II SA/Wr 236/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Daria Burdzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lipca 2014 r. sprawy ze skargi B.P. i M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzewa I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...]wydaną po wcześniejszym trzykrotnym uchyleniu orzeczeń wydanych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia – Burmistrz Miasta i Gminy M. działając na podstawie art. 104 i art. 107 § 1 i § 3 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 67 a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 749) postanowił odmówić umorzenia administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej z tytułu usunięcia bez wymaganego zezwolenia drzewa w kwocie 49.765,02 zł. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający wyjaśnił, że zgodnie z art. 67 a § 1 pkt 3 powoływanej na wstępie ustawy – Ordynacja podatkowa, organ podatkowy – na wniosek podatnika – w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Podał również, że wnioskiem z dnia 27 grudnia 2011 r. (data wpływu 29 grudnia 2011 r.) B. i M. P. zwrócili się z prośbą o umorzenie administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 49.765,02 zł wymierzonej decyzją Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia 7 maja 2010 r. z tytułu usunięcia drzewa bez wymaganego zezwolenia. Następnie Burmistrz Miasta i Gminy M. przedstawił w szczegółowy sposób chronologię czynności procesowych podejmowanych przez B. i M. P. oraz właściwe instancyjnie organy administracji publicznej. Z opisu zamieszczonego w uzasadnieniu wynika m.in., że w dniu 4 października 2011 r. wnioskodawcy zwrócili się do Burmistrza Miasta i Gminy M. z wnioskiem o umorzenie powyższej należności pieniężnej powołując się na przepis art. 59 § 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) oraz zapis § 5 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r. w sprawie szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania w ulg w spłacaniu należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, przypadających Gminie M. oraz jednostkom jej podległym (Dz.U. Urząd. Woj. Dln. Nr 104, poz. 1632). Uznając, że należność objęta wnioskiem ma charakter publicznoprawny i nie ma cech należności o charakterze cywilnoprawnym Burmistrz Miasta i Gminy M. postanowieniem z dnia [...] r. postanowił odmówić wszczęcia postępowania. Postanowienia odmawiające wszczęcia postępowania zostały podjęte również: w dniu 30 listopada 2011 r. – w odniesieniu do wniosku B. i M. P. o umorzenie przedmiotowej należności pieniężnej na podstawie art. 64 pkt 1 w związku z art. 55 i art. 60 oraz art. 61 pkt 1 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, w dniu 21 grudnia 2011 r. – w odniesieniu do wniosku B. i M. P. z dnia [...] r. o umorzenie kary na podstawie art. 88 ust. 6 w związku z art. 88 ust. 8 ustawy o ochronie przyrody oraz w dniu 24 stycznia 2012 r. – w odniesieniu do wniosku B. i M. P. z dnia [...]r. o "wydanie decyzji administracyjnej w sprawie rezygnacji przez Burmistrza Miasta i Gminy M. z kwoty 49.765,02 zł wraz z odsetkami, stanowiącej zobowiązanie sankcyjne wnioskodawców o charakterze administracyjnym, uznanym przez organ pierwszej instancji za wniosek o umorzenie kary administracyjnej. Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez wnioskodawców na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia [...]r. uchyliło zaskarżone postanowienie, zalecając rozpoznanie wniosku z uwzględnieniem przepisów ustawy o finansach publicznych oraz ustawy – Ordynacja podatkowa. Stosując się do wskazań Kolegium Burmistrz Miasta i Gminy M. przeprowadził postępowanie w sprawie i decyzją z dnia [...] r. odmówił umorzenia przedmiotowej należności wraz z odsetkami. Decyzja została uchylona orzeczeniem organu odwoławczego z dnia [...] r. z jednoczesnym przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia i uzupełnienia materiału dowodowego. Następnie Burmistrz Miasta i Gminy M.wskazał w uzasadnieniu, że ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wynikało jednoznacznie, iż w momencie wydania decyzji w sprawie wymiaru kary za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzewa, jak i przez okres kolejnych wielu miesięcy, Państwo B. i M. P. byli w posiadaniu takiego majątku, który w opinii Burmistrza Miasta i Gminy M. - pozwalał na uregulowanie powstałego już długu z tytułu kary pieniężnej, bowiem dopiero po wszczęciu postępowania egzekucyjnego w sprawie przeniesiono na osoby najbliższe prawo własności wszystkich nieruchomości oraz rzeczy ruchomych. Z podjętych kroków wynikało bezspornie, iż działali oni ze świadomością pokrzywdzenia wierzyciela, bowiem wskutek tych czynności prawnych (nieodpłatne przeniesienie prawa własności nieruchomości i rzeczy ruchomych) stali się oni niewypłacalni; brak jest bowiem składników majątkowych pozwalających na przymusowe wyegzekwowanie w drodze administracyjnego postępowania egzekucyjnego należnego długu wraz z należnymi już odsetkami. Powstałą zatem, dopiero w wyniku takiego postępowania, sytuację majątkową nie należy utożsamiać z "ważnym interesem zobowiązanego", a tym bardziej "interesem publicznym" - stanowiącymi jedyne przesłanki umorzenia zobowiązań publicznoprawnych (art.67a § 1 pkt 3o.p. w zw. z art. 67 u.f.p.). Przyjmując taką ocenę organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] r. odmówił umorzenia kary za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia w kwocie 49.765,02 zł. Po zaskarżeniu jej przez wnioskodawców w toku instancyjnym Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...]r. uchyliło zaskarżone orzeczenie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji celem ustalenia aktualnej sytuacji finansowej wnioskodawców oraz zweryfikowania, w oparciu o zgromadzone dowody, ich wyjaśnień odnośnie sytuacji finansowej. Burmistrz Miasta i Gminy, nie widząc przesłanek do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...]r. umorzył postępowanie w sprawie, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Treścią tej decyzji, Burmistrz Miasta i Gminy M. został zobowiązany do rozważenia, czy w sprawie zachodzi przesłanka ważnego interesu zobowiązanego bądź interesu publicznego, o którym mowa w art. 67a § 1 pkt 3 o.p. oraz do zbadania motywu działania wnioskodawców, którymi kierowali się niszcząc drzewo, przede wszystkim czy było to działanie uzasadnione społecznie (np. z powodu zagrożenia dla bezpieczeństwa osób lub mienia), czy też było ono podjęte jedynie dla uzyskania określonych korzyści. W tym kontekście Burmistrz Miasta i Gminy M. wyjaśnił w uzasadnieniu, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym "ważny interes podatnika" definiuje się jako sytuację, gdy z powodu nadzwyczajnych, losowych przypadków podatnik nie jest w stanie uregulować powstałych zaległości podatkowych. Przykładowo wymienia się tu utratę możliwości zarobkowania, utratę losową majątku (zob. np. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 1999., SA/Sz 850/98, niepubl.). Wskazuje się przy tym, że umorzenie zaległości podatkowych będzie uzasadnione w takich przypadkach, które spowodowane zostały działaniem czynników, na które podatnik nie miał wpływu i które są niezależne od sposobu jego postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2000 r., sygn. akt III SA 372/99; wyrok NSA z dnia 3 lutego 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 983/98). To nadzwyczajne względy, które mogłyby zachwiać podstawami egzystencji podatnika. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 12 lutego 2003 r. (sygn.akt III SA 1838/01) o istnieniu ważnego interesu podatnika nie decyduje subiektywne przekonanie podatnika, lecz kryteria zobiektywizowane, zgodnie z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości, w której wysoką rangę mają zdrowie i życie, a także możliwości zarobkowe w celu zdobycia środków utrzymania dla siebie i rodziny. Natomiast "interes publiczny" to sytuacja, gdy zapłata zaległości podatkowej spowoduje konieczność sięgnięcia przez podatnika do środków pomocy państwa. Ponadto, naczelną zasadą systemu prawa podatkowego w Polsce, znajdującą oparcie w art. 84 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz.483 z późn. zm.) jest powszechność opodatkowania. Wszelkie zwolnienia i ulgi podatkowe stanowią zatem odstępstwo od tej zasady; powinny zatem być odzwierciedleniem wyjątkowego położenia podatnika. Z tego względu "ważnego interesu podatnika" nie można utożsamiać z subiektywnym przekonaniem podatnika o potrzebie umorzenia zaległości podatkowej; mają to być względy, które mogłyby zachwiać podstawami egzystencji podatnika. Zadania publiczne realizowane są przez Gminę ze środków finansowych, na które składają się m.in. należności podatkowe. Zatem przyznanie ulgi podatkowej w postaci umorzenia zaległości podatkowych oznacza jednoznacznie niemożność dochodzenia przysługującej z mocy prawa wierzytelności w przyszłości i tym samym uszczuplenie środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań publicznych. W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji opisał przebieg przeprowadzonego po kasacyjnym orzeczeniu organu odwoławczego postępowania wyjaśniającego i wskazał, że w dniu 29 listopada 2013 r. odbyło się przesłuchanie B. i M. P. Wnioskodawcy ponownie stwierdzili, iż utrzymuje ich niepełnosprawna (nie pobierająca z tego tytułu renty), studiująca obecnie na studiach doktoranckich i pracująca - jako projektant wnętrz - córka J. P. J. P. pracuje zatrudniona na umowę o pracę. Codziennie dojeżdża z S.do W. autobusem. Zgodnie z oświadczeniem wnioskodawców, z tytułu studiów nie ponosi żadnych kosztów. Pomaga studiującym siostrom – N.P. oraz A. P. Zgodnie z oświadczeniem J.P. dochód miesięczny z tytułu wykonywanej pracy wynosi zaledwie ok.2.000,00 zł. Córka N. studiuje drugi kierunek. Mieszka na stancji we W. razem z siostrą A.; obie nie pracują. Na pytanie dlaczego, w czasie prowadzonego już postępowania egzekucyjnego, podjęli decyzję o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej, skoro w 2010 r. przychód wyniósł [...] zł, a w 2011 r. wzrósł aż do [...] zł – B.P. ponownie stwierdziła, iż prowadziła działalność w trudnych warunkach wiejskich, a ponadto zmusiła ją do tego panująca moda na supermarkety oraz kryzys gospodarczy. Ponieważ wcześniej wykazywano, iż wnioskodawcy prowadzą gospodarstwo domowe wspólnie z córkami (wykazywanie wydatków związanych z ich edukacją, wydatki związane z chorobą córki J.) - Burmistrz Miasta i Gminy M.wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. z prośbą o wykazanie przychodów/dochodów członków rodziny wspólnie prowadzących gospodarstwo domowe. Ponadto wnioskodawcy stwierdzili jednoznacznie, iż nie wycięli żadnego drzewa. Dodatkowo Burmistrz Miasta i Gminy M. wskazał w uzasadnieniu, że cały majątek B. i M. P. został przepisany na córkę J. po wszczęciu postępowania egzekucyjnego (grunty rolne - działki nr [...], [...], [...] wraz z budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym; położone w N.K., gmina M.; spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego o pow.54,30 m2 wraz z przynależną piwnicą, położonego w S., ul. M. [...]; sklep o pow.70,00 m2 położony w N.K.; kiosk sklepowy o pow.ok.40,00 m2 położony w N.K., gmina M.; działka nr [...] o pow.0,1000 ha zabudowana mieszkalnym o pow.ok.50,00 m2 wraz z oborą i stodołą położona w miejscowości K. K., gmina S. Na pytanie - czy była potrzeba dokonania darowizny całości majątku na rzecz córki J. w momencie, kiedy było już prowadzone postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie - stwierdzono jednoznacznie, iż trzeba było darować cały majątek córce, w celu zabezpieczenia jej przyszłości w związku z jej chorobą. Organ podał też, że wnioskodawcy nie przedłożyli żadnego dokumentu stwierdzającego jednoznacznie, iż nie mogą podjąć jakiejkolwiek pracy zarobkowej ze względu na stan zdrowia. M.P. leczy się jedynie na nadciśnienie tętnicze a B. P. w poradni zdrowia w S. Obydwoje nie mają przyznanego stopnia niepełnosprawności, nie pobierają też z tego tytułu renty. Nie przedłożono zatem żadnego dokumentu świadczącego, iż wnioskodawcy nie są zdolni do pracy całkowicie (lub częściowo) a zarazem - trwale lub czasowo. Zarówno wnioskodawcy, jak i ich córki, nie korzystają z pomocy tutejszego Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (zasiłek, zapomoga, dofinansowanie, itp.), ani nie figurują też w ewidencji PUP w O., Filia w S. jako osoby bezrobotne. W zakończeniu uzasadnienia Burmistrz Miasta i Gminy M. wyjaśnił, że podejmuje decyzje odnośnie umarzania administracyjnych kar pieniężnych na podstawie zebranego materiału dowodowego w drodze uznania administracyjnego, mając na uwadze przesłanki zawarte w przepisach prawnych oraz mając na uwadze linię orzecznictwa w tym kierunku, a także w tym przypadku - działając zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego. Po przeanalizowaniu zebranego materiału dowodowego Burmistrz Miasta i Gminy M.stwierdził, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do zastosowania ulgi w postaci umorzenia kary administracyjnej wymierzonej z tytułu usunięcia drzewa bez wymaganego zezwolenia. Opisana powyżej decyzja została zaskarżona przez B.P. i M.P., którzy w odwołaniu zarzucili, że organ pierwszej instancji nie zastosował się do zaleceń organu odwoławczego, a nadto prowadził postępowanie w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego zamiast na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych i Ordynacji podatkowej. Ponadto organ pierwszej instancji wykroczył poza swoje kompetencje, występując do Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. o udzielenie informacji o dochodach dzieci Wnioskodawców, mimo że w ich sprawie nie toczy się żadne postępowanie. Pozyskane informacje następnie udostępnił Stronie. Odwołujący się podnieśli, że nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego z córkami. W decyzji brak jest uzasadnienia prawnego, oceny dowodów oraz odniesienia się do materiału dowodowego, a uzasadnienie faktyczne jest niepełne. Wyjaśnili, że nie zostali wezwani do usunięcia drzewa, tylko do oczyszczenia pola z krzewów w związku z otrzymywanymi dopłatami. Zauważyli także, że córka – J.P. nie utrzymuje ich, lecz tylko im pomaga. Odwołujący się podnieśli, że w ich przypadku ważny interes, przemawiający za umorzeniem kary za usunięcie drzewa, to choroba nerwowa wywołana silnym stresem z powodu toczącego się postępowania, a także kryzys gospodarczy oraz moda na supermarkety, które zabrały im klientów. Wskazali, że nie mają obecnie żadnych możliwości zarobkowych z uwagi na wiek i zły stan zdrowia. Powyższe okoliczności, a także przyjęte zwyczaje w warunkach wiejskich spowodowały, iż Odwołujący się darowali gospodarstwo rolne córce, w zamian za opiekę. Ponadto J. P. jest osobą o stwierdzonej niepełnosprawności i przekazanie jej majątku jest próbą zabezpieczenia jej przyszłości. Odwołujący się zauważyli także, że kara za usunięcie drzewa jest zbliżona do wysokości dwuletnich średnich zarobków netto w Polsce. Stanowi także połowę wartości średniej wielkości mieszkania w gminie ich zamieszkania. Zasady sprawiedliwości społecznej, słuszności oraz współżycia społecznego, a także aspekt społeczny przemawiają zatem za umorzeniem nałożonej kary administracyjnej. Ponadto kara ta została nałożona niesprawiedliwe, ponieważ Wnioskodawcy, stosując się do nakazu innego urzędu, uprzątnęli pole z "krzewów i krzaków". Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ orzekający wskazał, że przedmiotowa administracyjna kara pieniężna została wymierzona B.P. i M.P. na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 powoływanej wcześniej ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z tym przepisem, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Uiszczenie kary następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość kary stała się ostateczna (ust. 2). Podstawę materialnoprawną umorzenia kary za usunięcie drzewa bez zezwolenia stanowi przepis art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, w związku z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). Zgodnie z art. 64 ust. 1 tej ustawy właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60. Wśród tych należności znajdują się również dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy), czyli m. in. należność taka, jak obciążająca odwołujące się Strony. W myśl natomiast art. 67 tej ustawy, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.). Stosownie do art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, w związku z art. 67 ustawy o finansach publicznych organ, na wniosek strony, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem strony lub interesem publicznym, może udzielić ulgi, tj. między innymi może umorzyć administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa bez zezwolenia. Umorzenie kary za usunięcie drzewa jest szczególnym rodzajem ulgi, bowiem w takich przypadkach wierzyciel rezygnuje z przysługującego mu roszczenia do zapłaty należności o charakterze publicznoprawnym z tytułu administracyjnej kary pieniężnej. Jest to więc instytucja o charakterze wyjątkowym. Przyznanie tej ulgi możliwe jest jedynie w wypadkach przewidzianych w ustawie i na zasadach w niej określonych. Przesłanki zastosowania ulg w spłacie zobowiązań określone w powołanym wyżej art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej są zwrotami niedookreślonymi - na gruncie prawa nie ma definicji tych pojęć. Mając jednak na uwadze poglądy literatury prawniczej i orzecznictwo sądowe uznać należy, iż wyznacznikiem oceny zaistnienia w konkretnej sprawie którejś z tych przesłanek winny być kryteria zobiektywizowane, odpowiadające powszechnie przyjętej hierarchii wartości. Trzeba przy tym podkreślić, iż dokonując takiej analizy, powinno się uwzględnić całokształt sytuacji majątkowej, finansowej i rodzinnej strony, osiągane przez nią dochody i ponoszone wydatki oraz możliwość zarobkowania w celu zdobycia środków na utrzymanie. O ważnym interesie strony nie może decydować natomiast jej subiektywne przekonanie. Wtedy bowiem trzeba by przyjąć, że interes każdego jest ważny i każdemu należałoby umarzać zaległości z tytułu niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, co przekreślałoby wyjątkowy charakter instytucji ulg w spłacie i podważałoby konstytucyjną zasadę powszechnego obowiązku ponoszenia ciężarów świadczeń publicznych. Natomiast przez pojęcie interesu publicznego należy rozumieć dyrektywę postępowania nakazującą respektować wartości wspólne dla całego społeczeństwa, takie przykładowo jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, czy zaufanie obywateli do organów władzy. Przesłanka ta związana jest z finansowym aspektem funkcjonowania wspólnoty samorządowej i - w ogóle - społeczeństwa. Przesłanka interesu publicznego zaistnieje wówczas, gdy zapłata zaległości spowoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego do środków pomocy państwa, gdyż nie będzie w stanie zaspokajać swoich potrzeb materialnych (wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 1999 r., SA/Sz 850/98, POP 2000, z. 6, poz. 168). Przyznanie ulgi stawia wnioskodawcę w sytuacji korzystniejszej, uprzywilejowanej w porównaniu do sytuacji, w jakiej funkcjonują pozostali obowiązani do ponoszenia tego rodzaju ciężarów. Z tej przyczyny udzielenie ulgi winno mieć zastosowanie jedynie w wyjątkowych przypadkach i być podparte konkretnymi, wymagającymi uwzględnienia okolicznościami. Podkreślenia przy tym wymaga, że przesłanki umorzenia (a więc ważny interes strony i interes publiczny) należy oceniać nie tylko w kontekście osobistej sytuacji majątkowej zobowiązanego, lecz także z uwzględnieniem związku zachodzącego pomiędzy obniżeniem zdolności płatniczej, a zaistnieniem wypadków powodujących i uzasadniających niemożność zapłaty (wyrok NSA z dnia 26 listopada 1999 r., I SA/Łd 13/98, LEX nr 41054). Wskazać dodatkowo trzeba, iż ustawodawca, mając na względzie nadzwyczajny charakter ulg w spłacie należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym nie tylko obwarował możliwość ich zastosowania określonymi przesłankami, ale wprowadził również konstrukcję uznania administracyjnego. Przepisy Ordynacji podatkowej, regulujące kwestie ulg, posługują się bowiem sformułowaniem "może udzielić", nie zaś "udziela", co sugerowałoby powinność organu w tym zakresie. Oznacza to po pierwsze, iż nawet w przypadku stwierdzenia zaistnienia określonych prawem przesłanek udzielenia ulgi organ może, ale nie musi uwzględnić wniosku strony o umorzenie. Decyzja organu oparta jest w znacznej mierze na elementach natury słusznościowej. Oceniając w ramach uznania administracyjnego całokształt okoliczności danej sprawy, w tym m. in. okoliczności powstania objętej wnioskiem należności, czy możliwość pozyskania od wnioskodawcy tejże należności organ może uznać, że podanie o ulgę w spłacie nie zasługuje na pozytywne rozpatrzenie. Zaistnienie w sprawie przesłanek określonych w art. 67a Ordynacji podatkowej jest warunkiem niezbędnym dla możliwości udzielenia ulgi. Ich wystąpienie nie wiąże się jednak z obowiązkiem przyznania wsparcia ze strony jednostki samorządu terytorialnego przejawiającego się w umorzeniu należności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zauważa się, że nawet stwierdzenie istnienia ważnego interesu strony nie stanowi podstawy do umorzenia i nie powoduje również przekroczenia przez organ uprawnień wynikających z uznania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2013 r., II FSK 2130/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zarówno stwierdzenie istnienia ważnego interesu strony, jak i stwierdzenie istnienia interesu publicznego (lub obu tych przesłanek łącznie) umożliwia organowi zarówno zastosowanie ulgi, jak i odmowę jej zastosowania. W konsekwencji, w przypadku stwierdzenia przesłanki uprawniającej do zastosowania ulgi zgodna z prawem może być zarówno decyzja pozytywna dla strony, jak i decyzja dla niej negatywna. Istotę uznania administracyjnego stanowi luz decyzyjny organu administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2012 r., II FSK 2100/11, wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 marca 2013 r., I SA/Lu 612/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Uznanie administracyjne w przypadku ulg w spłacie zobowiązania publicznoprawnego przejawia się zatem w pozostawieniu organowi administracyjnemu swobody dokonania wyboru pomiędzy możliwymi sposobami