II OSK 559/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych A. sp. z o.o. z siedzibą w W. i B.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 października 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 374/18 w sprawie ze skargi B.Ł. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania stacji bazowej telefonii komórkowej wewnątrz wieży kościoła oddala skargi kasacyjne. Wyrokiem z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 374/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi B.Ł. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej: DWINB) z dnia [...] 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania stacji bazowej telefonii komórkowej wewnątrz wieży kościoła uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej: PINB) z dnia [...] 2013 r. Zaskarżony wyrok dotyczył samowolnej budowy stacji bazowej telefonii komórkowej A. wewnątrz wieży kościoła p.w. [...] przy ulicy S. [...] we Wrocławiu. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że dokonana przez organy wykładnia art. 51 ust. 1 pkt 2 w zakresie pojęcia "stanu zgodnego z prawem" polegająca na przyjęciu, że w przepisie tym chodzi wyłącznie o przepisy techniczno-budowlane była nieprawidłowa. Następstwem tej błędnej wykładni było naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. i art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a., polegającego na co najmniej przedwczesnym umorzeniu postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku zostały wniesione przez spółkę A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka) oraz przez B.Ł. Spółka zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w całości i zarzuciła mu: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 145 §1 pkt 1 lit. c oraz § 2 w zw. z art. 151 P.p.s.a., jak również w zw. z przepisami art. art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 105 § 1 i 107 § 3 K.p.a. oraz w zw. z art. 50 - 51 ustawy - Prawo budowlane poprzez uwzględnienie skargi zamiast jej oddalenia w wyniku: i. niezastosowania przepisu art. 105 § 1 K.p.a., który, w świetle ustaleń poczynionych przez organy I i II instancji, z których wynikało, iż prace związane z zainstalowaniem przez Skarżącą kasacyjnie urządzeń telekomunikacyjnych na istniejącym obiekcie budowlanym były przeprowadzone zgodnie z prawem, stanowił podstawę do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego; ii. błędnego zastosowania przepisów art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy w przedmiotowej sprawie skarżąca kasacyjnie nie dokonała budowy obiektu budowlanego, a jedynie wykonała roboty budowlane polegające na zainstalowaniu urządzeń na istniejącym już obiekcie budowlanym; iii. niezastosowania art. 12 K.p.a. i pominięcie, że działanie organów I i II instancji polegające na umorzeniu postępowania było zasadne również w świetle konieczności działania przez organy administracji w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a. art. 3 pkt 1 oraz pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię i w rezultacie uznanie, że prace wykonane przez Skarżącą kasacyjnie polegały na budowie obiektu budowlanego, a nie na instalowaniu urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym; b. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędne zastosowanie w okolicznościach sprawy, co wynikało z błędnego zakwalifikowania zrealizowanych robót budowlanych (montażu urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym) jako obiektu budowlanego, a co za tym idzie błędne przyjęcie, że roboty te winny być prowadzone w oparciu o pozwolenie na budowę, a w konsekwencji powielenie błędnego uznania za organami I i II instancji prac wykonanych przez Skarżącą kasacyjnie za roboty budowlane inne niż budowa obiektu budowlanego i zastosowanie do nich przepisów art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane; c. art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez niezastosowanie i w efekcie błędne uznanie, że instalacja urządzeń o wysokości nieprzekraczającej 3 metrów na obiektach budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę; d. art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie na skutek uchylenia decyzji organów I i II instancji w wyniku uznania, iż dla przedmiotowej stacji bazowej istniał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, pomimo iż chodziło o wykonanie prac związanych z montażem urządzeń nieprzekraczających 3 metrów, zlokalizowanych na istniejącym obiekcie budowlanym; e. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w stosunku do inwestycji już zrealizowanej, wykonanej w braku samowoli budowlanej, możliwe jest przeprowadzenie postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. B.