II SA/Wr 648/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz–Kremis Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lipca 2025 r. nr 720/2025 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ odwoławczy), zaskarżoną decyzją z dnia 7 lipca 2025 r. (nr 720/2025), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej: PINB, organ pierwszej instancji) z dnia 20 maja 2025 r. (nr 1120/2025) w przedmiocie umorzenia postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku jednorodzinnego z 2 lokalami mieszkalnymi na działce nr [...], AR – [...], obręb O., przy ul. [...] we W., których inwestorem jest F. sp. z o. o. (dalej: inwestor). Przedmiotowa decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Prawomocnym wyrokiem z dnia 14 maja 2024 r. (sygn. akt II SA/Wr 607/23) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 lipca 2023 r. (nr IF-O.7840.266.2021.JW) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wolnostojącego budynku jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi oraz poprzedzającą to rozstrzygnięcie decyzję Prezydent Wrocławia z dnia 7 kwietnia 2021 r. (nr 1095/2023). W związku z informacją o kontynuowaniu robót budowlanych przy budowie budynku jednorodzinnego na działce przy ul. [...] we W., polegających na wykonywaniu robót przy zewnętrznej instalacji wodociągowej i przyłączu wodociągowym mimo uchylenia pozwolenia na budowę, organ pierwszej instancji zawiadomił inwestora o kontroli, która została przeprowadzona w dniu 26 czerwca 2024 r. W protokole kontroli nr [...] wskazano, że budynek jest w stanie surowym zamkniętym, brak tynków lub okładzin zewnętrznych oraz warstw ocieplających. Osadzona jest stolarka okienna i drzwiowa. Wewnątrz tynki z instalacją elektryczną podtynkową, wewnętrzna instalacja wod.kan. Przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne wykonane. Inwestor dysponuje kopią niekompletnego projektu budowlanego dostarczoną przez projektanta, nie dysponuje i nie przedstawił oryginału projektu zatwierdzonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Inwestor wyjaśnił, że skradziono mu samochód, w którym był zatwierdzony projekt budowlany. Kradzież była zgłoszona na policję. Dziennik budowy jest prowadzony (2 tomy). Roboty są przerwane - w dniu kontroli nie są prowadzone. Nie stwierdzono niezgodności z zatwierdzonym niegdyś projektem budowlanym oraz sztuką budowlaną. Zapisy w dzienniku budowy nie wskazują na odstąpienia od projektu. Wyjątkiem jest zastosowanie drewnianych dźwigarów systemowych na dachu, które zastąpiły strop żelbetowy nad I piętrem i konstrukcję przewidzianą w projekcie. Budowa jest ogrodzona, zamknięta. Tablica informacyjna jest wypełniona. Do protokołu załączono 12 zdjęć i mapę poglądową. Po otrzymaniu dokumentów dotyczących budowy obiektu, w tym kopii projektu budowlanego, projektu zagospodarowania terenu oraz dokumentów świadczących o sposobie wykonania przyłączy, PINB pismem z dnia 24 lipca 2024 r. poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi na działce nr [...], AR-[...], obręb O., przy ul. [...] we W. W jego toku inwestor przedłożył oświadczenie mgra inż. I. R. posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń i do projektowania bez ograniczeń (kopie uprawnień i zaświadczenia o członkostwie w PUB zostały dołączone do pisma) o poprawnym wykonaniu instalacji elektrycznej; protokół odbioru przyłącza elektroenergetycznego nN z dnia 10 lipca 2024 r., dokonanego przez komisję złożoną z przedstawiciela T. S.A. przy udziale wykonawcy (w protokole jako podstawa prowadzenia robót przywołany jest art. 29a Prawa budowlanego); oświadczenie wykonawcy o poprawnym wykonaniu robót (osoba oświadczająca posiada świadectwa kwalifikacyjne w zakresie dozoru i eksploatacji urządzeń, instalacji i sieci). Po zakończeniu postępowania, decyzją z dnia 20 maja 2025 r. (nr 1120/2025), organ pierwszej instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku jednorodzinnego z 2 lokalami mieszkalnymi na działce nr [...], AR – [...], obręb O., przy ul. [...] we W. Po rozpatrzeniu odwołania A. P. (dalej: skarżący), DWINB zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia 7 lipca 2025 r. (nr 720/2025), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, po przytoczeniu podstaw prawnych przedmiotowej sprawy, organ odwoławczy wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy, w szczególności protokołu z kontroli i oświadczeń osób mających wiedzę w sprawie oraz zdjęć włączonych do akt sprawy, przekazanych przez jedną ze stron postępowania, jak i Dziennika