II SA/Wr 761/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi H. L. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 października 2023 r. nr 918/2023 w przedmiocie oddalenia zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę w całości. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej: organ odwoławczy, DWINB), zaskarżonym postanowieniem z dnia 5 października 2023 r. (nr 918/2023), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Głogowie (dalej: organ pierwszej instancji, PINB) z dnia 28 sierpnia 2022 r. (nr 38/23) w przedmiocie oddalenia zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym. Z uzasadnienia postanowienia oraz akt administracyjnych wynika, że organ pierwszej instancji, ostateczną decyzją z dnia 31 marca 2022 r. (nr 04/22), nakazał skarżącej rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości K., na działce nr [...] (obecnie dz. Nr [...]), obręb [...], jedn. ew. gmina K. Jak wskazały organy obu instancji, opisana decyzja PINB, skierowana do skarżącej na podany przez nią adres, którym posługuje się także aktualnie, została skutecznie doręczona w ramach trybu przewidzianego w art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) w następstwie dwukrotnego jej awizowania: w dniu 1 kwietnia 2022 r. oraz 11 kwietnia 2022 r. Wobec powyższego, po przeprowadzeniu kontroli celem sprawdzenia czy obowiązek nałożony przez organ pierwszej instancji został wykonany, PINB skierował do skarżącej w dniu 8 lipca 2023 r. upomnienie, zaś w konsekwencji dalszego braku podjęcia działań zmierzających do wykonania nałożonego obowiązku, organ ten wszczął postępowanie egzekucyjne na podstawie wystawionego w dniu 7 sierpnia 2023 r. tytułu wykonawczego nr [...], doręczonego w dniu 14 sierpnia 2023 r. Pismem z dnia 21 sierpnia 2023 r. skarżąca złożyła zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji, powołując przy tym art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479 z późn. zm., dalej: u.p.e.a.) – tj. nieistnienie obowiązku. Argumentowała, że decyzja PINB nigdy nie została jej doręczona, jak również nie otrzymała pouczeń wynikających z art. 10 k.p.a. Wskazała także, że wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a zatem – w jej ocenie – do czasu rozpoznania tego wniosku obowiązek wynikający z tytułu wykonawczego nie istnieje. PINB, postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2022 r. (nr 38/23), oddalił zarzut w sprawie prowadzonej egzekucji, natomiast w następstwie rozpatrzenia zażalenia skarżącej, DWINB, zaskarżonym postanowieniem z dnia 5 października 2023 r. (nr 918/2023), utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organu uznały, że w warunkach sprawy podane przez skarżącą okoliczności nie zaistniały, a zatem zgłoszony zarzut nie okazał się uzasadniony. Skoro bowiem doszło do skutecznego doręczenia decyzji nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego, jak również nie toczy się żadne postępowanie, w którym wstrzymano by wykonanie tej decyzji, brak było podstaw do uwzględnienia stanowiska skarżącej. DWINB wskazał także, że nie przywrócono skarżącej terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB z dnia 31 marca 2022 r., co potwierdza, że wynikający z tej decyzji obowiązek istnieje. W skardze do tutejszego Sądu, wnosząc o uwzględnienie zarzutu do tytułu wykonawczego, a także zasądzenie kosztów postępowania skarżąca zarzuciła postanowieniu DWINB naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 33 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki warunkujące uwzględnienie zarzutów. W uzasadnieniu skargi – ponawiając argumentację zawartą zarzutach w sprawie prowadzonej egzekucji – wyjaśniła, że decyzja PINB z dnia 31 marca 2022 r. nigdy nie została jej doręczona. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 5 marca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odmówił wstrzymania wykonania decyzji PINB z dnia 31 marca 2022 r. Z kolei, na skutek wywiedzionego od niego zażalenia skarżącej, Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 25 czerwca 2024 r. (sygn. akt II OZ 294/24), zażalenie to oddalił. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakresem kognicji sądów administracyjnych, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., objęte są m.in. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Mając na uwadze powyższe kryteria, Sąd, kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia DWINB z dnia 5 października 2023 r., stwierdził, że nie narusza ono prawa. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że zarzut w postępowaniu egzekucyjnym stanowi podstawowy, a zarazem sformalizowany środek zaskarżenia przysługujący zobowiązanemu w razie nieuzasadnionego bądź niezgodnego z prawem wszczęciem i prowadzeniem egzekucji. Zobowiązany, wnosząc zarzut, kwestionuje zatem możliwość prowadzenia egzekucji, podważając prawidłowość tytułu wykonawczego. Wskazać także należy, że z tytułu wykonawczego wynika domniemanie istnienia obowiązku oraz spełnienia wszystkich przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego, dlatego zobowiązany, wnosząc zarzut, obowiązany jest wskazać na uchybienia enumeratywnie wymienione w art. 33 § 2 u.p.e.a. Jedną z podstaw zarzutu może być "nieistnienie obowiązku" (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.), które oznacza przede wszystkim sytuacje, kiedy obowiązek ten nigdy nie powstał (np. z mocy prawa) albo nie wydano decyzji nakładającej obowiązek podlegający wykonaniu w drodze egzekucji, bądź też decyzja taka została wydana, lecz następnie ją uchylono, stwierdzono jej nieważność lub wygaśnięcie, bądź też gdy obowiązek podlegający egzekucji wygasł w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2024 r., sygn. akt III FSK 974/23 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się również, że podnosząc zarzut nieistnienia obowiązku, zobowiązany powinien przedstawić dowody potwierdzające, iż obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał albo wprawdzie powstał, ale wygasł z powodu wykonania lub z innych przyczyn wynikających wprost z przepisów prawa takich jak przedawnienie lub wydanie aktu