Ł. zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w całości i zarzucił mu naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zakresie pojęcia "stanu zgodnego z prawem", które według Sądu oznacza w tej konkretnej sprawie nie tylko zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi, ale także zgodność z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy to pojęcie odnosi się do wszystkich przepisów prawa administracyjnego materialnego, co doprowadziło Sąd do błędnego przekonania, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest tylko doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi oraz z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, pomijając zupełnie przepisy dotyczące prawa ochrony środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami. W realiach niniejszej sprawy istotnym jest podkreślenie, że rozpoznanie sprawy tylko w granicach skargi kasacyjnej oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać, bądź uzupełniać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 12 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że działanie organów I i II instancji polegające na umorzeniu postępowania było zasadne również w świetle konieczności działania przez organy administracji w sprawie "wnikliwie i szybko, posługując się najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia wskazać należy, iż był on bezzasadny w stopniu oczywistym, albowiem wynikająca z wskazanego przepisu zasada szybkości postępowania w żadnym razie nie może prowadzić do aprobowania rozstrzygnięć niezgodnych z prawem materialnym, bądź procesowym, o ile naruszenia te mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zgłoszonych w skardze kasacyjnej A. zarzutów oznaczonych określonych w niej jako zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a oznaczonych jak 1.a.i oraz 1.a.ii wskazać należy, iż pomimo określenia ich jako zarzuty procesowe dotyczą one w istocie tych samych zagadnień co zarzuty określone jako dotyczące naruszeń prawa materialnego i oznaczone jako 2.a do 2e, to jest prawidłowości zakwalifikowania robót budowlanych zrealizowanych przez skarżącą kasacyjnie Spółkę pod kątem przepisów ustawy Prawo budowlane i co za tym idzie istnienia wymogu uzyskania pozwolenia na budowę dotyczącego tych robót oraz prawidłowości wskazań Sądu I instancji co do konieczności zastosowania do wykonanych robót budowlanych trybu naprawczego z art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Zauważyć bowiem trzeba, iż pomimo wskazania w zarzucie kasacyjnym oznaczonym nr 1 jako naruszonych między innymi przepisów art. art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 105 § 1 i 107 § 3 K.p.a., tak w zarzutach jak i uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano na czym miałoby polegać naruszenie tych przepisów postępowania, w żaden sposób nie odniesiono się do ich treści i nie przedstawiono jakichkolwiek argumentów na poparcie tezy, iż doszło do ich naruszenia. Powyższe oznacza, iż dla dokonania oceny tak zarzutów kasacyjnych oznaczonych jako 1.a.i i 1.a.ii, jak i zarzutów naruszenia prawa materialnego oznaczonych jako 2.a do 2.e w pierwszym rzędzie odnieść się należy do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 pkt 1 oraz pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię i w rezultacie uznanie, że prace wykonane przez skarżącą kasacyjnie polegały na budowie obiektu budowlanego, a nie na instalowaniu urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym wskazać należy, iż zarzut ten jest bezzasadny w stopniu oczywistym, albowiem Sąd I instancji nie wyraził w zaskarżonym wyroku poglądu prawnego przypisywanego mu przez autora skargi kasacyjnej, to jest nie wskazał, iż roboty budowlane zrealizowane przez Spółkę A. stanowiły budowę obiektu budowlanego, a jedynie zaaprobował pogląd prawny organów administracji, iż wymagały one uzyskania uprzedniego pozwolenia na budowę, a wobec zrealizowania ich bez takowego pozwolenia koniecznym jest zastosowanie wobec efektu tych robót trybu naprawczego określonego w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Gwoli ostatecznego wyjaśnienia wszelkich mogących pojawić się w sprawie wątpliwości, wynikających z ogólnikowego w tym zakresie sformułowania uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, wskazać jedynie należy, iż zrealizowane przez skarżącą kasacyjnie Spółkę A. roboty budowlane polegające na wykonaniu wewnątrz wieży kościoła konstrukcji wsporczej służącej do montażu anten i odblokowywania urządzeń, okablowania i zasilania oraz zamontowaniu na elewacji wieży kościoła skrzynek pomiarowej i podziału oznaczonych napisami "pomiar A." i "szafa podziału wzl" wraz z zamocowanymi antenami sektorowymi