy w tym zakresie i jest sprzeczne z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy nie zawarła merytorycznego stanowiska. Podniosła, że zaskarżony Program był poddany konsultacjom społecznym oraz opiniowany przez Powiatowy Inspektorat Weterynarii w R., Koło Łowieckie "[...]" Nr [...] w R. oraz Koło Łowieckie [...] w J.-L.. Z uwagi na fakt, że do Programu nie zostały wniesione żadne uwagi, nie było przesłanek do nieprzyjęcia uchwały w proponowanej treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem odwołanie się do przepisów u.s.g., w której przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, jak to zarzuca Prokurator w skardze. W przedmiotowej sprawie nie było sporu co do tego, że uchwała Rady Gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r., II OSK 3245/16, publ. LEX nr 2199460), a jej zaskarżenie przez Prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 w związku z § 2a p.p.s.a.). Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z., określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.). Ponadto powyższy program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11a ust. 5 u.o.z.). W pierwszej kolejności podnieść należy, że nie jest sporne w orzecznictwie, że organ jednostki samorządu terytorialnego, podejmując uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, nie może zaniechać uregulowania którejkolwiek z kwestii wskazanych w art. 11a ust. 2 oraz ust. 5 u.o.z. Musi ona w sposób wyczerpujący wykonać upoważnienie ustawowe, zawierając w akcie prawa miejscowego kompleksowe i precyzyjne uregulowania odnośnie do każdej kwestii uznanej przez ustawodawcę za mającą zostać obowiązkowo unormowaną. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi istotne naruszenie prawa, prowadzące do stwierdzenia nieważności odnośnego aktu prawa miejscowego w całości (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 marca 2018 r., II SA/Kr 179/18, publ. LEX nr 2469743). Badając zaskarżoną uchwałę pod kątem jej zgodności z prawem należy stwierdzić , że skarga jest zasadna, chociaż Sąd nie podziela wszystkich jej zarzutów. W § 3 załącznika do uchwały organ uregulował materię wymienioną w art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z., a dotyczącą zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Jednak z treści ww. przepisu Programu wynika, że ograniczył on umieszczanie zwierząt w wymienionym schronisku jedynie do bezdomnych psów, przez co nie zrealizowano w pełni delegacji ustawowej. Rada Gminy zawęziła krąg bezdomnych zwierząt jedynie do psów, zapominając, że art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. dotyczy zwierząt bezdomnych, do których – zgodnie z art. 4 pkt 16 u.o.z. - zalicza się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Z kolei zwierzęta domowe to zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza (art. 4 pkt 17 u.o.z.), zaś zwierzęta gospodarskie to te w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (zwierzęta koniowate, bydło, jeleniowate drób, świnie, owce, kozy, pszczoły miodne, zwierzęta futerkowe - art. 2 ust. 1 u.o.z.). Zgodzić się również należy z kolejnym zarzutem skargi, a mianowicie nienależytym unormowaniem kwestii wskazanych w art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. Rada Gminy w § 5 ust. 2 Programu nie określiła bowiem podmiotu dokonującego odławiania bezdomnych zwierząt, wskazując jedynie, że czynności te będą realizowane "przez uprawniony podmiot posiadający odpowiedni sprzęt i stosowne zezwolenie na prowadzenie tego typu działalności, z którym Gmina ma podpisaną umowę". Zaskarżona uchwała nie realizuje więc precyzyjnie zakresu delegacji z art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z., co kwestionuje stopień zdatności normy do jej wykonania. Zdaniem Sądu Rada Gminy powinna każdorazowo w treści przyjmowanego Programu wskazywać jednoznacznie podmiot, któremu powierza realizację konkretnych zadań przewidzianych w tej uchwale. Wykładnia celowościowa przepisów art. 11a i art. 11 u.o.z. prowadzi do wniosku, że dla skuteczności realizacji zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Wprawdzie Program jest wyrazem polityki gminy, ale skoro stanowi podstawę realizacji określonych zadań, koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Także konstrukcja art. 11a ust. 2 u.o.z. wskazuje na konieczność określenia sposobu realizacji Programu, tym bardziej że program taki jest uchwalany jedynie na rok (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1353/16, publ. Lex nr 2284664). W związku z powyższym brak jednoznacznej konkretyzacji podmiotu odpowiedzialnego za odławianie bezdomnych zwierząt wskazuje, że Rada Gminy nie wyczerpała w tym zakresie całości ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z., wskutek czego kontrolowana uchwała ma charakter niepełny i niejednoznaczny. Kolejne istotne naruszenie polega na przekroczeniu upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. poprzez ograniczenie w § 8 załącznika do uchwały zabiegów darmowego usypiania ślepych miotów jedynie do miotów psów i kotów bezdomnych, chociaż ustawa nie zawiera takich ograniczeń. Jak bowiem stanowi art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności usypianie ślepych miotów. Ustawa nie określa natomiast jakich gatunków zwierząt usypianie ma dotyczyć (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 21 października 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 910/21, publ. CBOSA). Sąd nie podziela jednak zarzutu sformułowanego w punkcie 2 skargi, w którym zarzucono, że w § 4 załącznika do uchwały Rada Gminy nie uregulowała sytuacji, kto będzie zajmował się dokarmianiem kotów wolno żyjących w przypadku braku opiekunów społecznych. Przepis ten określa, że sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie realizuje Gmina poprzez: a) ustalenie miejsc (w tym obiektów budowlanych), w których przebywają koty wolnożyjące na podstawie zgłoszeń sołtysów poszczególnych miejscowości; b) zakup i wydawanie karmy społecznym opiekunom (karmicielom) kotów wolno żyjących; c) zapewnianie dokarmiania oraz zapewnienia im wody pitnej w miejscach ich przebywania; d) zapewnienie miejsca schronienia, w szczególności w okresie zimowym; e) współdziałanie z organizacjami społecznymi w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi; f) prowadzenie kampanii zachęcających mieszkańców do adopcji; g) sterylizacja lub kastracja; h) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem kotów realizowane jest na podstawie umowy z lekarzem weterynarii, tj. Zakład Leczniczy dla Zwierząt ,, [...]" Gabinet Weterynaryjny, S. P., W. [...]