Budowy, po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyroku z dnia 14 maja 2024 r. (sygn. akt II SA/Wr 607/23), w obrębie ww. działki nr [...] i budynku wykonano tynki wewnętrzne oraz zewnętrzną część instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej, przyłącze wodociągowe i kanalizacji sanitarnej, jak i instalację elektryczną wewnętrzną i zewnętrzną budynku i przyłącze energetyczne, następnie w dniu kontroli budowy przez PINB, tj. 26 czerwca 2024 r. inwestor wstrzymał roboty budowlane, które nie były wykonywane już w dniu kontroli. W związku z powyższym DWINB wskazał, że w sprawie nie mamy do czynienia z samowolnym wykonywaniem obiektu budowlanego, tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego 2 lokalowego przy ul. [...] we W., co mogłoby świadczyć o konieczności zastosowania przepisów art. 48-49i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm., dalej: p.b.), gdyż roboty budowlane związane z budową obiektu budowlanego wykonano na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż od momentu wydania decyzji przez Wojewodę Dolnośląskiego z dnia 28 lipca 2023 r. (nr IF-0.7840.266.2021.JW) nie było wstrzymywane wykonanie decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 7 kwietnia 2021 r. (nr 1095/2021) o pozwoleniu na budowę ww. budynku. Jak wynika z zapisów w Dzienniku budowy, zawiadomieniu o zamiarze rozpoczęcia robót budowlanych z dnia 1 września 2023 r., roboty rozpoczęto po wydaniu ww. decyzji Wojewody, natomiast w trakcie rozpoznawania sprawy przez WSA we Wrocławiu nie wstrzymywano jej wykonania. Taka sytuacja faktyczna i prawna powoduje brak możliwości orzekania przez organy nadzoru budowlanego na ww. podstawach p.b., gdyż nie doszło do robót budowlanych wykonywanych bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. Następnie, zdaniem organu odwoławczego, wykonywane roboty budowlane mogły podlegać kontroli jedynie w kontekście możliwości zastosowania art. 50-51 p.b., w szczególności w zakresie przesłanek wynikających z art. 50 p.b., w którym wskazano, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. W kontekście prowadzonych robót budowlanych związanych w budową budynku jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi na działce nr [...], AR-[...], obręb O., przy ul. [...] we W., w szczególności w okresie po wydaniu wyroku przez WSA we Wrocławiu, przedmiotem analizy były również roboty związane z wykonaniem tynków wewnętrznych oraz zewnętrznej części instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej, przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej, jak i instalacją elektryczną wewnętrzną i zewnętrzną budynku oraz przyłącza energetycznego. W ocenie organu odwoławczego właściwie zakwalifikowano roboty budowlane związane z wykonaniem przyłącza wodociągowego, kanalizacji sanitarnej i energetycznego, jako wykonywanych na podstawie art. 29a p.b., o czym świadczą zgromadzone przez PINB w aktach sprawy dokumenty (umowy z operatorami sieci), wraz z inwentaryzacją wykonanych przyłączy na odpowiednich mapach. Wykonanie tych przyłączy na ww. podstawie prawa potwierdza się odpowiednim protokołem z ich odbioru, który wykonywany jest wraz z gestorami odpowiednich sieci, tak też w niniejszej sprawie przedstawiono takie protokoły, co wskazuje, że wykonano je w sposób zgodny z art. 29a p.b., a co za tym idzie prawidłowo pod względem obowiązujących w tym zakresie przepisów. Zdaniem DWINB, zgromadzone protokoły odbioru przyłączy wodociągowego, kanalizacyjnego i energetycznego świadczą o właściwym ich wykonaniu, a w związku z przyjęta podstawą ich realizacji organy nadzoru budowlanego nie mogą ich oceniać w zakresie przewidzianym w Rozdziale 5b p.b. DWINB wskazał również, że inaczej sytuacja odnosi się do wykonania instalacji wodociągowych, kanalizacyjnych oraz elektrycznych, które wykonywano bez nadzoru osoby z odpowiednimi uprawnieniami, nie mniej jednak w ramach budowy budynku, gdyż były to urządzenia budowlane z nim związane, bez których nie można byłoby w przyszłości użytkować tego obiektu zgodnie z przeznaczeniem, tj. urządzenia, o których mowa w art. 3 pkt 9 p.b., jak i były przewidziane w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę Prezydenta Wrocławia nr 1095/2021. W kontekście powyższego nie można było stwierdzić, że instalowanie tych urządzeń (instalacji elektrycznej, wodociągowej, kanalizacyjnej) pomimo wykonania ich z naruszeniem przepisów p.b. (art. 50 ust.1 pkt 1 i pkt 4 Pb), tj. W trakcie gdy wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję o pozwoleniu na budowę, wykonano