o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji o nałożeniu obowiązku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt III FSK 1222/22). Procedura postępowania przy rozpatrywaniu zgłoszonych zarzutów jest uregulowana jest natomiast w art. 34 u.p.e.a. W myśl § 2 powołanego artykułu, wierzyciel wydaje postanowienie, w którym: 1) oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej; 2) uznaje zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej w określonej w tej jednostce redakcyjnej części; 3) stwierdza niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej na określonych zasadach. Na postanowienie w sprawie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej przysługuje zażalenie (§ 3). W rozpoznawanej sprawie skarżąca nieistnienie obowiązku wiąże z brakiem – jej zdaniem – doręczenia decyzji stanowiącej podstawę egzekucji. Sąd podkreśla, że kwestia braku doręczenia decyzji nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego przed wszczęciem egzekucji, może być przedmiotem zarzutu, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Ustalenie w sprawie, czy decyzja została doręczona prawidłowo, nie prowadzi bowiem do podważenia obowiązku określonego decyzją, a ma na celu jedynie sprawdzenie (ustalenie), czy obowiązek w ogóle istnieje (czy jest decyzja określająca obowiązek) (tak Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia: 17 września 2019 r., sygn. akt II FSK 3811/17; 10 marca 2020 r., sygn. akt II FSK 832/18; 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II FSK 3499/18). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 29 § 1 u.p.e.a., w zakresie badania dopuszczalności egzekucji mieszczą się ustalenia dotyczące doręczenia decyzji, stanowiącej podstawę wykonania obowiązku i ewentualne ustalenia dotyczącej wykonalności, w tym skutecznego nadania rygoru wykonalności. Stanowią one o tym, czy istnieje obowiązek podlegający wykonaniu (zob. wyrok z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt II FSK 3811/17). Prawidłowe doręczenie decyzji ma zatem fundamentalne znaczenie dla prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 110 k.p.a. decyzja wiąże organ od chwili jej doręczenia stronie (aczkolwiek prawidłowego doręczenia). Dopiero bowiem od tego momentu wywiera ona skutki prawne, a w konsekwencji podlega również wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej. Innymi słowy, egzystencja prawna decyzji rozpoczyna się z chwilą jej doręczenia, a jej nieprawidłowe doręczenie równoznaczne jest z jej nieistnieniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1650/06). Aby decyzja weszła zatem do obrotu prawnego, a tym samym wywoływała określone skutki prawne, musi zostać skutecznie (prawidłowo) doręczona. Należy zauważyć także, że doręczenia dokonywane przez organy administracji w trakcie postępowania administracyjnego winny znajdować swe umocowanie w przepisach k.p.a., a w szczególności w art. 42-44 k.p.a. Skuteczne doręczenie nastąpi wówczas, gdy dokonane zostanie z zachowaniem wszystkich warunków określonych normami prawa dla danego, wykorzystanego w praktyce przez organ sposobu doręczenia. Ocena skuteczności doręczenia pisma zależy zatem od wypełnienia ściśle określonych przepisami k.p.a. warunków formalnych, co musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1288/17). Jak wynika z akt sprawy, przesyłka zawierająca decyzję PINB z dnia 31 marca 2022 r. została nadana na prawidłowy adres strony w G. przy ul. [...]. Przesyłka była awizowana po raz pierwszy w dniu 1 kwietnia 2022 r., natomiast zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w urzędzie pocztowym wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Powtórne awizowanie miało miejsce 11 kwietnia 2022 r., zaś przesyłka została zwrócona do nadawcy 19 kwietnia 2022 r. Zatem w odniesieniu do tej przesyłki można stwierdzić, że ww. pismo było przechowywane w placówce pocztowej przez okres co najmniej czternastu dni. Na kopercie zawierającej decyzję, jak również we wpisach zawartych w informacji o doręczeniu przesyłki udostępnionej PINB przy wykorzystaniu środków komunikacji elektronicznej za podstawie § 31 ust. 1 i 2 rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1026 z późn. zm.) umieszczono wszelkie adnotacje o podjętych próbach doręczenia przesyłki, umieszczeniu zawiadomienia o możliwości jej odbioru w oddawczej skrzynce pocztowej adresata, jak również zwrocie przesyłki nadawcy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że wszelkie adnotacje poczty na zwróconej przesyłce - zamieszczone na kopercie lub na zwrotnym potwierdzeniu odbioru - mają walor dokumentu urzędowego, korzystającego z domniemania prawdziwości (autentyczności) oraz domniemania zgodności z prawdą (wiarygodności) twierdzeń w nim zawartych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 grudnia 2011 r., sygn. akt I FSK 123/11 oraz z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt I FSK 11/11; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt I FZ 419/10). Podobny walor należy przypisać wpisom wynikającym z informacji o doręczeniu przesyłki udostępnionej organom administracji przy wykorzystaniu środków komunikacji elektronicznej, o której mowa w przepisach cytowanego rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że przesyłka została nadana na właściwy adres, Sąd uznał, że zostały spełnione wszystkie przesłanki doręczenia zastępczego uregulowane w art. 44 § 1-4 k.p.a. Doprowadziło to Sąd do konkluzji, że stanowiąca podstawę egzekucji decyzja PINB z dnia 31 marca 2022 r. weszła do obrotu prawnego, wywołując wynikające z niej skutki. Odnosząc się z kolei do pozostałej argumentacji skarżącej, należy zauważyć, że DWINB, postanowieniem z dnia 5 października 2023 r. (nr 917/2023), odmówił skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od opisanej wyżej decyzji PINB z dnia 31 marca 2022 r., zaś w wyniku wniesienia skargi, tutejszy Sąd, wyrokiem z dnia 5 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 760/24, skargę oddalił. Nie doszło zatem do utraty przez wskazaną decyzję waloru ostateczności, a zatem wykonalności. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w całości.