II SA/Wr 657/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Małgorzata Rutkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 maja 2008r. sprawy ze skargi Fundacji "C. W. i P. P." w likwidacji we W. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zmiany stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu przy ul. K. M. w J. G. stwierdza nieważność zaskarżonego orzeczenia. Orzeczeniem z dnia [...]r. Nr[...], uzupełnionym postanowieniem z dnia [...]r. /Nr [...]/, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. stosując przepisy: art. 149 § 3, art. 145 § 1 i art. 148 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm./ odmówiło Fundacji "[...]" w likwidacji, z siedzibą we W. ul. W. [...] w imieniu której działa likwidator M. G. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...]r. Nr[...], uznającym, że wypowiedzenie dokonane przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta J. G. Wiceprezydenta Miasta z dnia [...]r. NR [...] wysokości dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu położonego na terenie Miasta J. G. przy ul. K. M. w obrębie[...], AM-[...] w granicach działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...]o łącznej powierzchni [...]m2 jest bezskuteczne. Uzasadniając orzeczenie Kolegium powołało się na treść orzeczenia własnego z dnia [...]r., opisanego powyżej i wyjaśniło, że wnioskiem z dnia [...]r. Fundacja "[...]" w likwidacji z siedzibą we W., w imieniu której działa likwidator M. G. wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zmiany stawki opłaty rocznej z uwagi na fakt, że okoliczności faktyczne ustalono na podstawie fałszywych operatów, które nie zostały zastąpione prawidłowymi. Fundacja wskazała, że w toku postępowania wykazała, iż operaty są efektem fałszerstwa, przy czym chodzi głównie o działkę nr[...]. Stwierdziła, że podnosiła konieczność wydania nowych operatów, aby ustalić stan faktyczny, lecz ich nie wykonano. W ocenie Fundacji, sfałszowanie operatu jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia poważnej szkody dla interesu społecznego, a bez wątpienia brak aktualizacji działek, tzn. brak obniżenia ich wartości spowodowało szkody w interesie społecznym. Fundacja podniosła także, że poprzez oparcie się na sfałszowanych operatach organ nie dysponował wiedzą co do okoliczności faktycznych, tym samym nie dokonał aktualizacji zgodnie z żądaniem Fundacji. Do wniosku Fundacja dołączyła kserokopię operatu szacunkowego działki nr [...] z dnia [...]r., pismo Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta z dnia [...]r. kierowane do Fundacji oraz pismo Fundacji z dnia [...]r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. Następnie Kolegium wyjaśniło, że pismem z dnia [...]r. wezwało Fundację do sprecyzowania wniosku, wskazując, że powołana sygnatura sprawy [...] dotyczy aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, a wniosek wskazuje sprawę "zmiany stawki opłaty rocznej". W udzielonej w dniu [...] r. odpowiedzi Fundacja wskazała, że "oczekuje decyzji w sprawie wznowienia postępowania, gdzie Prezydent starał się wypowiedzieć opłaty". Wobec treści udzielonej odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie wezwało Fundację do wskazania, którego konkretnego orzeczenia dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, a także do wskazania daty, w jakiej Fundacja dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W udzielonej w dniu [...] r. odpowiedzi Fundacja wskazała, że sprawa dotyczy postępowania o sygn.[...]. Odnosząc się do drugiej części wezwania Fundacja wskazała, że nie chodzi o dowiedzenie się o okoliczności wznowienia postępowania, gdyż nie ma wyroku. W ocenie Fundacji tak ewidentne przestępstwo powinni zgłosić funkcjonariusze publiczni. Fundacja wskazała także, że organ ma obowiązek wznowienia, gdy przesłanki są spełnione, bez względu na termin. W dalszej części uzasadnienia Kolegium przedstawiło argumentację odnoszącą się do podjętego orzeczenia i wskazało, że na podstawie przepisu art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm./, zwanej dalej "ustawą", do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. A zatem w przedmiotowej sprawie istotne jest, że Dział II k.p.a. regulujący "postępowanie" zawiera rozdział 12 "Wznowienie postępowania". Dopuszczalne jest zatem zbadanie prawidłowości orzeczenia Kolegium z odpowiednim zastosowaniem przepisów o wznowieniu postępowania. Odpowiedniość oznacza między innymi, że rozstrzygnięcie zapada w formie orzeczenia, a nie decyzji administracyjnej. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji /art. 100 § 2/, 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Przepis art. 145 § 2 k.p.a. stwierdza, że z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Na podstawie przepisu art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Na mocy przepisu art. 149 § 3 k.p.a., odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że tryb postępowania w sprawie wznowienia postępowania należy podzielić na dwa etapy. W pierwszym z nich koniecznym do zbadania są okoliczności warunkujące wznowienie postępowania, a zatem ustalenie, czy wniosek w tej sprawie nie jest niedopuszczalny w przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych i czy został wniesiony w terminie. Gdyby wniosek był niedopuszczalny lub spóźniony - organ rozstrzyga sprawę decyzją wydaną w trybie art. 149 § 3 k.p.a. Gdy jednak takiej niedopuszczalności nie stwierdzi, zobowiązany jest postanowieniem wznowić postępowanie, a kwestie merytoryczne ustala na podstawie decyzji wydanej w oparciu o przepis art. 151 k.p.a. Tryb ten wynika wprost z treści przepisów prawa i jest również podzielany w doktrynie. Wskazać tu można stanowisko wyrażone przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2008, Legalis, w którym stwierdza, że "zgodnie z art. 149 § 3, odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 lub art. 145a § 2, a nie ma podstaw do jego przywrócenia". Następnie Kolegium odnosząc się do kwestii terminu wniesienia wniosku o wznowienie postępowania wskazało, iż strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, a w razie gdy żąda wznowienia na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 4, od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. W wyroku z 8 grudnia 1995 r. SA/Wr 1164/95 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie tego terminu. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych /za: B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego op. cit./. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że wniosek o wznowienie postępowania powołuje się na fałszerstwo dokumentów, wskazując w tym zakresie pisma stanowiące załącznik do wniosku. Skład orzekający Kolegium stwierdził natomiast, że załączniki w postaci pisma skierowanego przez Fundację w dniu [...] r. do Kolegium, oraz kserokopia pisma Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...]r. zawarte są w aktach sprawy, rozpatrzonej przez Kolegium w dniu [...]r. Operat szacunkowy, sporządzony został z kolei w dniu [...]r. W ocenie Kolegium, Fundacja nie wykazała, że złożyła wniosek o wznowienie postępowania w terminie zakreślonym przez przepis art. 148 § 1 k.p.a. Przede wszystkim Fundacja wezwana do wskazania daty, w której dowiedziała się o przyczynie wznowienia stwierdziła, że "nie chodzi o dowiedzenie się o okoliczności wznowienia, gdyż nie posiada wyroku". Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, "strona musi więc udowodnić, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Organ administracyjny obowiązany jest z urzędu zbadać zachowanie tego terminu. Uchybienie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania /art. 149 § 3 k.p.a./" - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 56/06. Fundacja nie przedstawiła żadnego dowodu wykazującego, że zachowała termin miesięczny od dowiedzenia się o okoliczności wznowienia postępowania do złożenia wymaganego wniosku. Co więcej dokumenty, które zostały dołączone do wniosku o wznowienie były znane w dacie orzekania lub zostały wytworzone przed co najmniej 5 laty, a zatem trudno domniemywać, aby stały się znane w okresie miesięcznym przed datą złożenia wniosku. Analizując zatem przedmiotowy wniosek w świetle swobodnej oceny dowodów, przy braku udowodnienia przez Fundację daty, w której dowiedziała się o okoliczności wznowienia, a wręcz wskazania, że "nie chodzi o datę, gdyż nie mamy wyroku", uznać należy, że złożony wniosek nie został złożony w wymaganym terminie gdyż w ogóle nie można stwierdzić od kiedy należy liczyć upływ jednomiesięcznego terminu na złożenie wniosku. Dodatkowo wskazać trzeba, że przesłanką wskazywaną przez Fundację jest fałszerstwo