i radioliniowymi kwalifikować z punktu widzenia ustawy Prawo budowlane należy jako przebudowę obiektu budowlanego. W wyniku realizacji tych robót budowlanych doszło bowiem do zmiany parametrów użytkowych istniejącego obiektu budowlanego, który poza dotychczasową funkcją dzwonnicy obiektu sakralnego, spełniać zaczął w następstwie tych robót dodatkową funkcję stacji bazowej telefonii komórkowej, a jednocześnie w następstwie dokonanych prac nie doszło do zmiany takich charakterystycznych parametrów obiektu, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zrealizowane roboty budowlane odpowiadają zatem definicji ustawowej z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie nie można przedmiotowych robót zakwalifikować – jak proponuje to skarżąca kasacyjnie - jako wykonania na istniejącym obiekcie budowlanym urządzenia budowlanego o jakim mowa w art. 3 pkt 9 tej samej ustawy, bowiem, urządzeniem takim zgodnie z definicją ustawową jest urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwości użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Jakiegokolwiek związku z użytkowaniem zgodnie z przeznaczeniem legalnie wzniesionego obiektu w postaci kościoła wraz z wieżą nie mają zaś instalacje antenowe sieci telefonii komórkowej umieszczone w wieży tegoż kościoła. Taka kwalifikacja tych robót, które nie stanowiły budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane przesądzała zaś o konieczności prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, jako znajdującego w następstwie odesłania do art. 51 ust. 1 zastosowanie do przypadków samowoli innych niż budowa obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, co w swojej argumentacji zupełnie pomija autor skargi kasacyjnej A., iż w sprawie przedmiotowej inwestycji orzekały już sądy administracyjne i wydane zostały dwa prawomocne wyroki, to jest wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Wr 195/11 oraz wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 1728/17. W prawomocnym wyroku z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Wr 195/11 wskazano między innymi, iż na gruncie Prawa budowlanego obowiązuje zasada, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Od zasady tej ustawodawca dopuścił wyjątki, wymieniając enumeratywnie w art. 29 obiekty budowlane oraz roboty budowlane, na których budowę nie jest wymagane pozwolenie. Katalog zawarty w art. 29 stanowi zbiór zamknięty. Tym samym wyłączeniem spod zasady zawartej w art. 28 objęte są tylko wymienione w nim obiekty i roboty budowlane. Odnosząc się do stanowiska organów nadzoru budowlanego, które ówcześnie wykonane roboty budowlane zakwalifikowały jako instalację urządzenia na obiekcie budowlanym a więc jako roboty budowlane o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, WSA we Wrocławiu wskazał, że przedmiotowe roboty budowlane nie zostały wykonane na obiekcie budowlanym lecz wewnątrz obiektu budowlanego, zaś instalowanie urządzeń wewnątrz obiektu budowlanego nie jest objęte przedmiotowym zwolnieniem i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Nadto w wyroku tym wskazano, iż organ nadzoru budowlanego rozważając podjęcie decyzji na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1, pkt 2 lub pkt 3 ww. ustawy, musi zdecydować, która z decyzji wskazanych w ust. 1 tego przepisu, będzie najpełniej odpowiadała celom postępowania naprawczego i znajdowała uzasadnienie w zaistniałym stanie faktycznym. WSA we Wrocławiu wskazał wreszcie, iż nie można zgodzić się z zarzutem, że organ pierwszej instancji nie może ustalać, czy dla przedmiotowego zamierzenia konieczne jest uzyskanie tzw. decyzji środowiskowej z uwzględnieniem dowodu przedłożonego przez inwestora stanowiącego "Kwalifikację przedsięwzięcia". Dokument ten stanowił dowód w sprawie i zgodnie z art. 80 K.p.a. i jak każdy inny dowód winien być poddany swobodnej ocenie organu, w szczególności dla ustalenia czy wykonane roboty budowlane zgodne są z obowiązującymi przepisami, czy też je naruszają. Ocena ta nie jest konieczna dla ustalenia czy wymagane było pozwolenie na budowę, lecz dla zbadania przesłanek ewentualnej legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 1728/17 wskazał zaś, iż pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 195/11 w kwestii zastosowania art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane nie stanowił ogólnych uwag o niewiążącym charakterze. Z uzasadnienia tego wyroku wynika bowiem, że poczynione w nim rozważania dotyczące zastosowania art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane dotyczyły zrealizowanej przez skarżącą kasacyjnie Spółkę inwestycji. Nadto NSA przesądził, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można mówić o