II SA/Wr 198/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Protokolant referent Aneta Szmyt, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 września 2017 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji dotyczącej właściciela nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżąca zwróciła się do ośrodka dokumentacji geodezyjnej o wskazanie właściciela nieruchomości położonej przy oznaczonej ulicy i podanym numerze działki, bowiem na terenie tej działki doznała uszkodzenia ciała i zamierza dochodzić od właściciela roszczenia odszkodowawczego. Do wniosku dołączyła kopię mapy zasadniczej z oznaczeniem działki i miejsca zdarzenia. Podana działka geodezyjna oznaczona jest jako droga i stanowi ulicę w mieście. Organ pierwszej instancji wezwał skarżącą do usunięcia braków formalnych wniosku (art. 64 § 2 k.p.a.) przez wykazanie interesu prawnego dla uzyskania danych właściciela działki, zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 3 p.g. i k. Wymóg ten obejmuje bowiem żądanie udostępnienia danych osobowych lub przedmiotowych zmierzających do pozyskania danych osobowych (np. numer księgi wieczystej). Organ ten wyraził ocenę, że sam zamiar dochodzenia lub postępowanie, w którym dochodzi się roszczeń odszkodowawczych, jeszcze nie tworzy interesu prawnego. W uzupełnieniu wniosku skarżąca opisała okoliczności wypadku, któremu uległa w dniu 24.01.2016 r. oraz uwiarygodniła to zdarzenie załączając pisemną relację świadka. Jak wskazała, wywodzi interes prawny z art. 415 k.c., który to przepis stanowi podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej zarządcy drogi za brak należytego utrzymania chodnika w okresie zimowym. Skarżąca opisała ponadto skutki wypadku (złamanie ręki po upadku na oblodzonym chodniku wymagało długotrwałego leczenia i rehabilitacji). Właściciel nieruchomości zaniedbał powinności mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa ruchu pieszych w porze zimowej. Decyzją z dnia [...] r. organ na podstawie art. 24 ust. 5 p.g. i k. odmówił udzielenia informacji dotyczącej właściciela oznaczonej działki geodezyjnej, bowiem skarżąca nie wykazała przysługiwania jej interesu prawnego. W odwołaniu skarżąca zarzuciła błędną wykładnię powołanego przepisu prawnego. Wskazała, że obowiązki właściciela w podanym zakresie określone są w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zaś jego odpowiedzialność za ich niedopełnienie wynika z art. 415 k.c. Skarżąca posiada więc interes oparty na prawie, gdyż pomiędzy jej sytuacją prawną a przedmiotem postępowania istnieje – uzasadnione treścią normy prawa materialnego – realne i rzeczywiste powiązanie. Może zatem żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia swojej potrzeby, w tym przypadku uzyskania danych umożliwiających dochodzenie roszczenia odszkodowawczego. Odmowa pozbawia skarżącą możności dochodzenia odszkodowania. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 51 ust. 5 Konstytucji zasady i tryb gromadzenia oraz udostępniania informacji określa ustawa, w tym przypadku ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (p.g. i k.). W art. 20 ust. 1 tej ustawy wymienia się informacje przedmiotowe zawarte w ewidencji gruntów (w tym oznaczenia ksiąg wieczystych), zaś w ust. 2 dane podmiotowe, obejmujące oznaczenie właściciela lub osób władających czy gospodarujących nieruchomościami oraz miejsce ich pobytu stałego lub siedziby. Udostępnienie informacji zawartych w operacie ewidencyjnym w zakresie danych o podmiotach lub poprzez wydanie wypisu zawierającego takie dane, wymaga wykazania interesu prawnego przez wnioskodawcę (z wyjątkiem tychże podmiotów lub organów czy podmiotów uprawnionych wskazanych w ustawie). Organ omówił orzecznictwo sądowe na temat pojęcia interesu prawnego (wyrok I OSK 560/06). Według organu z art. 415 k.c. nie wynika interes prawny do uzyskania danych podmiotowych z operatu ewidencji gruntów. Przepisy prawa cywilnego w ogóle nie stanowią podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego (tak NSA w wyroku II OSK 1289/06), bowiem nie dają podstaw prawnych do konkretyzacji sytuacji prawnej jednostki na drodze administracyjnej. W skardze skierowanej bezpośrednio do sądu administracyjnego zawodowy pełnomocnik skarżącej zarzucił "naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 7 k.p.a. przez błędną wykładnię pojęcia