. Jak wynika z powyższego uregulowania zaskarżona uchwała wskazała sposób działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, wskazała, na czym polega opieka, w tym dokarmianie tych zwierząt, określiła podmioty, którym wydawana będzie karma dla tych kotów (społeczni opiekunowie – karmiciele). Zbyt daleko idąca, zdaniem Sądu, jest regulacja w Programie sytuacji, kto będzie zajmował się dokarmianiem kotów wolno żyjących w przypadku braku opiekunów społecznych. Prowadziłoby to do wniosku, że każdorazowo organ, wskazując konkretny podmiot odpowiedzialny za realizację danego zadania, byłby zobowiązany do wskazania jego zastępcy na wypadek niemożności wykonania przez ten podmiot zleconych mu obowiązków. Poza tym z treści § 4 załącznika do uchwały jasno wynika, że to Gmina jest odpowiedzialna za sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie, która współdziała w tym zakresie z organizacjami społecznymi. Tak więc regulacja zawarta w § 4 Programu nie jest sprzeczna z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Sąd, działając na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., wskazuje ponadto, że organ nie wykonał w pełni dyspozycji przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. Literalna wykładnia tego przepisu wskazuje, że bezwzględnie wymaga on, aby rada wskazała nie tylko wysokość środków przeznaczonych na realizacji programu, ale także określiła w sposób szczegółowy i wyczerpujący sposób wydatkowania tych środków poprzez wyodrębnienie wykonywanych w ramach programu zadań oraz przypisanie do poszczególnych zadań środków na ich realizację. Takie stanowisko prezentowane jest w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie wskazuje się, że użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych oznacza wymóg przedstawienia w programie, jako elementu obligatoryjnego, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Przez określenie sposobu wydatkowania należy zatem rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Tylko powiązanie ustalonej kwoty środków finansowych, przeznaczonych na realizacje programu, z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Ustawa wymaga więc, aby wydatkowane środki zostały wskazane wraz z rozbiciem ich na poszczególne cele (m.in. wyroki NSA: z 22 września 2020 r., sygn. II OSK 1087/20, z 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17, z 5 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 703/20, z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20, wszystkie publ. CBOSA). W ocenie Sądu § 11 załącznika do uchwały, który w ust. 2 przewidział środki finansowe w 2020 r. na realizację zadań wynikających z art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z. w ogólnej wysokości 12.350 zł naruszył prawo w sposób istotny. Narusza bowiem art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej, tj. w zawieranych umowach (por. również wyroki: WSA w Krakowie z 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, WSA w Opolu z 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 253/15, WSA we Wrocławiu z 14 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14 i z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 752/14, WSA w Gorzowie Wlkp. z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 117/17, WSA w Szczecinie z 1 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 110/21, WSA w Białymstoku z 7 września 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 551/21, WSA w Łodzi z 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 535/21, WSA w Olsztynie z 16 września 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 683/21, wszystkie publ. CBOSA). Tym samym należało uznać, że organ nie wypełnił wszystkich obowiązków nałożonych art. 11a ust. 5 u.o.z., a więc nie wyczerpał całości delegacji ustawowej wynikającej z tego przepisu. Uwzględniając wagę i rangę stwierdzonych powyżej w zaskarżonej uchwale istotnych naruszeń prawa (w tym brak pełnych i jednoznacznych wszystkich obligatoryjnych elementów), Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu jej nieważności w całości. Należy podkreślić, że określona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby akt prawa miejscowego czynił zadość upoważnieniu ustawowemu i nie tylko nie przekraczał jego zakresu, ale także w pełni i zgodnie z prawem je realizował, co w sprawie nie występuje. Jednocześnie Sąd wskazuje, że możliwość merytorycznego orzekania w niniejszej sprawie nie była wyłączona przez okoliczność, iż zaskarżona uchwała dotyczy jedynie roku 2020 i na dzień orzekania przestała obowiązywać. Zwrócić bowiem należy uwagę, że stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy uchwały należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. Dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał niepozostających już w obrocie nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości (por. wyroki NSA: z 27 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, publ. Lex Nr 384291, z 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 233/07, publ. Lex Nr 334309, z 13 września 2006 r., sygn. akt II OSK 58/06, publ. Lex Nr 320905).