zmianie istotnych okoliczności faktycznych tej sprawy, które pozwalałyby na odstąpienie od wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2011 r. oceny prawnej. W kontekście powyższych prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych oraz wyrażonej w art. 170 P.p.s.a. zasady, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe bezzasadnymi jawią się także zarzuty oznaczone w skardze kasacyjnej A. jako 2b do 2e, albowiem sprowadzają się one do próby zakwestionowania ocen prawnych i wytycznych co do dalszego biegu postępowania wyrażonych w uprzednio wydanych w sprawie prawomocnych wyrokach, którymi to wyrokami związany był zarówno orzekający w sprawie Sąd I instancji, jak i rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną skład Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powyższy zamiar autora skargi kasacyjnej wyraźnie widoczny jest na gruncie każdego z wskazanych wyżej zarzutów, sprowadzających się do zarzucenia błędnego przyjęcia, że roboty budowlane polegające na instalacji anten stacji bazowej telefonii komórkowej wewnątrz wieży kościoła nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem stanowiły wyjątek określony w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, czy też jak w przypadku zarzutu oznaczonego jako 2.e opartego na założeniu, że realizacja przedmiotowych robót nie stanowiła samowoli budowlanej. Nie zasługiwała także na uwzględnienie ta argumentacja podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, która opierała się na nie odpowiadającym stanowi faktycznemu sprawy założeniu, iż anteny i konstrukcja wsporcza, na której zostały zainstalowane, umieszczone zostały na wieży kościoła, bowiem roboty budowlane w zrealizowane zostały we wnętrzu wieży. Nadto argumentacja skarżącej kasacyjnie stoi w tym zakresie w sprzeczności z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z którą, do budowy stacji bazowej telefonii komórkowej nie może znaleźć zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 i związany z tym przepisem art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b tej samej ustawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. II OSK 2400/11; z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. II OSK 371/13, z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. II OSK 1480/12; z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. II OSK 1407/12, z dnia 22 października 2014 r. sygn. II OSK 956/13; z dnia 23 października 2014 r., sygn. II OSK 790/13, z dnia 20 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1148/15, z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 613/17, z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. II OSK 527/17, z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 1389/16, z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1324/17 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej CBOSA). Pogląd ten podzielany jest także przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Zauważyć wreszcie należy, iż w postępowaniu naprawczym nie jest możliwe wydanie przez organ nadzoru budowlanego w trybie i na zasadach określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, stosowanych odpowiednio z mocy art. 51 ust. 7 tej ustawy, decyzji o umorzeniu postępowania. Postępowanie takie, wobec prawnej konieczności wydania merytorycznych decyzji, o których mowa w powyższych przepisach, nie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 167/06 - ONSAiWSA 2007/6/132). Nawet stwierdzenie, że wykonane w warunkach samowoli roboty są zgodne ze standardami i nie wymagają żadnych czynności ani robót, nie daje podstaw do przyjęcia, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania legalizacyjnego. W takiej sytuacji nie ustaje przyczyna, dla której zostało wszczęte postępowanie legalizacyjne (zrealizowanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę) i nie niknie przedmiot tego postępowania - samowolnie zrealizowane roboty budowlane (por wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. II OSK 135/16 – dostępny w CBOSA). W kontrolowanej sprawie doszło zaś do wydania przez organ I instancji decyzji administracyjnej (utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy), która nie rozstrzyga o losie zrealizowanych robót budowlanych. Powyższe przesądza o tym, iż nie trafny jest zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 105 § 1 K.p.a. poprzez wadliwe zakwestionowanie umorzenia przez organy nadzoru budowlanego prowadzonego postępowania naprawczego jako bezprzedmiotowego. Jednocześnie powyższe oznacza, iż błędnym był wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd prawny, iż kontrolowane postępowanie naprawcze prowadzone przed organami nadzoru