interesu prawnego zawartego w art. 24 ust. 5 pkt 3 p.g. i k.". W uzasadnieniu przedstawił pełniejszy cytat z wyroku II OSK 1289/06 w którym czytamy, że jednak przepisy prawa cywilnego mogą być podstawą wyprowadzenia interesu prawnego, ale w związku z przepisami materialnego prawa administracyjnego. W nin. sprawie interes prawny skarżącej wynika z art. 24 ust. 5 pkt 3 p.g. i k. w związku z art. 415 k.c. oraz przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 160 k.k. Okoliczności przytoczone przez skarżącą w pełni uzasadniają istnienie po jej stronie interesu prawnego w uzyskaniu danych o osobie właściciela podanej działki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Dodatkowo powołał pogląd prawny wyrażony w wyroku II OSK 1478/14 o braku podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego z art. 415 k.c., a także dalszy cytat z wyroku I OSK 560/06, że dla wykazania interesu prawnego należy wskazać przepis prawa materialnego zobowiązujący organ do wydania dokumentu lub uprawniający wnioskującego do jego otrzymania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Strony trafnie przedstawiły ogólne pojęcie, cechy i źródła interesu prawnego, z konieczną korektą dla poglądu organu, że prawo cywilne w ogóle nie może być podstawą tego interesu. Jednak te ogólne spostrzeżenia należy uzupełnić istotną uwagą, że interes prawny należy do pojęć niedookreślonych, zatem ocennych i przydawanych danemu podmiotowi w praktyce stosowania prawa dopiero po rozważeniu konkretnych okoliczności faktycznych danej sprawy. Istotne jest również kolejne spostrzeżenie natury ogólnej, że postaci przejawiania się interesu prawnego są zróżnicowane w zależności od kontekstu ustawowego. Materialnoprawny przepis art. 28 k.p.a. nie ma charakteru samodzielnego, bowiem zawsze stosowany jest w połączeniu z konkretną podstawą prawną interesu prawnego, co już może uzasadniać pewne modyfikacje tego ogólnego pojęcia. Znane są z kolei ustawowe modyfikacje tego pojęcia lub wręcz ustawowe jego wyłączenia, gdy dana ustawa ogranicza, rozszerza lub wyklucza stosowanie art. 28 k.p.a. Wymaga szczególnego podkreślenia podstawowe zróżnicowanie treści tego pojęcia w przypadku, gdy dana ustawa lub norma prawna wymaga wprawdzie istnienia interesu prawnego, jednak nie w uzyskaniu decyzji administracyjnej lub chociażby zaświadczenia, ale pozyskaniu od organu informacji znajdującej się w jego zasobach. Wówczas powszechnie przyjmowana podstawowa, procesowa postać tego interesu, staje się nieodpowiednia dla oceny potrzeby danego podmiotu w takim szczególnym przypadku. Podmiot ten bowiem nie domaga się przecież jakiejkolwiek konkretyzacji normy prawnej z uwagi na obowiązek lub uprawnienie mu przysługujące, lecz przekazania mu informacji niezbędnej w danej sytuacji prawnej i służącej ochronie jego interesu w postępowaniu niekoniecznie administracyjnym. Kwestie były szeroko rozważane w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie, nie tylko na tle prawa geodezyjnego, ale przykładowo również ustawy o ewidencji ludności (patrz wyrok II OSK 286/16 – tutaj wprawdzie nie przyjęto istnienia interesu prawnego w uzyskaniu informacji z uwagi na brak materialnoprawnej więzi z innym podmiotem i możność zrealizowania potrzeby w sposób prostszy lub inny, także Komentarze do art. 46 u.e.l., M. Dobek – Rak w zakresie ust. 2 tego przepisu wraz z podanym tam orzecznictwem, zresztą nie zawsze spójnym z wywodem prawnym powołanego wyroku, a zresztą sam komentarz jest niekonsekwentny s. 5 a s. 7, oraz P. Zaborniak teza 8, patrz również powoływany tam wyrok II OSK 95/08). Interes prawny według ustawy o ewidencji ludności rozumiany jest jako istnienie realnej i co najmniej uwiarygodnionej potrzeby uzyskania adresu w celu zrealizowania uprawnienia lub roszczenia, w tym cywilnoprawnego. Nie ma podstaw do różnicowania pojęcia interesu prawnego w przypadku podanych przykładowo ustaw, skoro dany podmiot prosi o udzielenie mu informacji o podobnym charakterze, tym razem z ewidencji geodezyjnej. Na gruncie stosowanej w nin. sprawie ustawy również występuje zróżnicowanie poglądów prawnych. Niektórzy sędziowie zapominają, że zadaniem sądownictwa jest nie tylko przestrzeganie reguł, ale również ich tworzenie, skoro chyba nikt już dzisiaj nie będzie twierdził, że prawo to przepisy prawne. Braku zaś znajomości norm prawnych lub