dokumentów. Orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazuje w tym zakresie, że "przesłanką wznowienia wymienioną w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. jest oparcie się organu administracyjnego w postępowaniu wyjaśniającym na fałszywych dowodach. Warunkiem niezbędnym dla wznowienia postępowania w razie zaistnienia tej przesłanki jest uprzednie stwierdzenie fałszywości danego dowodu przez sąd lub inny uprawniony do tego organ" - /wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt II FSK 904/06/. Skład orzekający Kolegium wskazał zatem, że gdyby Fundacja przedstawiła dowód w postaci orzeczenia Sądu lub innego uprawnionego organu stwierdzający fałszywość dowodu, na którym oparto wydaną decyzję, i wykazała, że o orzeczeniu tym dowiedziała się w okresie nieprzekraczającym miesiąca przed złożeniem wniosku, organ zobowiązany byłby do wznowienia postępowania. Przy braku takiego dowodu i ocenie materiału dowodowego wykazującego, że Fundacja nie zachowała miesięcznego terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, należy orzec o odmowie wznowienia postępowania. Odnosząc się natomiast do treści pisma z dnia [...]r., wskazującego, że przestępstwo winni zgłosić funkcjonariusze publiczni, oraz stwierdzającego iż gdy przesłanki są spełnione należy wznowić postępowanie bez względu na termin, Kolegium wyjaśniło, że w ocenie składu orzekającego brak jest podstaw do uznania, że w sprawie zachodzi przestępstwo, jak podnosi to Fundacja, a tylko przypuszczenie, że tak jest rodziłoby konieczność zawiadomienia o tym fakcie organów ścigania. Przepis art. 145 § 2 k.p.a., który przewiduje natomiast wyjątek od obowiązku przedstawienia orzeczenia o sfałszowaniu dowodu, obejmuje przypadki sfałszowania dowodów w taki sposób, że sfałszowanie to jest oczywiste, a jednocześnie wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Innymi słowy - fałszerstwo dowodu musi być bezsporne, pewne, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, a do stwierdzenia tego faktu nie trzeba dysponować specjalistyczną wiedzą z danego zakresu ani prowadzić postępowania wyjaśniającego w tej sprawie. W ocenie składu orzekającego brak jest w przedmiotowej sprawie podstaw do ustalenia, że bezspornie doszło do popełnienia przestępstwa, co powoduje że brak jest również podstaw do wznowienia postępowania z urzędu, jak wskazuje to pismo Fundacji z [...]r. W zakończeniu uzasadnienia Kolegium stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do wznowienia postępowania z urzędu, a ponadto wniosek o wznowienie został złożony przy braku zachowania miesięcznego terminu, zatem należało orzec o odmowie wznowienia postępowania. Prawidłowość opisanego powyżej orzeczenia zakwestionowała Fundacja "[...]" w likwidacji, reprezentowana przez likwidatora M.G., który w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu oraz orzeczeniu z dnia [...]r. : - obrazę przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 kpa poprzez pominięcie ewidentnego faktu o poświadczeniu nieprawdy o przeznaczeniu działki nr[...], co powinno skutkować – wskutek żądania skarżącej – dokonania wyceny gruntu celem obniżenia opłaty; - obrazę przepisów postępowania w postaci art. 145 § 3 kpa poprzez pominięcie faktu, iż przedawnienie uniemożliwia stwierdzenie przestępstwa. Wobec tak sformułowanych zarzutów przedstawiciel Fundacji wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i orzeczenia z dnia [...]r. "w części odnośnie wypowiedzenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego działki nr [...]z powodu wydania obu decyzji w tym zakresie z rażącym naruszeniem prawa". W uzasadnieniu skargi likwidator Fundacji podał, m.in., że w dniu [...]r. Prezydent J. G. dokonał wypowiedzenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego kilkunastu działek, w tym działki nr[...]