II SA/Wr 113/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.), Protokolant: asystent sędziego Bartłomiej Hamadyk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi S. AG z/s w M. (N.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie lotniska sportowo-dyspozycyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. Decyzją z dnia 20 października 2015 r. burmistrz ustalił środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia pn. Budowa lotniska sportowo-dyspozycyjnego w Ś.. Decyzję doręczono w dniu 23.10.2015 r. pełnomocnikowi inwestora – gminy Ś.. Decyzji nie doręczono innym stronom postępowania. Wprawdzie ukazało się obwieszczenie o wydaniu decyzji, jednak zawiadomiono nim społeczeństwo (art. 85 ust. 3 ustawy o ocenach), nie zaś strony. Decyzja stała się ostateczna, według oświadczenia burmistrza, z dniem 19 listopada 2015 r. Organ ten przy wszczęciu postępowania uznał za strony kilka osób fizycznych i prawnych wpisanych do rejestru gruntów. Do udziału w postępowaniu zgłosił się skarżący, który wywiódł interes prawny z toczącego się na jego wniosek przed RDOŚ postępowania w sprawie budowy farmy wiatrowej w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego lotniska. Dołączył przy tym pismo z Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 6.12.2012 r. zawiadamiające o braku sprzeciwu ULC wobec proponowanej lokalizacji inwestycji skarżącego. Wniósł o objęcie treścią opracowywanego raportu oddziaływania na środowisko zagadnienia powiązań budowy lotniska z budową farmy wiatrowej. W związku z tym burmistrz doręczył skarżącemu postanowienie o podjęciu postępowania środowiskowego. Osobno dokonał obwieszczenia o podjęciu postępowania z powołaniem art. 10 § 1 i art. 49 k.p.a. oraz art. 33 ust. 1 w związku z art. 79 ust. 1 ustawy o ocenach. W uzupełnieniu Raportu potwierdzono wystąpienie kolizji pomiędzy wskazanymi zamierzonymi budowami, co ponadto burmistrz zgłosił do RDOŚ w piśmie z dnia 18.02.2015 r. Wywoła to pewne ograniczenia w realizacji przedsięwzięcia skarżącego. W dniu 17 maja 2016 r. inwestor wniósł o uchylenie powyższej decyzji, bowiem zdecydował się na realizację inwestycji według ustawy szczególnej z dnia 12 lutego 2009 r., co wywołuje zmianę właściwości organu wydającego decyzję środowiskową. Decyzją z dnia 31 maja 2016 r. burmistrz na podstawie art. 155 k.p.a. uchylił decyzję środowiskową z dnia 20 października 2015 r. Decyzja ta została doręczona skarżącemu. W dniu 2 czerwca 2016 r. do organu wpłynął wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 20 października 2015 r. dotyczącej środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia polegającego na budowie lotniska. W uzasadnieniu wniosku skarżący zwrócił uwagę na niedochowanie procedury doręczeń, gdyż organ doręczał pisma lub postanowienia w toku postępowania zgodnie z art. 40 k.p.a., zaś samej decyzji nie doręczył. Jedynie ukazało się obwieszczenie o jej wydaniu z powołaniem art. 49 k.p.a. w związku z art. 85 ust. 3 ustawy o ocenach. Przyjęty sposób doręczenia mógłby mieć podstawę w art. 74 ust. 3 tej ustawy, a przy tym pod warunkiem wykazania, że liczba stron (stron w rozdzielniku było 7) przekroczyła 20. Oznacza to rażące naruszenie art. 10, art. 28, art. 40, art. 49 k.p.a. oraz art. 74 ust. 3 i art. 85 ust. 3 ustawy o ocenach. Niezależnie od tego skarżący wniósł o wznowienie postępowania. Organ dokonał obwieszczenia o wszczęciu postępowania nieważnościowego oraz doręczył zawiadomienie o wszczęciu do skarżącego. Decyzją z dnia 28 października 2016 r. organ umorzył to postępowanie. Jak wskazał, w związku z uprzednim uchyleniem decyzji merytorycznej wystąpiła niedopuszczalność przedmiotowa postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji (art. 157 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a.). Od decyzji tej skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak wskazał, decyzja merytoryczna weszła do obrotu prawnego i wywołała skutki niekorzystne dla skarżącego, bowiem gmina posłużyła się nią do uzyskania promesy zezwolenia na założenie lotniska użytku publicznego, udzielonego decyzją Prezesa ULC z dnia 23 grudnia 2015 r. Skarżący wszczął postępowanie w przedmiocie uchylenia tej promesy. Jednak jej wydanie w oparciu o zaskarżoną decyzję środowiskową wywołało odmowę uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia skarżącego w postaci budowy elektrowni wiatrowych. Na dowód dołączył postanowienie starosty zobowiązujące skarżącego do dołączenia uzgodnienia z Prezesem ULC, gdyż dotychczasowe z dnia 6.12.2012 r. jest niewystarczające. Skarżący twierdził, że w następstwie wydania dla gminy promesy, którą gmina uzyskała w oparciu o decyzję środowiskową, nie może uzyskać pozwolenia na budowę farmy. Istnieje więc przedmiot postępowania w postaci utrzymujących się skutków prawnych uchylonej decyzji, co z kolei narusza interes prawny skarżącego. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję z dnia 28 października 2016 r. Organ stwierdził, że przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest jej obowiązywanie w obrocie prawnym. Organ podtrzymał pogląd, że uchylenie decyzji wywołało niedopuszczalność przedmiotową postępowania, co wywołuje konieczność umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie art. 105 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Nie powstał stan bezprzedmiotowości postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchylonej decyzji, która w okresie obowiązywania wywołała skutki prawne, nadal utrzymujące się i wywołujące naruszenie interesu prawnego skarżącego. Uzasadnienie rozstrzygnięcia natomiast nie zawiera żadnego wywodu prawnego i pozbawione jest elementu wyjaśnienia podstawy prawnej. Do skargi dołączył decyzję Prezesa ULC z dnia 14 grudnia 2016 r. umarzającą postępowanie z wniosku skarżącego o wznowienie postępowania w sprawie wydania gminie promesy, na podstawie z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., wobec braku przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem promesy, u skarżącego. Dołączył ponadto pismo wojewody z dnia 13 grudnia 2016 r., w którym uznano skarżącego za stronę sprawy zezwolenia gminie na realizację lotniska. W uzasadnieniu skarżący podał, że jego wnioski o uchylenie bądź stwierdzenie nieważności promesy okazały się bezskuteczne (art. 57 ust. 1a i art. 55 ust. 3 pkt 11 prawa budowlanego). Promesa uzyskana została przez gminę w oparciu o decyzję środowiskową, zaś posiadanie promesy uprawnia gminę do uzyskania decyzji niezbędnych do realizacji lotniska. Pozbawia to skarżącego uprawnień wynikających z pisma Prezesa ULC z 2012 r. i uniemożliwia uzyskanie pozwolenia na budowę farmy wiatrowej. Skarżący posiada interes prawny w domaganiu się wyeliminowania decyzji środowiskowej ze skutkiem ex tunc, pomimo jej uchylenia. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza odpadnięcie jednego z elementów stosunku prawnoadministracyjnego, co nie nastąpiło. Do elementów tych nie należy istnienie decyzji administracyjnej (Komentarz do k.p.a. B. Adamiak wyd. 13 s. 437). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przed rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego warto jednak niekiedy sięgnąć do wykładni sądowej i doktrynalnej danej instytucji prawnej lub przepisu prawnego. Okazuje się wówczas zazwyczaj, że przepis gramatycznie (językowo) jednoznaczny, staje się po dokonaniu jego wykładni równie niepewny co do wypływającej z niego treści, jak pozostałe przepisy. Dlatego ostatnio nie stosuje się już tradycyjnej maksymy, aby jasnych przepisów nie interpretować, przeciwnie, ambicją interpretatorów jest zagmatwanie znaczenia każdego przepisu. Trafnie przy tym wskazał skarżący, że zadaniem organu jest podanie wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, czego nie zastępuje przytoczenie przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Oczywiście uchybienia procesowe mogą mieć z mocy ustawy skutek bezwzględny, lub dopiero należy wykazać, że mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.). Wskazane naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. niewątpliwie należało do tej drugiej grupy uchybień. Jednak, jak się okaże, gdyby autorzy decyzji przed wydaniem rozstrzygnięcia poczytali coś na rozstrzygany temat, mogliby wydać rozstrzygnięcie odmienne. Przykładowo wskazać należy, że wyroku II OSK 1006/15 sąd odwoławczy wyjaśnił jak przedstawia się kwestia bezprzedmiotowości postępowania w sprawie nieważności decyzji w sytuacji, gdy kwestionowana decyzja została już wyeliminowana z obrotu prawnego. Okazuje się, że to zagadnienie może znaleźć różne rozwiązanie w zależności od charakteru decyzji oraz od tego, czy mogła ona wywołać skutki prawne w czasie obowiązywania w obrocie prawnym. Uchylenie decyzji mogło wywołać skutki jedynie ex nunc (czyli od daty uchylenia) oraz nie być poprzedzone oceną legalności tej decyzji (jak np. w przypadku stosowania art. 155 k.p.a.). Jak wiadomo, nie zachodzi konkurencyjność środków prawnych wynikających z art. 155 k.p.a. i art. 156 § 1 k.p.a. Skoro zaś decyzja uchylona przed jej uchyleniem obowiązywała, to mogła wywołać wynikające z niej skutki prawne (przykładowo decyzja środowiskowa mogła posłużyć do uzyskania promesy zgody na budowę lotniska, z kolei zaś promesa mogła mieć znaczenie przy