II SA/Wr 388/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi W.P. i Z.P. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 17 kwietnia 2025 r. nr NRŚ-OR.7534.27.2024.KMa w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę w całości. Wojewoda Dolnośląski (dalej: organ odwoławczy, Wojewoda), zaskarżonym postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2025 r. (nr NRŚ-OR.7534.27.2024.KMa), utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Wrocławia (dalej: organ pierwszej instancji) z dnia 29 maja 2024 r. (nr 14/2024) odmawiające wszczęcia na wniosek W. P. i Z. P. (dalej: skarżący) postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, obręb P. miasta W. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Wnioskiem z dnia 3 maja 2024 r. skarżący wystąpili do organu pierwszej instancji z żądaniem zwrotu w całości opisanej na wstępie nieruchomości, której własność, z mocy prawa, przeszła na rzecz Województwa Dolnośląskiego w wyniku uostatecznienia się w dniu 25 kwietnia 2017 r. decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we Wrocławiu z dnia 5 kwietnia 2017 r. (nr 132/2017), zatwierdzającej geodezyjny podział działki nr [...] o powierzchni [...] ha, AM-[...], obręb P. miasta W., na ww. parcelę nr [...] oraz parcelę [...] o powierzchni [...] ha. Opisana decyzja podziałowa stanowiła podstawę ujawnienia praw Województwa Dolnośląskiego do działki nr [...] w księdze wieczystej nr [...]. Następnie, postanowieniem z dnia 29 maja 2025 r. (nr 14/2024) organ ten, powołując na art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm., dalej: u.g.n.) odmówił wszczęcia przedmiotowego postępowania. W uzasadnieniu wyjaśnił m.in., że wskazane przepisy art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n., w tym także art. 216 u.g.n., stanowiące regulacje dotyczące zwrotu zbędnej nieruchomości, nie znajdują zastosowania do nieruchomości nabytych i przejętych z mocy prawa w trybie art. 98 u.g.n. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżących na powyższe postanowienie, Wojewoda, wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2025 r. (nr NRŚ-OR.7534.27.2024.KMa), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W motywach podjętego postanowienia organ odwoławczy stwierdził w pierwszej kolejności, że materialnoprawną podstawę podania stron stanowiły art. 136 ust. 3 zd. 1 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Stosownie do treści tych przepisów poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu. Wobec braku wątpliwości, że wniosek z dnia 3 maja 2024 r., pochodził od osób będących stronami w potencjalnym postępowaniu zwrotowym (byli właściciele), organ odwoławczy poddał ocenie drugą z przesłanek odmowy wszczęcia postępowania, tj. zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn. Za kluczowe w sprawie organ uznał rozstrzygnięcie, czy grunt, który z mocy prawa, tzn. w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n., przeszedł na własność jednostki samorządu terytorialnego, podlega zwrotowi w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda klarował, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa i doktryny, przejęcia własności nieruchomości w trybie uregulowanym w art. 98 u.g.n., nie obejmują zasady zwrotu nieruchomości wywłaszczonych wynikające z art. 136 i art. 137 u.g.n. Asumpt do przyjęcia takiego stanowiska stanowił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2014 r. (sygn. akt SK 7/13), w którym orzeczono, że art. 136 ust. 3 u.g.n. w zakresie, w jakim nie przewiduje roszczenia poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości nabytej w drodze podziału nieruchomości na jego wniosek przez jednostkę samorządu terytorialnego jeżeli nieruchomość ta stała się zbędna na cel publiczny, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny zauważył, że ustalenia dotyczące konstytucyjnej koncepcji wywłaszczenia - z jednej strony, a konstrukcji prawnej i skutków podziału na wniosek dokonywanego na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., prowadzą do wniosku, że już prima facie skutek zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n. istotnie odbiega od konstytucyjnej definicji wywłaszczenia. W uzasadnieniu tego wyroku zaakcentowano, że przede wszystkim brak jest w konstrukcji art. 98 ust. 1 u.g.n. pierwotnej, władczej woli podmiotu publiczno-prawnego do