niezgodnie z przepisami obowiązującymi w zakresie wykonania instalacji wewnątrz budynku, czy też, żeby mogło stanowić jakiekolwiek zagrożenie (art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. - żaden dowód zgromadzony w sprawie nie potwierdza takich przesłanek). Jednocześnie w sprawie nie występowała przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 3 p.b., gdyż nie odstąpiono istotnie od pierwotnie zatwierdzonego projektu budowlanego, jak również obowiązujących przepisów w zakresie wykonania tych instalacji. Kluczowe znaczenie ma fakt, że roboty te nie były kontynuowane w momencie dokonania kontroli przez pracowników PINB, jak również to, że zgodnie z art. 37 ust. 2 p.b. te roboty budowlane będą mogły być ponownie ujęte w decyzji o pozowaniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 p.b., w związku z uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę przez Sąd i niezakończonym postępowaniem administracyjnym w zakresie możliwości jego udzielenia. Organ odwoławczy stwierdził w tym kontekście, że do momentu, gdy postępowanie przed organem administracji architektoniczno-budowlanej nie zostanie zakończone, nie zasadnym byłoby prowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania w zakresie art. 50-51 p.b., które w konsekwencji zmierzałoby do wydania decyzji o, której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. (w związku z tym, że inwestycja funkcjonowałaby bez decyzji o pozwoleniu na budowę, a roboty budowlane nie mogłyby zostać zakończone w inny sposób), a co powodowałoby konieczność zastosowania art. 51 ust. 4 p.b., o którym mowa w art. 37 ust. 3 p.b., tj. sytuacji tożsamej z możliwością wznowienia robót budowlanych po powtórnym uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, co w badanej sprawie nie jest wykluczone biorąc pod uwagę wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 maja 2024 r. o sygn. akt II SA/Wr 607/23, w którym wskazano na wady proceduralne w zakresie informowania o toczącym się postępowaniu w zakresie możliwości wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i samym doręczeniu tej decyzji, w kwestii merytorycznej Sąd jedynie podważył uzasadnienie możliwości sytuowania wykonywanego obiektu w odległościach mniejszych niż 4 i 3 metry wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 12), a zależnych od obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (możliwość sytuowania w zbliżeniu 1,5 m do granicy sąsiedniej nieruchomości lub na granicy sąsiadujących nieruchomości). W związku z czym – zdaniem organu odwoławczego – aktualny stan faktyczny i prawny w sprawie dawał podstawy do stwierdzenia, że nie ma podstaw do nakładania obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czy też przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego, tzn. nie wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 51 p.b. Równocześnie nie może być mowy o konieczności rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, czy też wykonania innych czynności, jako możliwości doprowadzenia robót to stanu sprzed ich wykonania. Tym bardziej nie było możliwości zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., gdyż aktualnie nie obowiązuje żaden zatwierdzony projekt budowlany, jak również nie odstąpiono istotnie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też obowiązujących przepisów. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji prowadził postępowanie w sprawie budowy budynku jednorodzinnego z 2 lokalami mieszkalnymi na działce nr [...], AR – [...], obręb O. przy ul. [...] we W. na gruncie możliwości zastosowania art. 48-49i oraz art. 50-51 p.b., a w związku z brakiem wystąpienia przesłanek z ww. przepisów należało umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Odnosząc się natomiast do stanowiska skarżącego, DWINB wyjaśnił m.in., że dopiero stan faktyczny i prawny badanego budynku, w którym istniałby on bez zatwierdzonego projektu budowlanego, pozwalałby na wdrożenie, procedury naprawczej z art. 50-51 p.b. Jednocześnie – jak wskazał dalej – organ nadzoru budowlanego nie mógł w tym momencie odnieść się do robót budowlanych, które nie są jeszcze wykonane lub sposób ich wykonania będzie zależny od wydanej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, a dotyczących ściany oddzielenia przeciwpożarowego, miejsc postojowych. W skardze na powyższą decyzję DWINB wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji PINB z dnia 20 maja 2025 r. wydanej bez uprzedniego podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona; 2) art. 6, art. 7 i art. 