rozstrzygnięcia sprawy, tj. przyznania ulgi bądź odmowy jej udzielenia. Organ może więc - według swojego uznania - decydować o umorzeniu należności publicznoprawnych lub odmawiać takiego umorzenia, nawet wówczas, gdy istnieje "ważny interes strony" lub "interes publiczny". Ponieważ jednak decyzja o umorzeniu należności ma charakter uznaniowy, to nawet w przypadku, gdy organ stwierdzi istnienie ważnego interesu strony lub interesu publicznego w umorzeniu zaległej należności - może - działając w ramach uznania administracyjnego - odmówić zastosowania ulgi (wyrok WSA w Łodzi z 15 dnia stycznia 2008 r., I SA/Łd 371/07, LEX nr 393971 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2007 r., III SA/Wa 53/07, LEX nr 389345). Zobowiązani w tej sprawie wniosek o umorzenie kary za usunięcie drzewa uzasadnili trudną sytuacją finansową oraz zdrowotną - swoją i córki, J. P. Wskazali na chorobę nerwową spowodowaną silnym stresem z powodu toczącego się postępowania w związku z usunięciem drzewa, a także kryzysem gospodarczym oraz modą na supermarkety, które zabrały im klientów. Wskazali, że nie mają obecnie żadnych możliwości zarobkowych z uwagi na wiek i zły stan zdrowia. Kolegium rozpatrując niniejszą sprawę ocenia, że przesłanka ważnego interesu strony winna zostać przeanalizowana w kontekście podnoszonych przez nią okoliczności, a także jej aktualnej sytuacji majątkowej. Nie budzi wątpliwości, że w świetle treści powołanego wyżej przepisu Ordynacji podatkowej to zobowiązany, jako podmiot wszczynający postępowanie w sprawie udzielenia ulgi w postaci umorzenia należności publicznoprawnych powinien określić swój ważny interes w tym przedmiocie. Nie pozbawia to jednak organu administracji publicznej uprawnienia do oceny wedle zobiektywizowanych kryteriów, a nie tylko z punktu widzenia wnioskodawcy, wystąpienia w danej sprawie określonych w art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej przesłanek umorzenia zaległej należności (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 stycznia 2013 r., I SA/Go 848/12 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 maja 2009 r., I SA/Łd 173/09, LEX nr 534559). W oświadczeniu o stanie majątkowym, złożonym w dniu 29 listopada 2013 r., Wnioskodawcy nie wykazali żadnego majątku i żadnych dochodów. Z akt sprawy wynika, że majątek Wnioskodawców został przekazany na podstawie umowy darowizny córce – J.P., natomiast prowadzoną wcześniej przez B.P. działalność gospodarczą prowadzi obecnie jej brat. Kolegium nie kwestionuje, że postępowanie w sprawie nałożenia kary administracyjnej za usunięcie bez zezwolenia drzewa oraz postępowanie egzekucyjne mające na celu wyegzekwowanie tej kary, mogło spowodować problemy zdrowotne Wnioskodawców. W ocenie Kolegium sytuacja majątkowa Wnioskodawców jest trudna, jednak nie nadzwyczajna. Wprawdzie Wnioskodawcy nie posiadają żadnego majątku, nie mają też obecnie żadnego źródła dochodu, to jednak, jak wynika z akt sprawy, prowadzą wspólne gospodarstwo domowe z córkami, w tym z J.P. której przekazali, w drodze darowizny, cały majątek, włącznie z gospodarstwem rolnym, stanowiącym dotychczasowe źródło ich utrzymania. Na uwagę zasługuje również fakt, że wnioskodawcy, pomimo braku dochodów nie korzystają z pomocy społecznej, ani nie są zarejestrowani jako osoby bezrobotne. Dochody uzyskuje jedynie córka – J.P., która pracuje jako architekt wnętrz we W. i zarabia ok. 2000 zł miesięcznie. Ponadto, jak już wskazano wyżej, J.P. posiada gospodarstwo rolne, w związku z czym uzyskuje również dotacje unijne. Zdaniem Kolegium, przy ocenie wniosku o umorzenie kary za usunięcie drzewa bez zezwolenia nie można również pominąć okoliczności powodujących obniżenie zdolności płatniczej wnioskodawców. Mianowicie, jak wynika z akt sprawy, źródłem utrzymania wnioskodawców było gospodarstwo rolne, w tym dopłaty unijne oraz działalność gospodarcza (dwa sklepy), prowadzona przez B.P. Gospodarstwo rolne zostało przekazane w drodze darowizny córce, natomiast działalność gospodarcza została zlikwidowana (obecnie prowadzi ją brat B.P.). Przyczyną tych działań nie były przy tym problemy finansowe w prowadzonej działalności rolniczej oraz działalności gospodarczej, lecz wszczęcie przeciwko wnioskodawcom postępowania egzekucyjnego, mającego na celu wyegzekwowanie kary administracyjnej za usunięcia bez zezwolenia drzewa. W wyniku powyższych czynności wnioskodawcy wyzbyli się majątku, w rezultacie czego obecnie pozostają bez źródeł utrzymania w postaci gospodarstwa rolnego oraz działalności gospodarczej. Zauważyć również należy, iż jak twierdzą wnioskodawcy, przekazali gospodarstwo rolne J.P., ponieważ jako osoba młoda lepiej miała poradzić sobie z jego prowadzeniem. Ponadto gospodarstwo to miało stanowić jej zabezpieczenie na przyszłość. W ocenie Kolegium wyjaśnienia te nie są jednak wiarygodne, bowiem J.P. ukończyła Akademię Sztuk Pięknych we W., uzyskując tytuł magistra sztuki. Obecnie pracuje we W. jako architekt wnętrz, dojeżdżając codziennie do pracy z S. Dodatkowo podjęła studia doktoranckie na Akademii Sztuk Pięknych we W. w zakresie architektury wnętrz. Również pozostałe dwie córki wnioskodawców studiują i przebywają we W. Mieszkają na stancji, otrzymują stypendium, a ponadto pomaga im finansowo J.P. Wynika z tego, że żadna z córek wnioskodawców nie prowadzi gospodarstwa rolnego. Świadome zatem podjęcie przez wnioskodawców działań skutkujących wyzbyciem się majątku oraz obniżeniem zdolności płatniczej nie mogą, w świetle ustalonych wyżej okoliczności, stanowić podstawy umorzenia kary za usunięcie drzewa bez zezwolenia, bowiem nie mieszczą się one w pojęciu ważnego interesu zobowiązanego ani interesu publicznego w rozumieniu art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej. Jako przyczynę powstania należności, której dotyczy wniosek o umorzenie, Wnioskodawcy wskazali konieczność zastosowania się do nakazu innego organu administracji publicznej do usunięcia drzewa. Zdaniem wnioskodawców, kara została nałożona niesprawiedliwie i bezprawnie, co dodatkowo, w ich ocenie, uzasadnia umorzenie zaległości z tego tytułu. Odnosząc się do tego argumentu Kolegium wyjaśniło, że powyższa okoliczność nie może stanowić podstawy do umorzenia kary administracyjnej. Jak bowiem wynika z akt sprawy, działanie Burmistrza Miasta i Gminy M. w przedmiocie nałożenia kary za usunięcie drzewa było prawidłowe, zaś usunięcie drzewa nie było nakazane przez żaden organ administracji publicznej. Kolegium wskazało jednocześnie w uzasadnieniu, że pismem z dnia 29 października 2008 r., B.P. została wezwana przez Biuro Powiatowe Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w związku ze złożeniem przez nią wniosku o przyznanie płatności na 2008 r. i stwierdzonymi nieprawidłowościami, do złożenia wyjaśnień w zakresie nieścisłości wykrytych w sprawie o przyznanie ww. płatności do gruntów rolnych dotyczących powierzchni działki rolnej, w tym deklarowanej powierzchni działek rolnych, powierzchni niezgłaszanej oraz zalesionej na działce nr [...] większej od sumarycznej powierzchni dopuszczalnych typów użytków uprawnionych do uzyskania jednolitej płatności obszarowej występujących na tej działce. Z pisma tego wynika, że na działce nr [...] znajdowały się obszary, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Wezwanie to dotyczyło części północno- zachodniej działki, na której znajduje się droga, przy której rosło usunięte drzewo. Bezsprzecznie zatem pismem tym nie nakazano usunięcia drzewa. Wnioskodawcy nie przedstawili