ich nieprzestrzegania nie daje się usprawiedliwić zasadą niezawisłości. Ludzie mają prawo oczekiwać od sądów jako organów państwowych, wyrażania norm prawnych w sposób zrozumiały i jednolity. W wyroku III SA/Kr 572/16 wyrażono pogląd prawny, że przysługiwanie danemu podmiotowi roszczenia cywilnoprawnego względem właściciela wskazanej konkretnie działki geodezyjnej, uzasadnia przyznanie mu interesu prawnego w uzyskaniu informacji podmiotowej z ewidencji gruntów. Pewne sformułowania skargi przekonują, że pełnomocnik skarżącej zapoznał się z tym wyrokiem, chociaż nie wiadomo dlaczego to zataił. W nin. sprawie Sąd wyraża taki sam pogląd (propozycję normy prawnej). Wymaga to odniesienia się do poglądów odmiennych. Przykładowo w wyroku II SA/Gl 526/16 przyjęto, że osobie mającej roszczenie odszkodowawcze nie przysługuje interes prawny. Nie jest przekonujące uzasadnienie tego poglądu, zrównujące sytuację prawną wierzyciela poszukującego w ewidencji geodezyjnej majątku dłużnika, czyli nie wskazującego konkretnej działki, oraz podmiotu poszukującego danych osobowych wskazanej działki geodezyjnej. Wierzycielowi nie daje się uprawnienia do uzyskania informacji nawet nie bardzo dlatego, że nie ma interesu prawnego, lecz dlatego, że organ geodezyjny nie ma obowiązku przeszukiwania posiadanych informacji, zaś wierzyciel może swoją potrzebę zaspokoić w specjalnym postępowaniu sądowym. Od razu trzeba zastrzec, że wskazany w tym wyroku argument o jednolitości orzecznictwa sądowego w kwestii podmiotowego charakteru informacji o numerze księgi wieczystej, jest po prostu nieprawdziwy (patrz odmienne tezy prawne wyroki II SA/Po 8/16 i inne czerpane z wyroku I OSK 802/13, jak wyrok III SA/Lu 1147/14, II SA/Op 106/15). W innych okręgach sądowych podmioty te nie uzyskują informacji (por. wyrok II SA/Bd 1252/16), podobnie jak nin. wyrok nie utrzyma się w przypadku przydzielenia do rozpoznania skargi kasacyjnej składowi orzekającemu w sprawie II OSK 1299/14, a nie I OSK 802/13. W sumie sposób rozstrzygnięcia sprawy zależy tutaj od przypadku, zaś organy i obywatele nie otrzymują od sądów administracyjnych jasnego i jednolitego komunikatu. Powołany przez organ wyrok II OSK 1478/14 wcale nie rozstrzyga omawianego zagadnienia prawnego po myśli organu. Należy stale pamiętać, że każda teza prawna, najbardziej nawet i często zbędnie uogólniona, ułożona została na tle jednostkowego stanu faktycznego danej sprawy. Teza ta nie stanowi klucza do rozstrzygnięcia w przyszłości spraw, które również stanowią jednostkowy splot okoliczności faktycznych i prawnych. Oczywiście w sprawach podobnych dobrze umotywowana teza prawna powinna stanowić punkt odniesienia lub nawet wzorzec dla rozstrzygnięcia, zaś w innych sprawach może tworzyć impuls do przemyśleń. Nigdy jednak nie należy twierdzić, że moja sprawa rozpatrywana w 2017 roku została przecież już rozstrzygnięta wcześniej w innej sprawie np. w 2010 roku, zaś rozstrzyganie spraw polega jedynie na odszukaniu pasującej, wcześniejszej tezy. W powołanym wyroku ocenie podlegało postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego względem osoby prawnej w likwidacji. Wniosek złożył likwidator, przeciwko któremu toczy się proces odszkodowawczy z powodu jego zaniedbań, które doprowadziły do obciążenia osoby prawnej opłatą planistyczną. W wyroku NSA wyraził pogląd, że przepisy prawa cywilnego mogą być podstawą dla interesu prawnego jedynie w związku z przepisami prawa administracyjnego. Teza ta w obecnie rozstrzyganej sprawie nie budziła zastrzeżeń i stanowiła jeden z argumentów za uwzględnieniem skargi. Natomiast w sprawie rozpatrywanej przez NSA wymaganego związku przepisów z różnych działów prawa nie było, gdyż w sprawie renty planistycznej stroną jest tylko właściciel, a nie jego likwidator. Likwidator nie może skutecznie wyprowadzić interesu prawnego w sprawie renty planistycznej wyłącznie z przepisu art. 415 k.c. Pozostaje tajemnicą organu, dlaczego te trafne tezy mają mieć znaczenie uniwersalne, a przynajmniej uzasadniać odmowę udzielenia informacji. Organ mógłby powołać znacznie więcej trafnych poglądów prawnych nie mających związku z okolicznościami nin. sprawy i sposobem jej rozstrzygania, co również nie byłoby pomocne przy uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z tych względów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.