19 k.p.a. w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. poprzez błędne przyjęcie, że określona w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. przesłanka prowadzenia postępowania naprawczego (art. 50-51 p.b.) dotyczy wyłącznie robót budowlanych prowadzonych w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, która dotychczas nie została wyeliminowana z obrotu prawnego; 3) art. 7, art. 8 i art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji PINB z dnia 20 maja 2025 r.; 4) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że postępowanie prowadzone przez PINB było bezprzedmiotowe i jako takie słusznie zostało umorzone; 5) art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 10 § 1 w związku z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie w postępowaniu, w którym wydano zaskarżoną decyzję ustanowionego przeze mnie pełnomocnika - wbrew podstawowym zasadom postępowania administracyjnego, w tym zasadzie oficjalności, praworządności, informowania stron postępowania, czynnego udziału stron w postępowaniu oraz pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł jej oddalenie, podtrzymując uprzednio wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu poddana została decyzja DWINB utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w której organ na podstawie art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjnego w sprawie budowy budynku jednorodzinnego z 2 lokalami mieszkalnymi na działce nr [...], AR – [...], obręb O., przy ul. [...] we W. wobec stwierdzenia braku podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czy też przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego. W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, że prawomocnym wyrokiem z dnia 14 maja 2024 r. (sygn. akt II SA/Wr 607/23) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 lipca 2023 r. (nr IF-O.7840.266.2021.JW) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wolnostojącego budynku jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi oraz poprzedzającą to rozstrzygnięcie decyzję Prezydent Wrocławia z dnia 7 kwietnia 2021 r. (nr 1095/2023). Doprowadziło to do stanu, w którym inwestor nie legitymował się już jakimkolwiek tytułem do wykonania robót oraz dokumentacją budowlaną związaną z budową spornego budynku, poza dziennikiem budowy. Przede wszystkim inwestor nie dysponował już projektem budowlanym zawierającym projekt zagospodarowania terenu, projekt architektoniczno-budowlany oraz inne elementy, o których mowa w art. 34 ust. 3 p.b. Wyeliminowanie pozwolenia na budowę powoduje, że z obrotu prawnego znika podstawa prawna potwierdzająca legalność robót budowlanych wykonanych w ramach takiej inwestycji. Również projekt budowlany zatwierdzony tą decyzją przestaje istnieć w obrocie prawnym. W literaturze przyjmuje się, że w przypadku wyeliminowania w obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, powstaje konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 51 p.b. (zob. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, s. 732). Podobnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym akcentuje się, że gdy inwestycja została zrealizowana na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, które później zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, zastosowanie może mieć przepis art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 p.b. W takim przypadku postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie poprzedza decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1. Wydanie takiej decyzji nie jest zatem ograniczone terminem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1948/08 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie należy mieć na względzie, że inwestor, który rozpoczął roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wycofana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a w stosunku do tak wzniesionego obiektu budowlanego nie może mieć zastosowania art. 48 p.b. Należy jednak zaznaczyć, że budowa taka nie stanowi samowoli budowlanej tylko wtedy, gdy roboty budowlane z nią związane zostały wykonane przed wyeliminowaniem z obrotu prawnego pozwolenia na budowę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 560/11, czy 27 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1009/11). Tym samym, celem postępowania wszczętego przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 p.b. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a zatem z wszystkimi powszechnie obowiązującymi przepisami, w tym przede wszystkim przepisami prawa budowlanego i techniczno-budowlanymi. W doktrynie i w orzecznictwie sądowym prezentowany jest jednolity pogląd, że decyzje wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, powinny być wydawane przez organy nadzoru budowlanego w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 tej ustawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 27 września 2017 r., sygn. akt II OSK 135/16 i 8 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 57/15). Ponadto, w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego usunięcie stanu niezgodnego z prawem jest niczym innym, jak złożeniem przez inwestora pełnej dokumentacji, która powinna odpowiadać wymogom stawianym podmiotom ubiegającym się o pozwolenie na budowę. Podstawę do nałożenia na inwestora takiego zobowiązania w odniesieniu do inwestycji zakończonej stanowi art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 167/06). Przechodząc do kontroli zaskarżonego w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego, w ocenie Sądu, pomimo tego, że organy obu instancji podjęły rozstrzygnięcia procedując w trybie art. 51 ust. 1 p.b., to żadnego z nich nie można było zaakceptować jako wszechstronnego, zgodnego z zasadami postępowania dowodowego i odpowiadającego wymogom prawa materialnego efektu końcowego stosowania prawa. Tymczasem, istota postępowania naprawczego polega na tym, że celem organu jest doprowadzenie wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W przypadku wyeliminowania pozwolenia na budowę z obrotu prawnego, które zostało wydane dla realizowanej już inwestycji, przez stan zgodny z prawem należy rozumieć stan zgody z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego. Z powyższego wynika, że w pierwszej kolejności należało dokonać szczegółowej i rzetelnej inwentaryzacji robót dotychczas wykonanych, a następnie opisanie i zobrazowanie spełnienia przez tą zabudowę zarówno wymogów planistycznych, jak i wszelkich innych wynikających z przepisów prawa budowlanego, przepisów wykonawczych do niego, w tym warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz innych przepisów prawa materialnego, wymogów aktualnych w dacie prowadzenia postępowania naprawczego i konkretyzowania rozstrzygnięcia, zgodnie z zasadą praworządności określonej w art. 6 k.p.a., z której wynika obowiązek stosowania do stanu faktycznego ustalonego na dzień wydania decyzji administracyjnej przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania tej decyzji, z uwzględnieniem wyjątków wynikających z przepisów intertemporalnych. O ile zgodzić należy się ze stanowiskiem organów co do sposobu kwalifikowania robót budowlanych wykonanych na podstawie wyeliminowanego z obrotu prawnego ostatecznego pozwolenia na budowę, jak również możliwości realizacji przyłączy w trybie art. 29a p.b. bez ingerencji organów administracji publicznej, to sposób procedowania w niniejszej sprawie oraz jej zakończenia dalece odbiega od celu, jaki ustawodawca nadał postępowaniu naprawczemu. Uchylając ostateczne pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego, tut. Sąd wskazał, że normy techniczno-budowlane określone w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. powinny być interpretowane i stosowane w ścisłym związku z art. 5 ust. 1 pkt 8 i pkt 9 p.b. W szczególności podkreślono, że usytuowanie budynku na działce budowlanej nie może sprowadzać się do mechanicznego spełnienia minimalnych odległości, lecz wymaga wyważenia interesów inwestora oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich, z poszanowaniem ich interesu prawnego. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko zawarte w utrwalonym orzecznictwie sądowym, w którym wskazano, że w razie kolizji interesów stron postępowania obowiązkiem organu jest rzetelne i wyczerpujące wyjaśnienie zarówno argumentów inwestora, jak i zastrzeżeń zgłaszanych przez właścicieli nieruchomości sąsiednich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1090/05). W tej sytuacji szczególnej oceny wymaga postępowanie organów nadzoru budowlanego prowadzone po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy te, prowadząc postępowanie naprawcze, przyjęły, że do czasu zakończenia postępowania przed organem administracji architektoniczno-budowlanej i ewentualnego wydania nowego pozwolenia na budowę, prowadzenie postępowania na podstawie art. 50-51 p.b. byłoby niezasadne. W konsekwencji organy zakończyły postępowanie naprawcze, nie podejmując żadnych merytorycznych rozstrzygnięć co do stanu faktycznego i prawnego wykonanych robót budowlanych. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić, ponieważ na dzień orzekania przez organ bezsporne było, że w obrocie prawnym nie istniała decyzja o pozwoleniu na budowę, która legalizowałaby wykonane roboty budowlane. Tym samym inwestycja funkcjonowała w stanie braku podstawy prawnej, a wykonane prace pozostawały bez zatwierdzonej dokumentacji budowlanej. Ponadto, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak również ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że inwestor już po wyeliminowaniu pozwolenia na budowę z obrotu prawnego, zrealizował roboty budowlane polegające na wykonaniu instalacji wodociągowych, kanalizacyjnych oraz elektrycznych, przy czym – co wynika z oświadczenia kierownika budowy z dnia 24 stycznia 2025 r. – instalację elektryczną wykonano zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, choć dokumenty te nie mogły stanowić już podstawy prowadzenia wskazanych robót budowlanych. Zaniechanie organu nadzoru budowlanego doprowadziło do niedopuszczalnej sytuacji, w której zakończono postępowanie administracyjne, akceptując stan faktyczny sprzeczny z przepisami prawa budowlanego. Organ w istocie przerzucił ciężar rozstrzygnięcia na przyszłe, hipotetyczne działania organu administracji architektoniczno-budowlanej, pozostawiając poza ramami prowadzonego postępowania okoliczności związane ze stanem ponownie prowadzonego postępowania zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę. Takie działanie narusza zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.), zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), jak również nałożony na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu, organ nadzoru budowlanego był zobowiązany do podjęcia działań przewidzianych w art. 50-51 p.b., skoro w aktualnym stanie faktycznym i prawnym dotychczas obowiązujące pozwolenie na budowę zostało uchylone. Brak nowej decyzji w tym przedmiocie nie mógł stanowić podstawy do zakończenia postępowania naprawczego, lecz przeciwnie – obligował organ do podjęcia stosownych rozstrzygnięć w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, a co najmniej do oczekiwania na wydanie rozstrzygnięcia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w tej sprawie, utrzymując w toku postępowanie naprawcze. Brak ponownego wydania pozwolenia na budowę, wobec konkretnych zastrzeżeń sformułowanych przez tut. Sąd w wyroku z dnia 14 maja 2024 r. co do zgodności dotychczasowych rozwiązań projektowych z przepisami techniczno-budowlanymi, powinien skłaniać do szczególnej ostrożności prowadząc postępowanie naprawcze. Niezależnie bowiem od tego, że do tak wzniesionego obiektu budowlanego nie może mieć zastosowania art. 48 p.b., to jednak prowadząc postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 50 i nast. p.b., organ nadzoru budowanego ustala, czy nie narusza on przepisów prawa i z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Kończąc postępowanie w opisany sposób, organ de facto zaakceptował stan samowoli budowlanej w jej funkcjonalnym znaczeniu, pozostawiając wykonane roboty bez jakiejkolwiek zatwierdzonej dokumentacji budowlanej, bez gwarancji ochrony interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich, a nade wszystko bez kontroli wykonanych robót pod względem ich zgodności z prawem, w szczególności przepisami techniczno-budowlanymi. Takie działanie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach i nie może zostać uznane za zgodne z prawem. Twierdzenie przez DWINB, że dopiero stan faktyczny i prawny badanego budynku, w którym istniałby on bez zatwierdzonego projektu budowlanego, pozwalałby na wdrożenie procedury naprawczej z art. 50-51 p.b. zdaje się całkowicie abstrahować od stanu faktycznego niniejszej sprawy. Istotnie bowiem - co zostało już wzmiankowane - organy nadzoru budowlanego w żaden sposób nie zweryfikowały stanu postępowania prowadzonego na skutek uchylenia decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, zaś umarzając postępowanie naprawcze doprowadził do sytuacji, w której wykonane dotychczas roboty budowlane - jak wynika z prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 14 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 607/23 - w związku z zastosowaniem niższych niż przewidziane jako zasada, wymogów odległościowych, odbiegają od stanu przewidzianego w przepisach techniczno-budowlanych. Niezależnie od powyższego Sąd podkreśla, że organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze, nie był uprawniony do biernego oczekiwania na rozstrzygnięcie organu administracji