. Odwołując się od wypowiedzenia Fundacja wskazała, że w przypadku tej działki doszło do rażącego naruszenia prawa tzn. dokonania wyceny gruntów będących nieczynnymi osadnikami chemicznymi, które przeznaczono w planie zagospodarowania przestrzennego pod teren zielony jako teren przepływowy. Przedstawiciel skarżącej Fundacji wyjaśnił przy tym, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału dużej nieruchomości. Fakt podziału i sposób korzystania nie został wtedy uzgodniony i w efekcie cena gruntu pierwotnej nieruchomości została przypisana do każdej z nowych działek, chociaż istnienie nieczynnych osadników chemicznych w oczywisty sposób nakazywało dokonanie odrębnej wyceny, aby nie zawyżać opłat. W ocenie skarżącej wypowiedzenie opłat w [...]r. stworzyło możliwość skorygowania tego wieloletniego zaniedbania, ale rzeczoznawca nie tylko nie uwzględnił okoliczności faktycznych, ale poświadczył nieprawdę, a uchybienia przy dokonywaniu wyceny potwierdził Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta, który udzielił również nagany rzeczoznawcy. Zdaniem przedstawiciela Fundacji z tych względów operat należy uznać za fałszywy, ale mimo tego organy przyjmują fikcyjną wartość działki nr [...]i ignorują żądania Fundacji o "wyzerowanie opłat" z tytułu użytkowania wieczystego, a ponadto nie uwzględniają tego, że zgodnie z orzecznictwem i doktryną kwestia świadomości czy nieświadomości sformułowania operatu, czyli podania nieprawdziwych celów przeznaczenia działki nr [...]nie ma znaczenia. W uzasadnieniu skargi stwierdzono również, że wznowienie postępowania jest niezbędne, ponieważ powstało olbrzymie zagrożenie wystąpienia poważnej szkody dla interesu społecznego tzn. zlikwidowania podmiotu "non-profit" z powodu fikcyjnej wartości gruntu, od której naliczono fikcyjne opłaty za użytkowanie wieczyste, co doprowadziło do bezzasadnych wyroków sądowych. To niebezpieczeństwo poważnej szkody – jak wskazano w skardze – wynika z faktu, iż w dniu [...]r. Fundacja złożyła wniosek o upadłość. Oznacza to, że zasądzane opłaty na podstawie fikcyjnej wartości gruntu działki nr [...]doprowadziły do naruszenia elementarnych zasad współżycia społecznego, czyli zniszczenia podmiotu "non-profit". Jak oświadczono w skardze wniosek o upadłość złożony w dniu [...]r. był jednocześnie impulsem do wystąpienia w dniu [...]r. o wznowienie postępowania, z czego wynika, że zachowano termin jednego miesiąca. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G.wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu tego wniosku Kolegium powołało się na przepisy : art. 78 ust. 2, art. 79 ust. 3 i 79 ust. 7 wskazywanej wcześniej ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepis art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego i wyjaśniło, że na ich podstawie uznało i w rozpoznawanej sprawie brak jest możliwości wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto Kolegium wskazało, że w jego ocenie uprawnienie do zaskarżenia przedmiotowego orzeczenia do sądu administracyjnego wynika z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./, natomiast przepis art. 52 § 2 tej ustawy uprawnia do przyjęcia, że w sprawie wyczerpano środki zaskarżenia. Odnosząc się do istoty sprawy Kolegium w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie i odwołało się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, oświadczając jednocześnie, że twierdzenia zawarte w uzasadnieniu skargi pozostawia ocenie Sądu. Na rozprawie w dniu [...]r. likwidator skarżącej Fundacji i pełnomocnik organu wnieśli – odpowiednio – jak w skardze i w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto poprzedzając wyjaśnienie motywów podjętego wyroku Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że nie podziela prezentowanego w odpowiedzi na skargę poglądu o możliwości rozpoznania skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Sądu zaskarżone orzeczenie ma wszystkie normatywnie określone cechy decyzji administracyjnej i jako tak zakwalifikowany akt było przez Sąd ocenione. Zważyć przede wszystkim należy, że organy władzy publicznej w swoim działaniu podporządkowane są zasadzie praworządności zawartej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i przyjętej jako jedna z zasad podstawowych w art. 4 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji. Dla organów administracji publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa obejmuje dwa zasadnicze elementy: ustalenie przez organ zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Z zasady praworządności wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest każdy indywidualny akt zewnętrzny tylko z okoliczności sprawy, lecz podstawę do takiego działania należy wyprowadzić bezpośrednio z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego /por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2007r., sygn. akt II