przejęcia nieruchomości prywatnej. Odwrotnie, to z inicjatywy podmiotu prywatnego następuje podział, w wyniku którego może dojść do przejęcia własności jednej z nowych działek przez podmiot publiczny. Ponadto, Trybunał wskazał, że celem publicznym w związku z realizacją którego nieruchomość jest nabywana (przejmowana) jest samo wydzielenie działki pod drogę publiczną. Nie chodzi zatem o wybudowanie drogi (która może zostać wybudowana dużo później), ani o nadanie drodze określonej kategorii drogi publicznej. Ponadto zauważyć należy, że przejście prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w wyniku podziału przeprowadzonego na wniosek właściciela na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. nie zostało wskazane w art. 216 u.g.n., który to przepis określa przypadki, w których wywłaszczenie nastąpiło na podstawie innych aktów prawnych i w których istnieje możliwość zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Nawiązując natomiast do stanowiska skarżących wyrażonego w zażaleniu, wyjaśnił, że w związku z tym, iż decyzja podziałowa z dnia 5 kwietnia 2017 r. stanowiła podstawę wpisu Województwa Dolnośląskiego, jako właściciela działki nr [...], w księdze wieczystej nr [...], nie jest możliwa polemika na temat skutków tej decyzji w ramach postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wskazał, że pomimo tego, iż dokonywany w trybie art. 6268 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 1568 ze zm.) wpis w księdze wieczystej prawa własności ma jedynie charakter deklaratoryjny, to w przypadku, gdy skutki cywilnoprawne decyzji podziałowej zostały ujawnione w dziale II księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, poprzez wpis prawa własności podmiotu publicznoprawnego, nie ma podstaw, aby kwestionować zasadność roszczenia odszkodowawczego. Odnosząc się z kolei do kwestii braku wskazania w podstawie decyzji podziałowej art. 98 u.g.n., Wojewoda argumentował, że przy ocenie wystąpienia z mocy prawa skutku, o jakim mowa w art. 98 ust 1 u.g.n., nie przesądza ani pominięcie, ani powołanie tego przepisu w podstawie prawnej decyzji podziałowej. Decydujące jest bowiem przeznaczenie działki wydzielonej pod drogę publiczną, wynikające z planu miejscowego lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast wymienienie w podstawie prawnej przepisów nieadekwatnych do tej i innych okoliczności sprawy, świadczy o wadliwości działania wydającego decyzję organu. Przy czym, jeśli w uwzględnionych przez organ okolicznościach, rozstrzygnięcie decyzji znajduje oparcie w innym obowiązującym przepisie tej samej ustawy, nie ma podstaw do eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej obarczonej opisaną wadą. Jeżeli zatem strony kwestionują skutki decyzji podziałowej z dnia 5 kwietnia 2017 r., to w celu podważenia prawidłowości wpisu Województwa Dolnośląskiego jako właściciela działki nr [...] w księdze wieczystej nr [...], powinny - zdaniem Wojewody - wystąpić na drogę postępowania cywilnego w odpowiednim trybie uregulowanym w Kodeksie postępowania cywilnego bądź w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2023 r. poz. 1984 ze zm.). Mając na uwadze powyższe, w związku z brakiem podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów art. 136-142 u.g.n. o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, w ocenie Wojewody organ pierwszej instancji zasadnie odmówił wszczęcia postępowania, które nie mogłoby podlegać merytorycznemu rozstrzygnięciu. W skardze do tutejszego Sądu, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, zobowiązanie organu do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości, a także zasądzenie kosztów postępowania, skarżący zarzucili postanowieniu organu odwoławczego: 1) naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania bez uprzedniego zbadania stanu faktycznego i prawnego - mimo istnienia interesu prawnego oraz wskazanych przez skarżących okoliczności zbędności nieruchomości; 2) nieuwzględnienie rzeczywistego przeznaczenia nieruchomości i pominięcie jej zbędności dla celu publicznego, pomimo formalnego wskazania art. 98 u.g.n. jako podstawy przejęcia; 3) naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa i jego organów (art. 8 § 1 k.p.a.); 4) naruszenie zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP); 5) sprzeczność z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego. Skarżący, w