architektoniczno-budowlanej w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Przeciwnie, w ramach obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., organ ten zobowiązany był do zweryfikowania stanu postępowania prowadzonego w tym przedmiocie, w szczególności do ustalenia, na jakim znajduje się etapie. Dopiero po dokonaniu takich ustaleń organ nadzoru budowlanego mógł prawidłowo ukierunkować własne postępowanie. W sytuacji bowiem, gdyby postępowanie w sprawie wydania nowego pozwolenia na budowę było w toku, organ nadzoru powinien rozważyć zasadność i zakres zastosowania instrumentów przewidzianych w art. 50-51 p.b. z uwzględnieniem funkcji zabezpieczającej tych przepisów. Jeżeli natomiast okazałoby się, że postępowanie takie nie zmierza do wydania decyzji pozytywnej bądź zapadło już rozstrzygnięcie negatywne, organ był zobowiązany do podjęcia działań zmierzających do usunięcia stanu niezgodnego z prawem, w tym do wydania rozstrzygnięć przewidzianych w art. 51 ust. 1 p.b. Zaniechanie dokonania powyższych ustaleń doprowadziło do przedwczesnego zakończenia postępowania naprawczego i zaakceptowania stanu faktycznego, w którym wykonane roboty budowlane funkcjonują bez obowiązującej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz bez zatwierdzonej dokumentacji budowlanej, a także bez stosownej ingerencji organu nadzoru budowlanego zmierzającej do zalegalizowania robót budowlanych. Powoływanie się w tym przypadku na przyszłe rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na budowę, które - co należy podkreślić - nie istniało w obrocie prawnym na moment orzekania, doprowadziło do istotnego naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 50 ust. 1 p.b. Dodatkowo wskazać należało, że w sytuacji, gdy nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, organ również na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.w. wydaje decyzję o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Uprawnienie organów do zakończenia postępowania orzeczeniem o takiej treści potwierdza stanowisko sądów administracyjnych wyrażone m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1344/05; 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1012/09; 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 167/06; 17 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1233/08; 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 138/11; 27 września 2017 r., sygn. II OSK 135/16; 11 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 559/19. Niezasadny okazał się z kolei zarzut pominięcia w postępowaniu ustanowionego przez skarżącego pełnomocnika. Choć nie budzi wątpliwości, że ustanowienie pełnomocnika nie pozbawia strony możliwości samodzielnego wniesienia odwołania, chociaż korespondencja organu powinna być w tej sytuacji doręczana jej pełnomocnikowi (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2021 r., sygn. akt I FSK 776/19 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 871/12), to jednak w niniejszej sprawie złożone do akt postępowania pełnomocnictwo z dnia 11 marca 2025 r. udzielone M. P. uprawniało ją do reprezentowania skarżącego jedynie przed organem pierwszej instancji oraz Prezydentem Wrocławia. Nie zawierała natomiast upoważnienia do zastępowania skarżącego przed organem odwoławczym, a tym samym doręczenie zaskarżonej decyzji bezpośrednio skarżącemu w żaden sposób nie naruszało przepisów postępowania. Mając na względzie dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że organy nadzoru budowlanego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszyły przepisy prawa materialnego (art. 50 ust. 1 p.b.) oraz przepisy postępowania (tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), gdy chodzi o poczynienie ustaleń (i ich zaprezentowanie w uzasadnieniu decyzji) dotyczących braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia w prowadzonym postępowaniu naprawczym. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja narusza również art. 107 § 3 k.p.a. oraz określoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższe rozważania i wynikające z nich wytyczne w zakresie dopełnienia wszystkich obowiązków związanych z ustaleniem stanu faktycznego i rozstrzygnięciem sprawy. Z tych względów, działając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję DWINB z dnia z dnia 7 lipca 2025 r. (nr 720/2025) oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia 20 maja 2025 r. (nr 1120/2025), o czym rozstrzygnął w punkcie I sentencji wyroku. O należnych skarżącemu kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.