budowlanego może być umorzone w sytuacji braku potrzeby doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, jednakże ta wadliwość uzasadnienia wyroku nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia, które mimo to odpowiada prawu. Odnosząc się do podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji, iż nałożony w wyroku Sądu I instancji wymóg przedłożenia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na potrzeby postępowania naprawczego jest niemożliwy do spełnienia, jako że stosownie do art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, inwestycje nie wymagające pozwolenia na budowę nie wymagają wydania decyzji lokalizacyjnej, wskazać należy, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem przedmiotowa inwestycja, jak wykazano już powyżej wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że nie znajdzie do niej zastosowania wskazywany przez autora skargi kasacyjnej art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Dalej wskazać należy, iż nie znajdzie do przedmiotowej inwestycji zastosowania także drugi z wyjątków wskazany w art. 50 ust. 2 pkt 1 tej samej ustawy, albowiem przepis ten zwalnia z obowiązku uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jedynie takie roboty budowlane polegające na przebudowie, które nie powodują zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W następstwie przedmiotowej inwestycji doszło zaś do zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego w postaci wieży kościelnej z obiektu o funkcji wyłącznie sakralnej, na obiekt łączący dwie różnego rodzaju, niezależne od siebie funkcje, to jest poza pierwotną funkcją sakralną, także funkcję stacji bazowej telefonii komórkowej. Co za tym idzie do zrealizowanej przez skarżącą kasacyjnie Spółkę inwestycji winna znaleźć zastosowanie generalna zasada wynikająca z art. 4 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którą w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz z art. 59 ust. 1 tej samej ustawy stanowiącego, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Odwołanie się do art. 50 ust. 1 wskazuje przy tym, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części stanowiąca realizację inwestycji celu publicznego, wymaga decyzji o lokalizacji tego rodzaju inwestycji. Skoro zaś w przypadku zgodnego z prawem realizowania przez A. przedmiotowej inwestycji polegającej na przebudowie wieży kościoła poprzez umieszczenie w jej wnętrzu urządzeń (w tym anten) stacji bazowej telefonii komórkowej, tego rodzaju inwestycja wymagałaby uzyskania w pierwszym rzędzie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (zgodnie bowiem z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub jej odpowiednika - decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a następnie decyzji o pozwoleniu na budowę obejmującą przebudowę tegoż istniejącego obiektu, a być może także decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia (o czym w dalszej części niniejszego uzasadnienia), to jakichkolwiek racjonalnych przesłanek pozbawione jest premiowanie sprawcy samowoli budowlanej, poprzez zwolnienie go z obowiązku uzyskania na potrzeby postępowania naprawczego decyzji lokalizacyjnej, którą musiałby uzyskać w przypadku legalnego wykonywania inwestycji. Inaczej rzecz ujmując nie ma jakichkolwiek powodów uzasadniających różnicowanie pozycji inwestora w ten sposób, że w przypadku wystąpienia o pozwolenie na budowę musi on przy braku planu miejscowego legitymować się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy (decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), a w przypadku wykonania inwestycji bez wymaganego pozwolenia kwestia jej zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miałaby być pomijana i pozostawać poza jakąkolwiek kontrolą właściwych organów administracji. Prowadziłoby to do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1439/16). Nie zasługują co za tym idzie na uwzględnienie także argumenty skarżącej kasacyjnie Spółki, jakoby bezprzedmiotowe było ustalanie warunków zabudowy (w niniejszej sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego) dla inwestycji już zrealizowanej. Jak trafnie wskazano bowiem w samym uzasadnieniu skargi kasacyjnej decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może być wydana wyjątkowo także dla inwestycji faktycznie już zrealizowanej, gdy jest niezbędna dla legalizacji obiektu (...) zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej, a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nie zmienia sytuacji prawnej przedmiotowej inwestycji okoliczność, iż przedmiotowe samowolnie wykonane roboty budowlane nie stanowiły budowy i co za tym idzie nie ma podstawy prawnej do zastosowania do nich postępowania legalizacyjnego przewidzianego w art. 48-49 ustawy Prawo budowlane. Postępowanie naprawcze jakie musi być przeprowadzone wobec samowolnej przebudowy wieży kościelnej na obiekt spełniający równolegle funkcję stacji bazowej telefonii komórkowej, służy bowiem tym samym celom co postępowanie legalizacyjne, to jest doprowadzeniu przedmiotowej samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem. Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego jest sprawdzenie zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami określającymi ład przestrzenny. Tylko wówczas bowiem inwestycja będzie spełniać te same warunki zgodności z prawem co inwestycja zrealizowana od początku na podstawie i zgodnie z pozwoleniem na budowę. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznacza to, wobec braku miejscowego planu, konieczność zbadania zgodności zrealizowanej inwestycji z postanowieniami decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odnosząc się natomiast do podniesionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej A. argumentu, iż obowiązki wynikające z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane mogą dotyczyć tylko i wyłącznie czynności faktycznych, konkretnych robót budowlanych, nie mogą natomiast stanowić podstawy żądania dostarczenia ekspertyz i innych dokumentów, co oznacza, że w ponownym postępowaniu organy nadzoru budowlanego nie można żądać przedłożenia decyzji lokalizacyjnej, przypomnieć należy, iż postępowanie naprawcze ma na celu doprowadzenie już wykonanych robót do stanu do stanu zgodnego z prawem. Istota decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane polega na tym, że na inwestora nakłada się obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie naprawcze jest dwuetapowe. W pierwszym etapie organ wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wydanie takiej decyzji jest uzasadnione, jeśli istnieją możliwości zalegalizowania samowoli. Decyzja wydana w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie legalizuje samowoli i nie rozstrzyga jeszcze o losie samowoli budowlanej. Decyzja legalizująca samowolę budowlaną wydawana jest na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Wskazywana zgodność z prawem to również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny. W związku z tym w wielu orzeczeniach NSA wyrażone zostało stanowisko, że stan zgodności z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego - prawa budowlanego oznacza niewątpliwie zgodność wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu - zgodność z postanowieniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bądź decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Postępowanie naprawcze nie może bowiem stanowić "narzędzia" do obejścia przepisów prawa. Nie można zatem wykluczyć, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 organ nadzoru budowlanego może oceniać wykonane roboty budowlane pod kątem zgodności z miejscowym planem lub ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, czy lokalizacyjną, chociaż brak tu podobnych przepisów jak w art. 48 ust. 2, ust. 3 pkt 1 i art. 49b ust. 2. (zob. np. wyroki NSA z dnia 14 maja 2008 r., II OSK 603/07, z dnia 9 kwietnia 2009 r., II OSK 534/08, z dnia 6 marca 2012 r., II OSK 2477/10, z dnia 3 lipca 2012 r., II OSK 755/11, z dnia 30 sierpnia 2013 r., II OSK 857/12, z dnia 22 października 2014, II OSK 956/13, z dnia 11 lipca 2017 r., II OSK 2775/15 – dostępne w CBOSA). Stanowisko, według którego w postępowaniu naprawczym może być potrzeba zażądania od inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy dla danego obszaru brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prezentowane jest także w piśmiennictwie (por. A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wincenciak, Komentarz aktualizowany do art. 51 Prawa budowlanego. Stan prawny: 2018.01.01, LEX). Mniejszościowe stanowisko przeciwne prezentowane m.in. w powołanych przez Sąd I instancji wyrokach NSA z 27 września 2012 r., II OSK 1009/11 i z 16 września 2010 r., II OSK 1451/09, że nie można na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego żądać przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie zasługuje na aprobatę. Wprawdzie bowiem ustawodawca w art. 50-51 Prawa budowlanego nie wprowadził wprost wymogu badania zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tak jak to uczynił w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, to jednak nakazał doprowadzenie zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, nie wyłączając z tego przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podsumowując stwierdzić należy, iż w sytuacji braku miejscowego planu na terenie, na którym zrealizowano roboty budowlane zachodzi konieczność przedstawienia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. II OSK 135/16 – dostępny w CBOSA). Odmienna, a zaproponowana przez skarżącą kasacyjnie Spółkę interpretacja art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stawiałaby (na co wskazywano już w uzasadnieniu niniejszego wyroku) inwestora realizującego inwestycję bez wymaganego pozwolenia na budowę w sytuacji korzystniejszej w stosunku do inwestora, który o pozwolenie na budowę wystąpił. Odnosząc się zaś do skargi kasacyjnej B.