też żadnego innego pisma organu administracji, z którego wynikałby taki nakaz. Przyjąć więc należy, że wnioskodawcy z własnej inicjatywy usunęli bez wymaganego zezwolenia drzewo gatunku dąb bezszypułkowy, na skutek czego Burmistrz Miasta i Gminy M. nałożył na nich administracyjną karę pieniężną, a orzeczenie to jest ostateczne i prawomocne. W ocenie Kolegium należy mieć również na względzie, że przepis art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody ma charakter represyjny. Nakazuje on bowiem w razie zaistnienia przesłanek ustawowych, wymierzenie w trybie administracyjnym kary pieniężnej, z reguły w znacznej wysokości. Kary te są niezależne od winy sprawcy, który musi ponieść odpowiedzialność za naruszenie prawa (działanie bez zezwolenia), którego konsekwencją są straty w środowisku (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 marca 2011 r., II SA/GL 958/10, CBOSA). Biorąc z kolei pod uwagę motywy działania Wnioskodawców, którymi kierowali się niszcząc drzewo, należy wskazać, że działanie to nie było uzasadnione społecznie (usunięte drzewo nie stwarzało żadnego zagrożenia dla bezpieczeństwa osób lub mienia), lecz było podjęte w związku z dopłatami unijnymi do gruntów. Następnie Kolegium analizując w uzasadnieniu sytuację majątkową wnioskodawców uznało, że sytuacja ta jest trudna, ale nie na tyle, żeby mogła powodować zastosowanie wnioskowanej ulgi. Trudna sytuacja finansowa Stron nie stanowi bezwarunkowej implikacji dla organu administracji publicznej do odstąpienia od dochodzenia należności publicznej. Zła sytuacja finansowa Zobowiązanych do uiszczenia daniny publicznej i to jeszcze sprowokowanej przez nich samych, nie uprawnia ich do uchylania się od wykonania obowiązków natury publicznej. Podkreślić także trzeba, że Wnioskodawcy mieszkają razem z J. P. zaspokajając potrzeby członków rodziny ze wspólnego budżetu, a więc wspólnie się utrzymują Prowadzą oni zatem z J. P. wspólne gospodarstwo domowe. J. P. uzyskuje natomiast dochody z wynagrodzenia ze stosunku pracy, a ponadto posiada gospodarstwo rolne, z tytułu którego otrzymuje dopłaty unijne. Dodatkowo Kolegium ponownie wskazało, że instytucja umorzeń jest instytucją nadzwyczajną co oznacza, że przesłanki warunkujące jej przyznanie także mają charakter wyjątkowy. W wyroku z dnia 26 kwietnia 2012 r. (II FSK 2093/10, CBOSA), NSA przyjął, że podatnik, który świadomie rezygnuje z regularnego opłacania należności podatkowych ponosząc jednocześnie inne, nie niezbędne wydatki, nie może być uznany za takiego, który z nadzwyczajnych przyczyn winien zostać zwolniony z powszechnego obowiązku płacenia podatków. Te tezy przenieść można – zdaniem Kolegium – na grunt rozpatrywanej sprawy. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało ponownie, że organ posiada kompetencję do umorzenia kary pieniężnej w sytuacji, gdy wystąpi chociażby przesłanka ważnego interesu strony, która winna wystąpić w danej sprawie w sposób obiektywny, nie zaś subiektywny. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że decyzje podejmowane przez organy na podstawie art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej mieszczą się w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że decyzja w tym zakresie pozostawiona została uznaniu organu. Nawet ustalenie, że istnieje ważny interes strony lub interes publiczny uzasadniający zastosowanie ulgi stanowi jedynie konieczną przesłankę do rozważenia takiej możliwości, ale nie zobowiązuje do wydania decyzji pozytywnej dla strony. Zastosowanie wobec zobowiązanego wskazanej instytucji traktowane być musi jako jego przywilej, a nie zaś jako jego prawo (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 maja 2010 r., I SA/Kr 366/10, LEX nr 673301). Zdaniem Kolegium uwzględniając stwierdzoną sytuację finansową wnioskodawców oraz fakt, że prowadzą oni wspólne gospodarstwo domowe z córką – J.P. która posiada stałe źródło dochodu w postaci wynagrodzenia z pracy, a ponadto posiada gospodarstwo rolne, w związku z którym uzyskuje również dopłaty unijne, należy stwierdzić, iż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie zostało podjęte w warunkach dowolnej oceny dowodów, a ustalone w sprawie okoliczności przemawiają za odmową umorzenia przedmiotowej należności. W ocenie organu odwoławczego uiszczenie kary za wycięcie drzewa nie zagrozi egzystencji rodziny. Będzie ona bowiem dysponowała środkami na wyżywienie, mieszkanie, ubranie oraz inne niezbędne potrzeby życiowe. Należy przy tym zauważyć, że ustawa Ordynacja podatkowa przewiduje również inne formy ulg w spłacie należności publicznoprawnych, jak choćby rozłożenie na raty. Strony mogą zatem skorzystać z tej możliwości i złożyć stosowny wniosek w tym zakresie. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uznało, iż za umorzeniem zaległości nie przemawia również druga, ustanowiona w art. 67a Ordynacji podatkowej przesłanka, a mianowicie interesu publicznego, bowiem organ rozpatrujący wniosek o umorzenie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia winien mieć na względzie, że przez pojęcie "interesu publicznego" należy rozumieć dyrektywę postępowania nakazującą respektować wartości wspólne dla całego społeczeństwa, takie przykładowo jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, czy zaufanie obywateli do organów władzy. W orzecznictwie sądowym zauważa się, że pojęcie "interesu publicznego" powinno być oceniane z uwzględnieniem wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów państwa, a także wyeliminowanie sytuacji, gdy rezultatem zapłaty należności będzie obciążenie Skarbu Państwa kosztami pomocy. Kolegium podkreśliło, że przy jego ocenie należy też uwzględnić zasadność obciążenia państwa, a w rezultacie całego społeczeństwa kosztami udzielonej w ten sposób pomocy, na tle sytuacji finansowej państwa. Niemożność jednoznacznego zdefiniowania tego pojęcia powoduje, że w każdym indywidualnym przypadku jego znaczenie może uwzględniać różne aspekty wskazanych wyżej wartości (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 lutego 2012 r., I SA/Bd 868/11, CBOSA). Organ odwoławczy, podkreślił, że wnioskodawcy winni mieć świadomość ciążących na nich obowiązków w zakresie należności publicznoprawnych, tym bardziej, że zadania publiczne realizowane są przez Gminę ze środków finansowych, na które składają się m. in. należności z tytułu kar administracyjnych. W zakończeniu uzasadnienia Kolegium wskazało, że w jego ocenie postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem dyrektywy dochodzenia do prawdy materialnej, wynikającej z art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Materiał dowodowy został zebrany w całości oraz został wyczerpująco rozpatrzony. Strony miały przy tym zapewnioną możliwość czynnego udziału w postępowaniu, w tym przedstawiania dowodów, stosownie do art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium stwierdziło też, że nie jest zasadny zarzut, że organ pierwszej instancji prowadził postępowanie w trybie kodeksu postępowania administracyjnego, zamiast na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych i Ordynacji podatkowej. Przepisy tego kodeksu prawidłowo zostały zastosowane w kwestiach proceduralnych, zgodnie z wymogami przytoczonego wcześniej art. 67 ustawy o finansach publicznych. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji nie wykroczył poza swoje kompetencje występując do Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. o udzielenie informacji o dochodach dzieci wnioskodawców, skoro prowadzą oni wspólne gospodarstwo domowe. W uznaniu Kolegium zaskarżona decyzja zawiera też wszystkie elementy wymienione w przepisie art. 107 § 1 i § 3 kpa, w tym odpowiadające wymaganiom ustawowym uzasadnienie faktyczne i prawne. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowali B.P. i M.P. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji, zarzucając jednocześnie naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. prawa procesowego i zasad postępowania administracyjnego. Precyzując zarzuty w uzasadnieniu skargi B.P. i M.P. wskazali na naruszenie: zasady dwuinstancyjności postępowania, zasady swobodnej oceny dowodów, zasady prawdy obiektywnej, zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, zasady informowania stron i pozostałych uczestników postępowania, zasady czynnego udziału stron. Każdy ze sformułowanych przez skarżących zarzutów został w obszerny i szczegółowy sposób uzasadniony. W przedstawionej w skardze argumentacji B.P. i M. P. wskazali m.in., że w postępowaniu orzekającym organ odwoławczy stworzył "fikcję dwuinstancyjności" udzielając organowi pierwszej instancji szczegółowych porad i wskazówek, co do sposobu prowadzenia postępowania, co uprawnia do stwierdzenia, że decyzja kończąca postępowanie w pierwszej instancji nie została wydana przez Burmistrza Miasta i Gminy M. samodzielnie. Ponadto skarżący podali, że w toku postępowania organ wykorzystał uzyskane w sposób nielegalny informacje o dochodach dzieci skarżących oraz brata skarżącej, co – w ocenie skarżących – jest przejawem nadużywania władzy. Skarżący zarzucili też w uzasadnieniu, że decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera uzasadnienia prawnego, a uzasadnienie faktyczne jest niepełne i brak w nim odniesienia do materiału dowodowego, natomiast organ drugiej instancji ocenił materiał dowodowy dowolnie. Skarżący zwrócili również uwagę, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana w dniu w którym był przeprowadzany dowód z ich przesłuchania, co dowodzi, że decyzja była wcześniej już przygotowana, a czynności dowodowe podejmowane przez organ były pozorne. Ponadto skarżący wyjaśnili, że nie uwzględniono ich oświadczeń, że nie prowadzą wspólnego gospodarstwa z dziećmi, a także wzywano ich do okazania dokumentów, których nie mogli posiadać oraz takich, na które nigdy się nie powoływali. Z uzasadnienia wynika też, że skarżący nie zgadzają się z twierdzeniem organów orzekających w postępowaniu instancyjnym, że w sprawie nie występuje ważny interes strony ani interes publiczny. Podali przy tym, że w swoich wnioskach o umorzenie kary za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia kierowanych do właściwego organu w dniach: 4 października 2011 r., 16 listopada 2011 r., 8 grudnia 2011 r. oraz 27 grudnia 2011 r. wykazywali swoją trudną sytuację osobistą i materialną oraz potencjalne skutki egzekwowania nałożonej kary, ale przedstawiony materiał dowodowy dotyczący m.in. złego stanu zdrowia nigdy nie został wzięty pod uwagę. Dodatkowo skarżący wyjaśnili, że obecnie nie mają żadnych możliwości zarobkowych, starają się poprawić swoją sytuację i stale poszukują pracy, ale wiek i atmosfera, którą stworzyli wokół nich urzędnicy gminni stanowią skuteczną przeszkodę i ograniczenie w podejmowanych działaniach. Wskazali też, że nie mogą zarejestrować się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoby bezrobotne, ponieważ córka J. zgłosiła ich jako domowników do ubezpieczenia KRUS i opłaca składki, pomagając im w trudnej sytuacji. W zakończeniu uzasadnienia skarżący zwrócili uwagę, że kwota nałożonej kary tj. 49.765,02 zł jest wartością zbliżoną do wysokości 2 letnich średnich zarobków netto w Polsce i stanowi też połowę wartości średniej wielkości mieszkania w gminie zamieszkania skarżących. Oświadczyli też, że toczące się postępowanie doprowadziło ich do skrajnego wyczerpania nerwowego oraz pozbawiło środków na wynajęcie pomocy prawnej. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 8 kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W.wniosło o oddalenie skargi. Uzasadniając ten wniosek Kolegium w wyczerpujący sposób odniosło się do poszczególnych zarzutów zawartych w skardze, uznając je za niezasadne lub bezpodstawne i stwierdzając, że skarżący nie powołali żadnych nowych, istotnych okoliczności, podtrzymało stanowisko przyjęte w sprawie i argumentację zamieszczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 8 lipca 2014 r. B. P. i M. P. oświadczyli, że podtrzymują skargę i wnioski w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. Nr 270, poz. 1101), wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 wskazanego aktu, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Ponadto poprzedzając przedstawienie motywów podjętego wyroku Sąd – wobec niejednolitości prezentowanych w literaturze prawniczej poglądów, co do dopuszczalności stosowania ulg w spłacie należności stanowiących administracyjne kary pieniężne oraz co do trybu rozpoznawania wniosków w tym przedmiocie – uznał za właściwe wyjaśnić, że podziela stanowisko organów właściwych instancyjnie, przyjmujących za podstawę prawną podjętych orzeczeń wskazane w nich przepisy ustawy o finansach publicznych, kodeksu postępowania administracyjnego oraz w odpowiednim zakresie ordynacji podatkowej, wcześniej powoływanych (np. W. Radecki: Możliwość złagodzenia skutków kary pieniężnej wymierzonej za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia, NZS 2012/5/75; K. Gruszecki: ustawa o ochronie przyrody, Komentarz, Warszawa 2010; R. Mikosz, G. Radecki: Leksykon opłat i kar pieniężnych związanych z korzystaniem ze środowiska, Wrocław 2010). Przedmiotem oceny dokonywanej w postępowaniu orzekającym przez właściwe instancyjnie organy administracji publicznej była możliwość umorzenia – na wniosek B. P. i M.P. – administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 49.765,02 zł, wymierzonej za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia decyzją Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 88 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn. zm., obecnie t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 627 z późn. zm.). Należność wskazana przez wnioskodawców w kategoriach wynikających z powoływanej wcześniej ustawy o finansach publicznych, do której postanowień prawidłowo odwołały się organy orzekające w sprawie, stanowi niepodatkową należność budżetu gminy o charakterze publicznoprawnym, pobieraną na podstawie odrębnych ustaw. Takie kwalifikowanie przedmiotowej należności zostało przyjęte poprzez zaakceptowaną w doktrynie i praktyce orzeczniczej organów i sądów administracyjnych interpretację przepisu art. 60 ust. 1 pkt 7 powołanej powyżej ustawy, w którym uwzględnione zostały dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (np. Studia z dziedziny prawa finansowego, prawa konstytucyjnego i prawa ochrony środowiska pod red. R. Mastalskiego, Wrocław 2001; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 marca 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 459/10, nie publ.). Konsekwencją tego jest możliwość zastosowania do należności tak kwalifikowanej – poprzez przepis art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych – jednej z czterech form ulgi w spłacie zobowiązania z tytułu tej należności, określonych w przepisie art. 55 omawianej regulacji. Ustawodawca dopuścił w nim możliwość: umorzenia należności w całości, umorzenia należności w części, odroczenia spłaty należności i rozłożenia należności na