II SA/Wr 77/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek, , po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku K. K. o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] z dnia [...]r. nakazującej rozbiórkę obiektu budowalnego oraz o wstrzymanie wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w sprawie ze skargi K. K. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej nakazu rozbiórki budynku gospodarczego postanawia: odmówić wstrzymania wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] z dnia [...]r. oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...] K. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. (dalej DWINB) z dnia [...] r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej PINB), w którym organ ten nie uwzględnił zarzutu dotyczącego prowadzania postępowania egzekucyjnego wobec skarżącego, zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki budynku gospodarczego wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r., nr [...]. W petitum skargi zawarty został wniosek, oparty o art. 61 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...]r., nr [...] nakazującej rozbiórkę obiektu a w przypadku nie uwzględniania tego wniosku, o w wstrzymanie wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r., nr [...], o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji rozbiórkowej K. K. wskazał, że wprawdzie jego skarga dotyczy postanowienia o uznaniu zarzutu za nieuzasadniony, ale wobec treści art. 61 § 3 przywołanej wyżej ustawy uważa, że wniosek jest uprawniony, gdyż dotyczy innego aktu wydanego lub podjętego w granicach tej samej sprawy. Zdaniem skarżącego, w niniejszym przypadku mamy bowiem do czynienia z tożsamością sprawy. Dotyczy ona bowiem sporu, czy decyzja o wstrzymanie wykonania której wnioskuje, została wykonana czy nie. Spór co do zakresu obowiązku określonego w decyzji rozbiórkowej dotyczy wprost tej decyzji. Według autora skargi, odmienne rozumowanie prowadzi do konkluzji, że wobec braku możliwości objęcia wnioskiem o wstrzymanie wykonania postanowienia o nieuznaniu zarzutu, jego uprawnienie do wnioskowania wstrzymania wykonalności zaskarżonego aktu staje się fikcją. Dlatego jedynym aktem o wstrzymanie którego może wnosić jest decyzja rozbiórkowa. Skarżący uważa, że ma prawo do kwestionowania zarówno treści wydanej decyzji jak i sposobu jej wykonania. Zaznaczył także, że na wypadek konieczności wykonania rozbiórki będzie zmuszony ponieść jej koszty a potem koszty ponownego postawienia obiektu, które najprawdopodobniej przekroczą jego wartość. W przypadku uwzględniania skargi, koszty te niepotrzebnie obciążą wierzyciela. Dodatkowo za uwzględnieniem wniosku przemawia fakt, że - jak przyznaje sam wierzyciel - obecnie stojący obiekt nie narusza porządku publicznego, nie będzie więc negatywnych skutków wstrzymania przedmiotowego postanowienia. W wyniku jego wykonania z pewnością powstanie szkoda, tylko nie wiadomo kto ją poniesienie. Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, skarżący przytoczył przedstawioną wyżej argumentację, związana z kosztami rozbiórki obiektu i jego ponownego postawienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 ustaw z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2017 r. poz. 1369, dalej także jako u.p.p.s.a.) sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków ustawodawca wiąże, co do zasady, z ewentualnymi skutkami wykonania zaskarżonego aktu objętego wnioskiem o wstrzymanie wykonania, nie zaś skutkami wykonania innych aktów podjętych w ramach tego samego postępowania. Pomimo, że zdanie trzecie omawianego przepisu wyraźnie wskazuje, że nie jest wykluczona możliwość wstrzymania również i innych aktów wydanych w granicach tej samej sprawy, to należy zwrócić uwagę, na dwie zasady wyłaniające się z analizowanego przepisu, istotne dla podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia. Po pierwsze, postępowanie o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest postępowaniem prowadzonym na wniosek skarżącego. Sąd nie jest zatem uprawniony do działania z urzędu i samodzielnego konkretyzowania rzeczywistej woli skarżącego. Może działać jedynie w zakresie jaki wskazuje skarżący w treści wniosku. Po drugie, postępowanie to w pierwszy rzędzie dotyczy możliwości wstrzymania aktu zaskarżonego do sądu (co nie wyklucza także wstrzymania innych aktów wydanych w granicach sprawy). Sąd podziela zatem prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że wstrzymanie wykonania aktów wydanych lub podjętych w innym postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy jest możliwe dopiero po wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności (por. np. postanowienia NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OZ 669/12, z dnia 7 kwietnia 2013r., sygn. akt II OSK 1582/13, z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2750/15, z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt II OZ 516/17, CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji nie jest możliwe wstrzymanie wskazanego we wniosku aktu wydanego w innym postępowaniu w tej samej sprawie, jeżeli ze względu na brak wniosku strony – tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - Sąd nie może wstrzymać wykonania aktu będącego przedmiotem skargi. W niniejszej sprawie zaskarżone zostało postanowienie organu II instancji wydane z przedmiocie nie uwzględnienia zarzutu skarżącego zgłoszonego do prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Skarżący z pełnym przekonaniem nie złożył wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu (na co jednoznacznie wskazuje teść uzasadnienia) lecz wnioskował o wstrzymanie wykonania decyzji nakładającej na niego egzekwowany obowiązek polegający na rozbiórce obiektu a w przypadku nie uwzględniania tego wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia organu pierwszej instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania powyższego obowiązku. Już zatem choćby z racji braku wniosku o wstrzymanie zaskarżonego aktu, zgłoszone żądanie ochrony tymczasowej nie mogło być uwzględnione. Skarżący zresztą jest świadomy, że nawet gdyby wniosek o wstrzymanie także zaskarżonego postanowienia został złożony, to ze względu na charakter kontrolowanego postanowienia (odmowa uwzględnienia zarzutu w postępowaniu egzekucyjny), i tak akt ten nie mógłby być wstrzymany. Zasadą bowiem jest, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym wykonania nałożonych na adresata obowiązków lub przyznanych praw. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania. Co do zasady, cechy wykonalności nie posiadają akty odmowne (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 4, Warszawa 2010 r., str. 204, a także postanowienia NSA: z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II GZ 641/13; z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OZ 1368/10; z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II FZ 282/09; CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wykonaniu podlegać mogą akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania, lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów. Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje negatywne, w ocenie strony, skutki materialnoprawne. Skutków takich nie da się wiązać z zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem DWINB utrzymującym w mocy postanowienie PINB o nieuwzględnieniu zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym. Postanowienie to nie rodzi bowiem skutków w sferze interesu prawnego strony, nie nakłada nowych praw i obowiązków które podlegałby wykonaniu (dobrowolnie albo w drodze przymusu egzekucyjnego). Nieuwzględnienie zarzutów zgłoszonych do egzekucji nie kreuje zatem nowej sytuacji skarżącego w sferze jego obowiązków (por. NSA w postanowieniach z dnia 6 kwietnia 2016 r. II OZ 334/16 i z dnia 9 kwietnia 2014 r. II OZ 870/14 CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie mniej istotne jest, że w każdym przypadku strona zgłaszająca wniosek o przyznanie ochrony tymczasowej zobowiązana jest uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudne do odwrócenia skutki. Ciężar dowodu w zakresie wykazania wymienionych w art. 61 § 3 u.p.p.s.a. okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Powinno wskazywać na konkretne okoliczności powodujące, że wykonanie aktu lub czynności będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej spowoduje w stosunku do wnioskodawcy wystąpienie jednej lub obu przesłanek określonych w art. 61 § 3 u.p.p.s.a. – znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 376/13; CBOSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie – wobec nie złożenia wniosku o wstrzymanie zaskarżonego aktu – skarżący nie przedstawił również w tym względzie żadnej argumentacji która mogłaby być poddana ocenie Sądu. Przedstawiona natomiast została argumentacja dla wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji PINB nakładającej na skarżącego obowiązek rozbiórki obiektu budowalnego oraz do wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia PINB o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Skarżący akcentuje w niej, że możliwe - a wręcz konieczne jest - jest wstrzymanie wykonalności ww. decyzji, bez wstrzymania wykonalności zaskarżonego aktu, gdyż podjęta ona została ona w granicach tej samej sprawy. W ocenie Sądu nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, że zaskarżony akt jak też decyzja PINB o nakazie rozbiórki zapadały w postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwrot "w granicach tej samej sprawy" użyty w art. 61 u.p.p.s.a. dotyczy sprawy w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będą sprawy wykazujące tożsamość podmiotową i przedmiotową. Sytuacja taka wystąpi wówczas, gdy akty lub czynności dotyczyć będą tych samych podmiotów, identycznego przedmiotu, stanu faktycznego oraz podstawy prawnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001/1/7 oraz postanowienia NSA: z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt II OZ 689/09; z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II GZ 246/10; z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II FZ 441/12, CBOSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew twierdzeniom skarżącego w badanym przypadku taka tożsamość nie występuje, choćby ze względu na odmienność podstaw prawnych. Przedstawione rozumienie sprawy administracyjnej nie uzasadnia zatem, wstrzymania wykonania decyzji o nakazie rozbiórki w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie o nieuwzględnieniu zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym. W ujęciu materialnym są to bezsprzecznie dwie rożne sprawy. Celem postępowania o nakazie rozbiórki jest ocena legalności samowoli budowlanej, natomiast postępowanie egzekucyjne zmierza do wykonania tej decyzji. Nadto w postępowaniu egzekucyjnym obowiązuje zakaz badania przez organ egzekucyjny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), w konsekwencji czego decyzja ta nie jest także oceniana w postępowaniu sądowym wszczętym skargą na postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym. W postepowaniu tym nie podlega także ocenie, czy realizacja obowiązku płynącego z decyzji o nakazie rozbiórki spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Brak tożsamości spraw w znaczeniu materialnym uzasadnia stwierdzenie, że decyzja o nakazie rozbiórki nie mogła być w niniejszym postępowaniu przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania. Bez znaczenia pozostaje zatem argumentacja dotycząca skutków wykonania nakazu rozbiórki w postaci wysokich kosztów. Taka argumentacja mogłaby być bowiem podnoszona przy zaskarżeniu do sądu decyzji o nakazie rozbiórki. Podobnie w odniesieniu do wniosku o wstrzymanie wykonalności postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia Sąd zauważa, że kwestia oceny legalności tego postanowienia pozostaje poza zakresem rozpoznania w niniejszej sprawie. Grzywna w celu przymuszenia została bowiem na skarżącego nałożona w odrębnym postanowieniu od którego stronie przysługiwały stosowne środki zaskarżenia. Ubocznie tylko, Sąd zwraca uwagę, że skarżący i tak nie wykazał w uzasadnieniu, że wykonanie tego postanowienia spowoduje skutek określony w art. 61 § 3 u.p.p.s.a. Podnoszone okoliczności mające spowodować szkodę w postaci kosztów rozbiórki oraz to, że obiekt powinien pozostać, gdyż nie narusza porządku publicznego odnoszą się do decyzji o nakazie rozbiórki, mogłyby mieć znaczenie w przypadku zaskarżenia nakazu rozbiórki i w związku tym ubieganiem się o ochronę tymczasową. Pozostają zaś bez znaczenia dla postępowania egzekucyjnego. Ewentualne wstrzymanie wykonalności postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia mogłaby uzasadniać sytuacja finansowa skarżącego która nie została przedstawiona. Z przedstawionych wyżej względów Sąd postanowił jak w sentencji.