OSK 1369/06, Lex nr 315975; wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 986/07, Lex nr 374781/. Zaskarżone orzeczenie stanowi o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. podjętym na podstawie art. 78, art. 79 i art. 80 powoływanej wcześniej ustawy o gospodarce nieruchomościami i wydanym po rozpatrzeniu wniosku Fundacji "[...]" w J. G. o ustalenie, że wypowiedzenie przez Prezydenta Miasta J. G. wysokości dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego określonego gruntu jest nieuzasadnione. Nie może budzić wątpliwości to, że użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego, a wypowiedzenie, poprzez które dokonywana jest aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest jednostronną czynnością prawną. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i sprawowanym przez Sąd Najwyższy zaakceptowany został pogląd, że spór o aktualizację opłaty ma charakter cywilnoprawny, a postępowanie dotyczące tego sporu nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. /np. uchwała SN z dnia 21 kwietnia 1994r., sygn. akt III CZP 36/94, OSNIC 1994, nr 11 poz. 209, uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 15 czerwca 1993r., sygn. akt III CZP 51/93, OSNIC 1993, nr 11 poz. 190; wyrok NSA z dnia 30 października 1997r. sygn. akt I SA 1333/97, OSP 1998/3/57, postanowienie NSA z dnia 12 lutego 1998r., sygn. art. 1712/97, Lex nr 44538; /uchwała NSA z 20 maja 1996r., sygn. akt OPK 10/96, ONSA 1997/1/8/. Zasady postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości regulują przepisy art. 78-82 powoływanej poprzednio ustawy o gospodarce nieruchomościami i wynika z nich, że procedura rozstrzygania sporów o ustalenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter dwustopniowy. Sprawy te zostały w pierwszej fazie przekazane przez ustawodawcę do rozstrzygania samorządowym kolegiom odwoławczym, a dopiero po zakończeniu tego postępowania każda ze stron umowy może żądać rozstrzygnięcia sporu przez sąd powszechny, a swoje prawo realizuje przez zgłoszenie sprzeciwu od orzeczenia kolegium. Orzeczenie to Kolegium wydaje na skutek wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej, w sytuacji, gdy nie doszło do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Obowiązek polubownego załatwienia sprawy nakłada przepis art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a dopiero gdy nie doszło do ugody Kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od tego orzeczenia nie przysługuje odwołanie /art. 73 ust. 3, zdanie drugie/, ale sprzeciw do sądu powszechnego. Oznacza to, że oceną prawidłowości rozstrzygnięcia w sprawie aktualizacji opłaty rocznej ustawodawca powierzył sądom powszechnym, a orzeczenie Kolegium jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty, to jest zasadności dokonanego przez organ wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. Jest to niejako postępowanie co do meritum. Do postępowania przed kolegium toczącego się z wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 omawianej ustawy stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, mieszkaniach, terminach i postępowaniu z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań o zażaleń, o czym stanowi art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. /np. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2007r., sygn. akt I OSK 1141/06, Lex 299413/. Zważyć jednak należy, że z przywoływanych przepisów wskazywanej powyżej ustawy i formuły postępowania dotyczącego rozstrzygania sporu o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości wynika, że kompetencja samorządowych kolegiów odwoławczych ograniczona została do rozpatrzenia /na rozprawie/ wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nie uzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości i załatwienia tej sprawy w sposób polubowny w drodze zgody, a jeśli do niej doszło do wydania orzeczenia w trybie art. 79 ust. 3 /zdanie drugie/ ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tylko do czynności podejmowanych w takim zakresie odnosi się dyspozycja zawarta w przepisie art. 79 ust. 7 powołanej ustawy. Nie można zatem zaakceptować stanowiska Kolegium, przyjętego w tej sprawie, że odesłanie uregulowane w tym przepisie uprawnia do stosowania odpowiednio wszystkich – poza wskazanymi w nim wyjątkami – przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu odnoszącym się do orzeczenia wydanego na podstawie wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy. Uprawnienie Kolegium do władczego działania w sprawie zasadności wypowiedzenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu kończy się z chwilą zawarcia ugody przez strony umowy lub podjęcia orzeczenia w warunkach przepisu art. 78 ust. 3 /zdanie drugie/ ustawy o gospodarce nieruchomościami. Od tego momentu kompetencje w kwestii oceny prawidłowości aktualizacji opłaty przejmuje sąd powszechny o ile wniesiony zostanie w ustawowym terminie sprzeciw, kwestionujący w całości lub w części orzeczenie Kolegium. Brak sprzeciwu oznacza niemożność poddania tego orzeczenia jakiejkolwiek weryfikacji. Istotne przy tym jest, że w literaturze i praktyce orzeczniczej zwracano uwagę, że samorządowe kolegia odwoławcze działając na podstawie art. 79 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozstrzygają spór majątkowy, a zatem spór o charakterze cywilnym i postępowanie w takiej sprawie nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, a sama ograniczona możliwość stosowania w tym postępowaniu przepisów kpa nie tworzy z tego sporu sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 § 1 pkt 1 kpa /np. J.P. Tarno i A. Wrzesińska-Nowacka: Postępowanie w sprawach opłaty za użytkowanie wieczyste "Samorząd Terytorialny" 1995, nr 7-8; wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2006r., sygn. akt I SA/Wa 847/05, Lex nr 203711/. Z tych względów, a także z tego powodu, że w odniesieniu do orzeczenia Kolegium podjętego na podstawie art. 78 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wolą ustawodawcy było nawet wyłączenie możliwości weryfikowania go z wykorzystaniem zwykłego środka zaskarżenia /odwołania/, w judykaturze w sposób kategoryczny wykluczono dopuszczalność stosowania do takiego orzeczenia nadzwyczajnych trybów weryfikacyjnych tzn. instytucji wznowienia postępowania, czy stwierdzenia nieważności /np. wyrok WSA Warszawie z dnia 2 lutego 2006r., op.cit.; wyrok NSA z dnia 12 maja 2006r, sygn. akt I OSK 843/05, Lex nr 236557/. Nie pozwalają tez na przyjęcie takiej możliwości klasyczne reguły wykładni, ani też nie istnieje przepis prawa materialnego lub procesowego, który by wprost o tym stanowił. Wobec opisanych powyżej uwarunkowań prawnych Sąd uznał, że zaskarżone orzeczenie podjęte zostało bez podstawy prawnej, a taka wadliwość, uwzględniona w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 /zdanie pierwsze/ kpa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności aktu nią obarczonego. Przyjmując taką kwalifikację stwierdzonego naruszenia prawa Sąd w podjętych czynnościach ocennych uwzględnił poglądy prezentowane w odniesieniu do tej kwestii w nauce i judykaturze. Zgodnie z nimi wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza sytuację, gdy nie ma w systemie prawnym normy, która uzasadniłaby wydanie decyzji określonej treści na gruncie danego stanu faktycznego, gdy wydanie decyzji nastąpiło w sferze stosunków cywilnoprawnych albo też, organ administracyjny orzekając przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał. Tą kategorią obejmowano takie sytuacje, gdy nie ma przepisu prawnego, dopuszczającego działanie organu w danej sprawie. /np. B. Adamiak, J. Borkowski; KPA Komentarz, Warszawa 2006r.; M. Jaśkowska : KPA Komentarz, Kraków 2000; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2007r., sygn. akt II OSK 13369/06 Lex nr 315975; wyroki WSA w Warszawie: z dnia 30 stycznia 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 1818/06, Lex nr 306435; z dnia 13 lutego 2007r. sygn. akt III SA/Wa 3598/06, Lex nr 311955; z dnia 29 czerwca 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 473/07, Lex nr 355905/. Jako przypadek wydania decyzji bez podstawy prawnej traktowano też sytuację, gdy decyzja wydana została na podstawie błędnych ustaleń co do obowiązywania normy prawnej uprawniającej do działania organ administracji publicznej /np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2006r., sygn. akt I SA/Wa 13/06, Lex nr 219251/. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone orzeczenie podjęte zostało bez podstawy prawnej i zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 2 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. H.B. 23.06.2009r.