raty. Ponadto z przepisu art. 67 ustawy o finansach publicznych wynika, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 tej ustawy i nią nieuregulowanych, stosuje się przepisy ustawy – kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy – Ordynacja podatkowa. W rozpoznawanej sprawie ocena zasadności wniosku skierowanego do Burmistrza Miasta i Gminy M. przez B.P. i M.P. o udzielenie ulgi w spłacie przedmiotowej należności w formie jej umorzenia dokonywana była w toku postępowania prowadzonego na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i w granicach wyznaczonych treścią przepisu art. 67 a § 1 Ordynacji podatkowej. Ustanawia on kryteria udzielania ulg w opłacie omawianych wcześniej należności, za które ustawodawca uznał: ważny interes podatnika lub interes publiczny. Pojęcia, którymi posłużył się ustawodawca typizując dwie wyłączne przesłanki uprawniające do ewentualnego zastosowania wobec zobowiązanego wnioskowanej formy ulgi w spłacie należności, regulowanej ustawą o finansach publicznych, są – jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – pojęciami niezdefiniowanymi, a także niedookreślonymi, których treść oraz sposób rozumienia i stosowania ukształtowane zostały poprzez dorobek judykatury i doktryny. Na akceptację zasługują też twierdzenia organu odwoławczego, że każdą z ustalonych przesłanek udzielenia ulgi w spłacie należności należy potraktować w kontekście wyjątkowego charakteru tej instytucji, i przy uwzględnieniu istniejącego w danym społeczeństwie systemu norm, wartości i dóbr zasługujących na ochronę oraz powszechnych odczuć z nimi związanych. Organy orzekające w postępowaniu jurysdykcyjnym – uwzględniając ustalony w sprawie przy zastosowaniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stan faktyczny – nie znalazły podstaw dla uwzględnienia wniosku o umorzenie przedmiotowej należności, uznając, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały żadne takie okoliczności, które odpowiadają przyjętej w orzecznictwie sprawowanym w odniesieniu do przepisu art. 67 a § 1 Ordynacji podatkowej koncepcji ważnego interesu wnioskodawcy lub interesu społecznego. Jednocześnie organ odwoławczy akcentował szczególnie uznaniowy charakter decyzji wydawanej przez uprawniony organ w warunkach art. 67 a § 1 Ordynacji podatkowej, podkreślając, że z istoty uznaniowości wynika, że nawet w przypadku stwierdzenia ważnego interesu zobowiązanego lub interesu publicznego, organ dysponujący kompetencją decyzyjną jest uprawniony do odmowy udzielenia wnioskowanej ulgi. Na uznaniowość powołał się również Burmistrz Miasta i Gminy M. w decyzji poprzedzającej decyzję zaskarżoną. Należy jednak zwrócić uwagę – jak zasadnie zarzucono w skardze, że decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera uzasadnienia prawnego, co stanowi naruszenie przepisu art. 107 § 3 określającego obligatoryjne elementy uzasadnienia decyzji i art. 15 kpa, formułującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada ta gwarantuje stronie postępowania administracyjnego – w warunkach w kodeksie wskazanych – dwukrotne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez dwa różne organy administracyjne i uzyskanie rozstrzygnięć tych organów, odpowiadających wymogom przepisów art. 104 i 107 kpa. Zadośćuczynienie obowiązkowi rozpatrzenia sprawy wykazywane jest w uzasadnieniu decyzji, w którym właściwy instancyjnie organ powinien – stosownie do przepisu art. 107 § 3 kpa – w szczególności wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (uzasadnienie faktyczne) oraz wyjaśnić podstawę decyzji z przytoczeniem przepisów prawa (uzasadnienie prawne). Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji zawiera opis przebiegu postępowania z wyszczególnieniem podjętych w sprawie czynności orzeczniczych oraz szczegółową relację z przeprowadzanych – stosownie do wskazań organu odwoławczego zamieszczonych w decyzjach kasacyjnych – czynności wyjaśniających. Pozbawione jest jednak rozważań odnoszących się do mocy dowodowej i wiarygodności poszczególnych dowodów, co skutkuje ułomnością uzasadnienia faktycznego oraz pozbawione jest uzasadnienia prawnego, bowiem nie przedstawiono w nim żadnej argumentacji prawnej, zmierzającej do wykazania niemożności – w istniejących w sprawie warunkach faktycznych – uwzględnienia wniosku o umorzenie przedmiotowej należności. W rozpoznawanej sprawie stanowisko Burmistrza Miasta i Gminy M. przedstawione zostało w stwierdzeniu, że nie zaistniały przesłanki do zastosowania ulgi w postaci umorzenia kary administracyjnej wymierzonej z tytułu usunięcia drzewa bez wymaganego zezwolenia. Organ orzekający nie przedstawił jednak żadnej analizy przepisów prawa i ustalonego stanu faktycznego oraz ich wzajemnej relacji. Zdaniem Sądu wadliwości w tym zakresie nie może konwalidować szczegółowo i profesjonalne sporządzone uzasadnienie decyzji wydanej przez organ odwoławczy, bowiem uniemożliwia ona stwierdzenie, że sprawa została rozpatrzona przez organ pierwszej instancji. Nie można natomiast kwestionować zasadności twierdzeń organów orzekających, odnoszących się do uznaniowego charakteru decyzji wydawanej w przedmiocie ulgi w spłacie należności objętych regulacją ustawy o finansach publicznych. Prawidłowe są rozważania dotyczące instytucji uznania administracyjnego i uprawnień organu z niej korzystającego. Orzekanie w warunkach uznania administracyjnego istotnie nie zawiera elementów właściwych dla konstruowania decyzji związanych, ale nie jest też uprawnieniem do orzekania w sposób dowolny, czyli ignorujący istniejące w sprawie istotne okoliczności faktyczne lub prawne. Przyznana organom administracji publicznej pewna swoboda w podejmowaniu decyzji uznaniowej nie może być instrumentem wykorzystywanym dla zanegowania racji bytu przepisu prawa, stanowiącego podstawę do orzekania w warunkach uznania administracji, ani przejawem braku poszanowania dla intencji ustawodawcy, działającego racjonalnie, którego obowiązkiem jest przyjmowanie rozwiązań legislacyjnych, uwzględniających także sytuacje wyjątkowe, czy przypadki szczególne. Argumentacja przedstawiona przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z powołaniem się w kontekście na potrzeby finansowe gminy, wynikające z obowiązku realizowania zadań publicznych i odpowiedzialności za ewentualną rezygnację z dochodów, zmierza w istocie do wykazania niezasadności udziela0nia ulg, które ustawodawca przewidział w przepisie art. 55 w zw. z art. 64 i art. 60 ustawy o finansach publicznych oraz art. 67 a § 1 Ordynacji podatkowej. Przepisy te są jednak składnikami obowiązującego porządku prawnego. Ponadto materiał znajdujący się w aktach sprawy, na podstawie którego orzeka sąd administracyjny, nie uprawnia – zdaniem Sądu – do uznania, że udzielenie wnioskowanej ulgi uzasadnia ważny interes zobowiązanych. W ocenie Sądu wnioskodawcy zaistnienia w sprawie tej przesłanki nie wykazali, a powoływane przez nich okoliczności związane ze stanem zdrowia, wiekiem, czy emocjami wynikającymi z sytuacji powstałej na skutek wymierzenia przedmiotowej kary pieniężnej nie odpowiadają kryteriom "ważnego interesu", o którym mowa w przepisie art. 67 a § 1 Ordynacji podatkowej. W uznaniu Sądu w rozpoznawanej sprawie nie została natomiast w sposób prawidłowy przeprowadzona ocena "interesu publicznego" jako drugiej z ustanowionych alternatywnie w powołanym powyżej przepisie Ordynacji podatkowej przesłanek, uprawniających właściwy organ administracji publicznej do udzielenia ulgi w spłacie należności budżetowej