zakresie podniesionych zarzutów, wskazali, że organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w tym dokonać oceny wszystkich okoliczności dotyczących faktycznego charakteru nieruchomości oraz legalności jej przejęcia. Obowiązek ten jest szczególnie istotny w sprawach dotyczących praw własności i ich ograniczeń, gdzie nawet formalne podstawy prawne (np. wskazanie art. 98 u.g.n. w decyzji) nie zwalniają organu z badania, czy w rzeczywistości zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki przejęcia nieruchomości. Organ nie może w sposób automatyczny uznawać, że formalne podstawa prawna oznacza, że nie ma dalszych kwestii do wyjaśnienia, szczególnie gdy skarżący wskazuje na konkretne okoliczności podważające legalność przejęcia. Zdaniem skarżących, odmowa wszczęcia postępowania z powołaniem się na art. 61a k.p.a. w sytuacji, gdy skarżący wskazuje na konkretne wątpliwości co do zgodności przejęcia z przepisami prawa, stanowi nieuzasadnione zaniechanie rozpoznania sprawy indywidualnej oraz pozbawia stronę prawa do ochrony jej interesów prawnych. Podkreślili także, że fakt, iż decyzja podziałowa się uprawomocniła, nie oznacza, że nie można zbadać, czy jej skutki zostały właściwie zinterpretowane i zastosowane. Decyzja ta zatwierdzała jedynie podział geodezyjny, a nie oceniała szczegółowo zgodności przeznaczenia działki z przepisami materialnymi. Co więcej, nie zawierała kompleksowej analizy przeznaczenia działki wynikającego z MPZP, a jedynie wskazywała ogólną podstawę prawną. W dalszej kolejności skarżący poddali pod wątpliwość twierdzenie, że ich działka została wydzielona w sposób spełniający przesłanki art. 98 ust. 1 u.g.n., który umożliwia automatyczne (z mocy prawa) przejście własności na jednostkę samorządu terytorialnego jedynie w przypadku działek wydzielonych wyłącznie pod drogi publiczne. Tymczasem w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] posiada wielofunkcyjne przeznaczenie - oprócz funkcji drogowej dopuszczono tam m.in. zabudowę handlu detalicznego małopowierzchniowego (A), gastronomii, szaletów, skwerów, urządzeń telekomunikacyjnych oraz zagospodarowanie wód powierzchniowych. Dla wielu z tych funkcji przewidziano parametry ograniczające (np. maksymalna powierzchnia 25 m2, wysokość 4,5 m), ale fakt ich dopuszczenia w ogóle wyklucza uznanie, że działka została wydzielona wyłącznie pod drogę publiczną. W świetle ustawy taki grunt nie może być uznany za objęty reżimem art. 98 u.g.n. Skarżący podkreślili, że działka nr [...] nie została nigdy wykorzystana jako droga, mimo iż droga, dla której miała teoretycznie służyć, została już zrealizowana (na innej działce). Co więcej, Marszałek Województwa Dolnośląskiego w postępowaniu ustalenia wartości nieruchomości wyraźnie wskazał, że działka ta jest zbędna dla celów publicznych i nie będzie wykorzystana w przyszłości dla potrzeb drogowych. Dodatkowo, mimo że przejęcie miało nastąpić rzekomo z mocy prawa, skarżący nie otrzymali żadnej rekompensaty ani odszkodowania. Tymczasem art. 98 u.g.n. przewiduje wyraźnie, że za przejęte grunty należy się odszkodowanie. Jego brak stanowi rażące naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności oraz zasad sprawiedliwości społecznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakresem kognicji sądów administracyjnych, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., objęte są m.in. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Mając na uwadze powyższe kryteria, Sąd, kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia Wojewody z dnia 17 kwietnia 2025 r., stwierdził, że nie narusza ono prawa. Podstawę wydania ww. postanowienia stanowiło ustalenie przez organy obu instancji, że brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia w trybie administracyjnym żądania skarżących dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136-142 u.g.n., a tym samym należało odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Wskazany przepis stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Pierwszorzędnym zadaniem organu administracji jest zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania. Postępowanie administracyjne może się bowiem toczyć, gdy istnieje przepis materialnego prawa administracyjnego stanowiący podstawę do tego, aby organ administracji publicznej w decyzji administracyjnej