staraniach o uzyskanie zezwolenie na realizację tego zamierzenia inwestycyjnego, co już zderza się z prowadzeniem zamierzenia strony wnioskującej o stwierdzenie nieważności). Stwierdzenie nieważności decyzji usuwa ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (od daty jej wydania), zatem nie można skutecznie powoływać się na jej istnienie, ustają wywołane nią dalsze skutki prawne, jak gdyby ich nigdy nie było, podlegają stwierdzeniu nieważności decyzje następcze, których przesłanką wydania było istnienie tej decyzji w obrocie prawnym. Dlatego dla ochrony interesu prawnego skarżącego ma istotne znaczenie w jakim trybie administracyjnym decyzja środowiskowa zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego. Najdalej idące skutki prawne zachodzą w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji, dlatego w konkretnym stanie faktycznym może okazać się ono konieczne, aby decyzję już uchyloną wyeliminować z obrotu prawnego z mocą wsteczną (ex tunc). Dlatego postępowanie nieważnościowe nie staje się w każdym przypadku bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.) tylko wskutek uprzedniego wyeliminowania decyzji ze skutkiem ex nunc. Wymaga bowiem najpierw rozważenia, czy i jakie skutki wywołała decyzja w okresie jej obowiązywania oraz czy ochrona interesu prawnego wnioskodawcy uzasadnia prowadzenie postępowania nieważnościowego. Można dodać na marginesie, że przykładowo po złożeniu do sądu administracyjnego skargi o stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego, nie stwarza stanu bezprzedmiotowości postępowania sądowego uchylenie tego aktu przez organ (w drodze swoistej "autokontroli"), co stanowi utrwaloną i nie budzącą wątpliwości regułę orzekania. Stanowisko sądu odwoławczego w omawianej kwestii uznać można za utrwalone, o czym świadczy orzecznictwo sądowe powołane w wyroku II OSK 762/14 i zawarty tam wywód prawny powtórzony w wyroku II OSK 1006/15 (patrz również wyrok II SA/Sz 68/10). Nie przeczy temu fakt, że właśnie w niektórych innych stanach faktycznych uzasadnione było stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania nieważnościowego, a jeszcze inną kwestią byłaby zasadność wniosku o stwierdzenie nieważności (por. ogólnie wyrok II OSK 406/05, wyroki II OSK 497/10, I OSK 1132/10, II OSK 1456/12, VII SA/Wa 1295/08). W nin. sprawie nie było stanu bezprzedmiotowości postępowania. Pomocniczo wskazać należy na znaczenie przepisów art. 55 ust. 3 pkt 11, art. 56 ust. 1, art. 57 ust. 3 i 4 prawa lotniczego (Dz.U. z 2016 r., poz. 605) oraz art. 57 ust. 1b tej ustawy w związku z art. 6 ust. 1 pkt 8 i art. 8 ust. 1 pkt 4 specustawy lotniczej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2143). Oczywiście w nin. sprawie Sąd nie wypowiada się w ogóle, a tym bardziej wiążąco (art. 153 p.p.s.a.) o sposobie załatwienia wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji. O ile twierdzone naruszenia prawa wydają się być przynajmniej częściowo zaistniałe, to zadaniem organu będzie ich ocena w świetle art. 156 § 1 k.p.a. Zwraca uwagę, że tezy prawne orzecznictwa z reguły nie omawiają charakteru i skutków prawnych podanych w nich naruszeń prawa, co wyklucza przydatność tych tez w praktyce stosowania prawa (patrz wyroki IV SA/Wa 758/16, II SA/Sz 1525/13, II OSK 2615/12 i 678/14, II SA/Kr 106/13 – z zastrzeżeniem, że jak ktoś powie, to znalazł sposób, aby mówić, II SA/Łd 886/12 i 916/12 – czyli zapewne organy powinny ustalić 21 oznaczonych stron i dalej ich już nie szukać, stosować art. 49 k.p.a. oraz II SA/Go 398/11 - poprawnie przytoczone brzmienie przepisów prawnych również może stanowić tezę prawną orzecznictwa). Znaczenie prawne art. 49 k.p.a. zaciemnia doktryna (patrz omówienie w Komentarzu H. Knysiak-Molczyk). Sąd podkreśla istnienie tego kłopotu dla organu, który już wykazał niechęć do snucia rozważań prawnych, które niestety będą konieczne w kolejnej decyzji. Sąd uczula ponadto organ na szkodliwość stereotypu, jakoby w postępowaniu nieważnościowym wykluczone było prowadzenie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Jest to stereotyp rozpowszechniony i chętnie przyjmowany, z oczywistych względów. Jednak według Sądu sprawdza się on odnośnie zakazu wyjaśniania okoliczności merytorycznych, gdyż w postępowaniu tym nie rozstrzyga się sprawy materialnej, natomiast niewątpliwie podlegać powinny wyjaśnieniu okoliczności stanowiące podstawy zarzutu nieważności, przykładowo kwestia, czy postępowanie było masowe. Z podanych względów należało uznać dostrzeżone naruszenie art. 105 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.). O kosztach nie orzeczono zgodnie z art. 199 i art. 210 § 1 p.p.s.a.