Ł. stwierdzić należy, iż nie okazał się trafny jedyny zgłoszony w niej zarzut. Wbrew bowiem tezie skarżącego kasacyjnie, na której zarzut ten został oparty Sąd I instancji nie zdefiniował pojęcia "stanu zgodnego z prawem" jako zgodności wyłącznie z przepisami techniczno-budowlanymi oraz z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego i nie wskazał, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest tylko doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi oraz z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, pomijając zupełnie przepisy dotyczące prawa ochrony środowiska. W zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku wprost wskazano, że dokonana przez organy wykładnia art. 51 ust. 1 pkt 2 w zakresie pojęcia "stanu zgodnego z prawem" polegająca na przyjęciu, że w przepisie tym chodzi wyłącznie o przepisy techniczno-budowlane była nieprawidłowa, a jednocześnie Sąd zaaprobował tezę, że mówiąc o zgodności z prawem należy mieć na uwadze doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego. Sąd I instancji podkreślił wprawdzie, że do stanu zgodności z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego niewątpliwie należy zaliczyć zgodność wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu – zgodność z postanowieniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zamieścił w uzasadnieniu wyroku poszerzone rozważania dotyczące konieczności badania zgodności zrealizowanej w warunkach samowoli inwestycji z postanowieniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bądź decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jednakże w żadnym fragmencie uzasadnienia nie zakwestionował potrzeby badania zgodności zrealizowanej inwestycji z innymi, niż techniczno-budowlane i dotyczące zagospodarowania przestrzennego przepisami materialnego prawa administracyjnego. Takie rozłożenie akcentów w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji było spowodowane wskazanymi przez organy nadzoru budowlanego przesłankami umorzenia postępowania naprawczego jako bezprzedmiotowego oraz zakresem zarzutów podniesionych w rozpoznawanej skardze, zaś brak uwzględnienia w rozważaniach Sądu innych przepisów materialnego prawa administracyjnego, w tym z zakresu szeroko rozumianej ochrony środowiska nie może być oceniany jako naruszenie wskazanego jako wzorzec kontroli kasacyjnej przepisu prawa materialnego – art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlanego, skoro Sąd I instancji przypisywanej mu błędnej wykładni tegoż przepisu w ogóle nie dokonał. Znamiennym jest także, że skarżący kasacyjnie przeoczył, że Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego orzeczenia wprost wskazał, na stronie 11 na wiążący charakter prawomocnego wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Wr 195/11. Przypomnieć zaś należy, iż w orzeczeniu tym (także wiążącym przecież orzekające w sprawie organy) wprost wskazano, że organ winien zwłaszcza ocenić, czy wykonane roboty są zgodne z przepisami prawa, w tym również przepisami określającymi warunki techniczne, a przede wszystkim, że organy procedujące w sprawie winny dokonać oceny przedłożonego przez inwestora dokumentu stanowiącego "Kwalifikację przedsięwzięcia" pod kątem jego przydatności dowodowej, co jest konieczne dla zbadania przesłanek ewentualnej legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej. Taka treść wskazań co do dalszego biegu postępowania zawartych w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego zgodnie z art. 153 P.p.s.a. wiąże orzekające w sprawie organy i będzie musiała zostać uwzględniona przy ponownym rozpoznaniu przez nie sprawy, niezależnie od wytycznych wprost wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. W realiach kontrolowanej sprawy powyższe oznacza, iż obowiązkiem organów nadzoru budowlanego będzie także zweryfikowanie, czy zgromadzony dotąd materiał dowodowy pozwala na dokonanie kwalifikacji zrealizowanego samowolnie przedsięwzięcia (obejmującego także anteny zainstalowane dodatkowo, już po pierwszym etapie inwestycji zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej), pod kątem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i