skonkretyzował prawa i obowiązki podmiotu stojącego poza jej strukturą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1761/19 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca wprowadził dwie różne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwsza to wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (np. dana osoba występuje w interesie innej osoby), zaś druga to zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że do "innych uzasadnionych przyczyn" zaliczyć można sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie (res iudicata) lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 137/14; 13 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2565/16; 6 września 2018 r., sygn. akt I OSK 449/18; 28 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1948/18). Jak zaakcentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1849/21, w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Wprawdzie ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wymaga również przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu. W niniejszej sprawie postępowanie zostało zakończone właśnie na etapie wstępnym, procesowym, w którym organy prawidłowo skupiły się jedynie na badaniu zaistnienia w sprawie przesłanek do wszczęcia postępowania w zakresie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Ponadto, uzależnienie zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. od nieostrych kryteriów w postaci "innych uzasadnionych przyczyn", które stanowią o braku podstaw do wszczęcia postępowania, prowadzi - tak jak w rozpoznawanej sprawie - do tego, że sprawa, której istota polega na ocenie, czy istnieją podstawy materialnoprawne do prowadzenia postępowania administracyjnego, ogranicza się do kwestii właściwej formy rozstrzygnięcia, mianowicie tego, czy wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, czy decyzję o umorzeniu postępowania. Stanowisko, że po przeprowadzeniu postępowania i ustaleniu braku podstaw materialnoprawnych żądania wnoszących podanie, nie można zastosować art. 61a § 1 k.p.a., lecz należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania nie ma żadnej wartości z punktu widzenia ochrony praw tych osób, jak i innych osób, których praw mogłoby takie rozstrzygnięcie dotyczyć. Przecież, zachowanie gwarancji proceduralnych, mających na celu ochronę praw uczestników postępowania nie zależy od tego, w jakiej formie to postępowanie się zakończy. Niezależnie od tego, czy postępowanie wyjaśniające, które doprowadzi do uznania, że osoba żądająca wszczęcia postępowania administracyjnego nie była do tego uprawniona, zakończy się postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania, czy decyzją o umorzeniu postępowania, będzie możliwe zapewnienie tej osobie aktywnego udziału w tym postępowaniu wyjaśniającym, np. poprzez zapewnienie udziału w przeprowadzanych dowodach, czy możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień, o ile oczywiście przeprowadzenie jakiś dowodów i złożenie dodatkowych wyjaśnień będzie konieczne w celu ustalenia, czy wnoszący o wszczęcie postępowania jest do tego uprawniony. Istotne jest też, że niezależnie od tego, czy takie postępowanie zakończy się decyzją o umorzeniu, czy postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania osobie, której te rozstrzygnięcia będą dotyczyć, służyć będzie środek odwoławczy, w pierwszym przypadku odwołanie, w drugim zażalenie. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1572/17, nic nie stoi na przeszkodzie, aby art. 61a § 1 k.p.a. rozumieć literalnie, czyli w ten sposób, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania należy wydać zawsze, gdy organ administracji ustali - niezależnie od tego, czy będzie to oczywiste, czy też będzie to wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego - że osoba wnosząca żądanie wszczęcia postępowania nie jest stroną. W szczególności nie sprzeciwia się temu potrzeba zapewnienia gwarancji procesowych osobie wnoszącej żądanie wszczęcia postępowania, gdyż jak to już powiedziano, nie jest to uzależnione od tego, w jakiej formie zakończy się postępowanie. Należy wskazać, że taka wykładnia też jest przyjmowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II OSK 958/13). Stanowisko to z powodzeniem można przenieść także do realiów niniejszej sprawy, w której postępowanie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia podstaw materialnoprawnych żądania skarżących nie wykraczało poza zakres czynności, które organ mógł przeprowadzić celem oceny dopuszczalności złożonego przez skarżących podania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Niezależnie od tego, nawet w razie uznania, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji wszczął jednak postępowanie na wniosek skarżących, prowadząc czynności wyjaśniające, wydanie ich następstwie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, zamiast decyzji o umorzeniu postępowania, nie miałoby wpływu na wynik sprawy, gdyż i tak poza zakresem rozstrzygnięcia - o czym w dalszej części uzasadnienia - organy musiałyby pozostawić kwestie zasadnicze dotyczące treści żądania skarżących, a mianowicie istnienie podstaw do zwrotu nieruchomości. Innymi słowy, jeżeli doszłoby do wszczęcia postępowania, to winno ono podlegać umorzeniu, co byłoby tożsame w skutku z odmową merytorycznego załatwienia niniejszej sprawy (por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 954/19). Przechodząc natomiast do zasadniczej kwestii sprowadzającej się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy nabycie przez podmiot publicznoprawny z mocy prawa działek gruntu przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne, do jakiego dochodzi wskutek podziału nieruchomości dokonanego na wniosek dotychczasowego właściciela, tj. w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n., może być uznane za wywłaszczenie i w konsekwencji czy możliwy jest ich zwrot w trybie art. 136 i n. u.g.n., należy wyjaśnić, że konstytucyjne pojęcie wywłaszczenia należy odnieść do każdego przymusowego odjęcia własności, bez względu na formę. Obok odjęć własności dokonywanych w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych, za wywłaszczenie w rozumieniu konstytucyjnym, uznawać należy także odjęcie własności dokonane mocą ustawy odnoszącej się do abstrakcyjnie określonego kręgu podmiotów (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 14 marca 2000 r., sygn. akt P 5/99; 21 czerwca 2005 r., sygn. akt P 25/02, czy 3 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11). W każdym jednak z tych przypadków musi dojść do pozbawienia prawa własności w formie władczego działania organu władzy publicznej, możliwego do przeprowadzenia z urzędu lub na wniosek innego niż właściciel podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1319/20). Za niemieszczące się w treści art. 21 ust. 2 Konstytucji RP należy zatem uznać przewidziane w prawie sytuacje, w których przeniesienie własności na podmiot publiczny następuje na wniosek prywatnego podmiotu wywłaszczanego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt SK 7/13, czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1452/18). Zaznaczyć należy, że przejście własności działek przeznaczonych pod drogi publiczne z mocy prawa przypisane jest wyłącznie podziałowi nieruchomości na wniosek, a nie z urzędu. Oznacza to, że to podmiot inicjujący podział, z reguły właściciel nieruchomości, wybiera dogodny sobie i odpowiadający mu moment dokonania podziału, a tym samym i utraty swojej własności na rzecz podmiotu publicznoprawnego. Do ograniczenia jego prawa własności wskutek przeznaczenia części nieruchomości pod drogę doszło bowiem już w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Samo przejście własności jako skutek podziału następuje z kolei wyłącznie z woli (inicjatywy) podmiotu wnioskującego o podział bez względu na plany i zamiary podmiotu publicznego w zakresie realizacji inwestycji drogowych przewidzianych w planie. Zaznaczyć należy, że same ustalenia planistyczne wyrażone w postaci dokumentów planistycznych, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, także te dotyczące dróg publicznych, nie nakładają na podmioty publiczne obowiązku ich realizacji w określonym terminie. Tymczasem zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. prawo obliguje podmiot publiczny do nabycia własności nieruchomości przeznaczonych w planie pod drogi publiczne i w konsekwencji wypłaty odszkodowania już z momentem, w którym decyzja o podziale staje się ostateczna w administracyjnym toku instancji. Oceniając zatem charakter przejścia prawa własności do jakiego dochodzi w następstwie zastosowania wnioskowego trybu podziału nieruchomości, należy stwierdzić, że nie występuje