państwa lub jednostki samorządowej. Zdaniem Sądu na aprobatę zasługuje stwierdzenie organu odwoławczego, wskazujące, że w pojęciu interesu publicznego zawiera się postulat działania w sposób respektujący wartości wspólne dla społeczeństwa tj. sprawiedliwość, bezpieczeństwo czy zaufanie obywateli do organów władzy. Wskazane wartości nie stanowią jednak całej sfery, w której interes publiczny jako dyrektywa działania powinien być ujawniony, czy też uwzględniony. Zdaniem Sądu jest on kategorią wieloaspektową i czynnikiem, który racjonalnie stosowany może kreować postawy i zachowania społeczne i jednostkowe. W ocenie Sądu w warunkach istniejących w tej sprawie niezasadne jest wskazywanie w rozważaniach dotyczących interesu publicznego na te orzeczenia sądów administracyjnych, które dotyczyły przypadków świadomego rezygnowania z regularnego opłacania należności podatkowych, unikania płacenia podatków czy też wskazywały na powszechny obowiązek ponoszenia świadczeń publicznych. Sąd ani nie akceptuje, ani nie bagatelizuje zachowań sankcjonowanych administracyjną karą pieniężną takich jak np. usuwanie drzew bez zezwolenia, oceniając je jako absolutnie naganne, uznaje jednak, że obowiązek spłaty należności z tytułu wymierzonej pieniężnej kary administracyjnej jest z istoty swojej obowiązkiem o zupełnie innym charakterze niż obowiązek podatkowy, skonstruowany na odmiennych przesłankach, o niekwestionowanej i koniecznej powszechności, pozbawiony w założeniu – elementu represyjności. Zdaniem Sądu organy uprawnione do orzekania w przedmiocie udzielenia ulgi w spłacie należności w warunkach ustawy o finansach publicznych nie powinny też eksponować nadmiernie konieczności pozyskiwania przez jednostki samorządowe dochodów nie stanowiących dotacji budżetowych, bowiem powoduje to uzasadnione obawy o nadmierny fiskalizm stosowany wobec lokalnej społeczności. W ocenie Sądu nie znajduje też uzasadnienia w materiale sprawy i w kontekście argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu decyzji, stwierdzenie Kolegium, że: "uiszczenie kary za wycięcie drzewa nie zagrozi egzystencji rodziny. Będzie ona bowiem dysponowała środkami na wyżywienie, mieszkanie, ubranie oraz inne niezbędne potrzeby życiowe". Wcześniej Kolegium przyznaje, iż kara jest wysoka, a ponadto – odwołując się do poglądów judykatury – wyjaśnia, że oceniając przesłankę "interesu publicznego" należy też rozważyć ryzyko spowodowania – w konsekwencji uiszczenia należności – sytuacji, w której powstanie konieczność obciążenia Państwa kosztami utrzymania osoby, obciążonej spłaconą należnością (np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Sz 797/11, Lex nr 1107552). W ocenie Sądu nie można też traktować faktu studiowania córek wnioskodawców, czy też nie pobierania przez nich zasiłków z funduszu pomocy społecznej jako okoliczności przemawiających na niekorzyść osób ubiegających się o udzielenie ulgi w spłacie należności. Obie okoliczności zasługują raczej na wsparcie w warunkach szeroko pojmowanego interesu publicznego niż na dezaprobatę. Ponadto – w uznaniu Sądu – istotne w rozpoznawanej sprawie jest, że organ odwoławczy wśród wartości, jakie należy uwzględnić w ocenie "interesu publicznego", o którym mowa w przepisie art. 67 a § 1 Ordynacji podatkowej, wskazał m.in. sprawiedliwość i zaufanie do organów państwa. Zważyć zatem należy, że rozwiązania przyjęte w ustawie o ochronie przyrody w odniesieniu do kar pieniężnych na usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia od wielu lat są krytykowane w literaturze prawniczej i uznawane za nadmiernie fiskalne i niemające nic wspólnego z ochroną przyrody. Zarzuca się im sprzeczność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, dysfunkcjonalność, a nawet korupcjogenność. (Wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r., wydanym w sprawie o sygnaturze SK 6/12 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W formułowanych zarzutach wskazywano też na to, że obowiązujące w omawianym zakresie przepisy nie respektują konstytucyjnej zasady równości wszystkich wobec prawa oraz prawa wszystkich do równego traktowania przez władze publiczne, bezzasadnie traktując w uprzywilejowany sposób sprawców szkody w postaci usunięcia drzewa lub krzewu bez zezwolenia, nie będących właścicielami (posiadaczami) nieruchomości. Krytykowano też nierespektowanie konstytucyjnej zasady równej dla wszystkich ochrony prawnej własności i innych praw majątkowych, powodując istotne ograniczenie możliwości korzystania z uprawnień właścicielskich oraz naruszenie zasady proporcjonalności poprzez to, że wartość dobra chronionego często nie będzie mogła być uznana za współmierną do przewidzianych ustawą nadmiernych ciężarów finansowych (np. M. Stahl: Władztwo administracyjne; P. Sikora: Sankcja karna jako instytucja prawa administracyjnego; M. Kamiński: Sankcje administracyjne a patologie w działaniu administracji). Zdaniem Sądu takie kwestie powinny być również rozważone przy analizowaniu "sprawiedliwości" i "zaufania do organów Państwa" jako wartości uwzględnionych w ramach "interesu publicznego", stanowiącego przesłankę udzielenia ulgi w spłacie należności określonej w ustawie o finansach publicznych. Należy też wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela, zgodnie z którym orzekanie w warunkach uznania administracyjnego zobowiązuje organ właściwy w sprawie do szczególnej staranności w postępowaniu, w tym w dokonywaniu oceny wszystkich istotnych w niej okoliczności (np. wyroki WSA w Warszawie z dnia: 18 października 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 281/12, Lex nr 1242429; 24 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1210/12, Lex nr 1241554; wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Kr 1805/11, Lex nr 1124102). Ponadto – w ocenie Sądu – w rozpoznawanej sprawie naruszone zostały przepisy art. 7 i art. 8 kpa. W toku dokonywanych czynności Sąd zwrócił uwagę – na co wskazywano również w skardze, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została w dniu, w którym przeprowadzono dowód z przesłuchania stron, zeznań (telefonicznie złożonych) świadka J. P. i zapoznano strony z zebranym materiałem dowodowym (wszystkie czynności zostały dokonane w dniu 29 listopada 2013 r.). W tych okolicznościach trudno uznać, że Burmistrz Miasta i Gminy M. zadośćuczynił wymogowi, wynikającemu z art. 77 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Niezależnie od tego należy wyjaśnić, że w przepisach procesowych nie uwzględniono możliwości telefonicznego odebrania zeznań od świadka. Taka forma wyklucza obowiązek przedstawienia protokołu zeznania do podpisu osobie zeznającej – stosownie do przepisu art. 69 § 1 kpa. Zdaniem Sądu – wobec obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej – niewłaściwe było czterokrotne orzekanie w sprawie przez organ odwoławczy w składach z udziałem tego samego sprawozdawcy i drugiego członka składu. Jedną z form realizowania tej zasady jest bezstronność, której gwarancję stanowi instytucja wyłączeń. Zdaniem Sądu w obowiązującym porządku prawnym taka praktyka, powodująca wątpliwości co do bezstronności pracowników organu orzekającego nie powinna być stosowana. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien przeprowadzić postępowanie w sprawie w sposób zgodny z zasadami procedury administracyjnej, a ponadto ponownie rozważyć kwestię interesu publicznego jako ustawowej przesłanki udzielenia ulgi w spłacie należności wskazanej w przedmiotowym wniosku. H.B.6.08.2014 r.