co za tym idzie oceny konieczności przeprowadzenia przez uzyskaniem decyzji lokalizacyjnej postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Niezależnie od powyższego rzeczą organu będzie zweryfikowanie rzeczywistego oddziaływania zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej w wieży kościoła. Zauważyć bowiem trzeba, iż od problematyki dotyczącej kryteriów kwalifikacji konkretnego przedsięwzięcia jako "przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko", (które pozwalają odpowiedzieć na pytanie, czy dla danej inwestycji jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach), odróżnić należy proces badania rzeczywistego oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej, dla którego obowiązującą normę określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (szerzej na ten temat zob. J. Szuma, Stacje bazowe telefonii komórkowej jako przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, "Przegląd Prawa Ochrony Środowiska" 2011, nr 1, s. 54). Rozporządzenie to wyznacza dopuszczalne poziomy promieniowania elektromagnetycznego, co oznacza, iż organ nadzoru budowlanego w oparciu o zgromadzoną dokumentację, w tym w szczególności ekspertyzy dostarczone przez inwestora, winien dokonać sprawdzenia czy przedmiotowa inwestycja nie generuje pola elektromagnetycznego na poziomie przekraczającym obowiązujące normy. Zauważać dalej należy, iż dokonując oceny inwestycji w oparciu o rozporządzenie z 30 października 2003 r. organ administracji bada wielkość pola magnetycznego - określonego w trzech wymiarach w przestrzeni - stanowiącego w istocie wynik oddziaływania całej inwestycji. Rozporządzenie ustala bowiem jedynie maksymalne dopuszczalne poziomy pól magnetycznych o określonych częstotliwościach w środowisku w miejscach dostępnych dla ludności i dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, a nie – inaczej niż w przypadku rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. – parametry instalacji wytwarzających te pola. Na obecnym etapie postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie może przy tym odnieść się do podniesionych jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej B.Ł. zastrzeżeń co do prawidłowości przedłożonej przez inwestora kwalifikacji przedsięwzięcia pod kątem spełniania przesłanek dla uznania je za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, albowiem nie zostały one w żaden sposób powiązane z treścią zgłoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu, a nadto prawidłowość tej kwalifikacji i co za tym idzie zaistnienia bądź braku potrzeby ewentualnego przeprowadzenia postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań inwestycji nie była dotąd przedmiotem badania tak orzekających w sprawie organów, jak Sądu I instancji. Co za tym idzie w przypadku dokonania takowej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny doszłoby do zastąpienia przez ten Sąd organów nadzoru budowlanego w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. W tym miejscu gwoli precyzyjnego wyjaśnienia sprawy przypomnieć jedynie należy, iż organ w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 może wydać decyzję tylko raz. Zatem uprzednie nałożenie obowiązku przedstawienia określonych dokumentów orzeczone w formie decyzji administracyjnej powoduje, iż organ w przyszłości nie może ponownie skorzystać tego uprawnienia. Powyższe nie oznacza jednakże niemożności nałożenia takowego obowiązku na tej podstawie, lecz jedynie rodzi po stronie organów nadzoru budowlanego konieczność wnikliwego zbadania przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 jakiego rodzaju obowiązki należy kompleksowo nałożyć na stronę, w tym obejmujące tak wykonanie czynności polegających na przedłożeniu określonych dokumentów jak i wykonaniu określonych robót budowlanych, by następnie w sytuacji zrealizowania nałożonych obowiązków móc orzec merytorycznie na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i w ten sposób zalegalizować samowolnie zrealizowane roboty budowlane. Skoro bowiem celem postępowania naprawczego opartego na przepisach art. 51 jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, to w sytuacji wykonania robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę bez takowego pozwolenia, usunięcie stanu niezgodnego z prawem jest niczym innym, jak złożeniem przez inwestora pełnej dokumentacji, która powinna odpowiadać wymogom stawianym podmiotom ubiegającym się o pozwolenie na budowę. Podstawę do nałożenia na inwestora takiego zobowiązania w odniesieniu do inwestycji zakończonej stanowi art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne jako nie zawierające usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.