w nim przymus pozbawienia własności po stronie właściciela, lecz przymus jej nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1452/18, czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt SK 7/13). W świetle powyższych wywodów - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjnego w wyroku z dnia 21 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 610/22 - przejęcia własności nieruchomości w trybie uregulowanym w art. 98 u.g.n. nie można uznać za wywłaszczenie nieruchomości, w związku z czym tej formy przewłaszczenia nie obejmują zasady zwrotu nieruchomości wywłaszczonych wynikające z art. 136 i art. 137 u.g.n. W sytuacji zatem, gdy nieruchomości przejęte przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. nie podlegają zwrotowi na podstawie regulacji dotyczących zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, to prowadzenie takiego postępowania należy uznać za bezprzedmiotowe. W jego wyniku bowiem nie może dojść do wydania ani decyzji o zwrocie nieruchomości, ani decyzji o odmowie jej zwrotu. Ostatni z wymienionych rodzajów decyzji może bowiem zostać wydany jedynie w sytuacji, gdy przepisy przewidują zwrot określonego rodzaju nieruchomości, ale nie zostały spełnione przesłanki zwrotu. W sytuacji zatem, gdy określony rodzaj nieruchomości – w rozpoznawanej sprawie nieruchomości przejętych na podstawie art. 98 u.g.n. - nie podlega zwrotowi, brak jest przesłanek, których spełnienie warunkuje możliwość wydania decyzji o zwrocie lub odmowie ich zwrotu. Oznacza to, że postępowanie zwrotowe w takiej sytuacji jest bezprzedmiotowe. W konsekwencji powyższego, w ocenie Sądu, niezasadny okazał się zarzut naruszenia tak przepisów postępowania (art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a.), czy też art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, jak również art. 98, czy art. 136 u.g.n. W wystarczającym bowiem stopniu organy, zwłaszcza Wojewoda, przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, które w sposób jednoczony potwierdziło brak materialnoprawnych podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości. W kontekście zarzutów skargi Sąd wskazuje także, że skutki prawne decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., są przedmiotem oceny sądu wieczystoksięgowego, do którego właściwy organ składa wniosek o ujawnienie praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wraz z ostateczną decyzją zatwierdzającą podział (art. 98 ust. 2 u.g.n.). Jeżeli natomiast kwestia wystąpienia skutku z art. 98 ust. 1 u.g.n. stanie się sporna, wówczas to sąd powszechny jest władny rozstrzygnąć to zagadnienie w trybie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2025 r. poz. 341, dalej: u.k.w.h.). To w postępowaniu sądowym sąd powszechny ocenia, czy treść decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oraz treść planu miejscowego dowodzą tego, że nastąpiła zmiana w zakresie stanu własnościowego działek wydzielonych pod drogi na wniosek właściciela, o której mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2551/21). Nie było zatem rolą organów, a także tutejszego Sądu, dokonywanie oceny skutku z art. 98 ust. 1 u.g.n., mając na względzie, że podmiot, na którego rzecz przeszła z mocy prawa własność wydzielonej działki, został ujawniony jako właściciel w księdze wieczystej. Jest bowiem w sprawie kwestią niesporną, że według stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej KW nr [...] na dzień orzekania przez organy administracji właścicielem spornej działki była jednostka samorządu terytorialnego. Natomiast zgodnie z art. 3 u.k.w.h. domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (ust. 1), a prawo wykreślone z księgi wieczystej, nie istnieje (ust. 2). Dopóki więc treść wpisów własności w księdze wieczystej nie zostanie zmieniona lub podważona, dopóty dotychczasowy wpis jest objęty domniemaniem prawnym określonym w art. 3 ust. 1 u.k.w.h. (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 24 kwietnia 2025 r., sygn. akt I OSK 769/22). Wieczystoksięgowy status własnościowy spornej działki, potwierdzający skutek art. 98 ust. 1 u.g.n., wyklucza zatem możliwość kwestionowania w niniejszym postępowaniu prawidłowości rozstrzygnięcia podziałowego. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną, co doprowadziło do jej oddalenia w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.