II SAB/Wr 877/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska – Wołyniak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 14 listopada 2025 r. sprawy ze skargi A. H. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu albo dokonania czynności w terminie 60 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. H. (dalej: strona, strona skarżąca) zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika z treści skargi oraz akt administracyjnych, wnioskiem z dnia 20 listopada 2024 r. (data wpływu do organu) strona skarżąca wniosła o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wobec braku przystąpienia organu do procedowania niniejszej sprawy, pismem z dnia 13 lutego 2025 r. (data wpływu do organu) skarżąca wniosła ponaglenie. W treści skargi strona wniosła o: zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; dokonania kontroli bezczynności organu; na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2011 r., Nr 34, poz. 173) w zw. z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) o orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo, że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; wymierzenie organowi grzywny w połowicznej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; zasądzenie na rzecz strony skarżącej odszkodowania w wysokości 10 000 zł tytułem rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie; zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w dniu 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 830). Nowela ta wprowadziła art. 100c do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 337 ze zm., dalej: ustawa specjalna), zgodnie z którym w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie przez wojewodów spraw dotyczących cudzoziemców nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Nadto jak wskazał Wojewoda, termin dotyczący nierozpoczęcia lub zawieszenia biegu postępowania został przedłużony do dnia 30 września 2025 r. W okresie tym nie stosuje się przepisów o bezczynności organu prowadzącego postępowanie w sprawach zezwoleń pobytowych, organ nie ma też obowiązku powiadamiania strony o niezałatwianiu sprawy w terminie, jak również nie wymierza się organowi grzywny, ani nie zasądza od niego sum pieniężnych za niewydanie rozstrzygnięć w terminach. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a zatem m.in. w sprawach kończących się wydaniem decyzji administracyjnej. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Wojewoda dopuścił się bezczynności w udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, wszczętym na wniosek skarżącej w dniu 20 listopada 2024 r. (art. 61 § 3 k.p.a.). W pierwszej kolejności, oceniając dopuszczalność wniesionej skargi, wskazać należy, że stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę – w tym także skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Na mocy art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. w przypadku bezczynności jest instytucja ponaglenia. Z akt sprawy wynika, że skarżąca pismem z dnia 13 lutego 2025 r. (data wpływu do organu) wniosła wymagane ponaglenie, wobec czego przesłanka formalna do wniesienia skargi została spełniona. Sąd w tym zakresie uznał, że przepisy przywołanej przez Wojewodę ustawy specjalnej – o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia – nie mogły stanowić skutecznej przeszkody do wywodzenia środków prawnych w sprawie. W konsekwencji pozostawienie ponaglenia bez rozpoznania, o czym organ zawiadomił skarżącą pismem z dnia 25 czerwca 2025 r. nie miało znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi. Przechodząc do merytorycznych zagadnień związanych z rozpoznaniem skargi należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kluczowym zadaniem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze zwłoka Wojewody w załatwieniu sprawy rzeczywiście istniała w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to jaki miała charakter. W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja ingerująca w bieg terminów załatwiania spraw dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), mocą której w art. 1 pkt 44 dodano do ustawy specjalnej przepis art. 100c w brzmieniu: "1. W okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. 2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. 3. W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. 4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki." Następnie cytowana treść art. 100c ustawy specjalnej została "prolongowana" na kolejny okres w dodanym w dniu 28 stycznia 2023 r., z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r., przepisem art. 100d (zob. art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2023 r., poz. 185). Następnie kolejne nowelizacje wskazanego wyżej art. 100d przedłużały okres zawieszenia biegu terminów. Obecnie termin obowiązywania omawianych przepisów został przedłużony do dnia 4 marca 2026 r. (zob. art. 10 pkt 1 ustawy z dna 12 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu weryfikacji prawa do świadczeń na rzecz rodziny dla cudzoziemców oraz o warunkach pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, Dz.U. z 2025 r., poz. 1301). Sąd podziela przy tym stanowisko, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy specjalnej znajdują zastosowanie nie tylko do wymienionych w nim spraw toczących się z udziałem obywateli Ukrainy, którzy opuścili Ukrainę w związku z konfliktem zbrojnym, ale i do spraw z udziałem pozostałych cudzoziemców, bez względu na ich obywatelstwo oraz na datę przybycia na terytorium Polski. Stanowisko to jest już ugruntowane w orzecznictwie NSA (zob. np. wyroki z: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22; 25 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 206/24; 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22; 11 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1074/24; 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1301/24; 10 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1341/24; 29 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1890/24; 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2146/24 i II OSK 2212/24, 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2515/24; 4 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2344/24; 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2299/24; 13 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1710/24; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24, publ. CBOSA). W tym kontekście należy przypomnieć, że w analizowanych przepisach art. 100c i art. 100d ustawy specjalnej mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro ustawa specjalna nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy specjalnej, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. W dalszej kolejności, nie kwestionując orzecznictwa, na które powołał się Wojewoda w odpowiedzi na skargę, Sąd wskazuje, że w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały przedstawione inne, zmodyfikowane poglądy dotyczące stosowania przepisów art. 100d ustawy specjalnej po dniu 30 czerwca 2024 r. Wcześniej, w utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmowano, że przepisy art. 100c i 100d ustawy specjalnej nie naruszają Konstytucji oraz prawa unijnego, w tym Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. UE C. z 2007 r. nr 303, poz. 1; dalej też: "KPP"), jak również art. 6 i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284; dalej: "EKPC") (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24, II OSK 867/24, II OSK 925/24 i II OSK 1301/24; 24 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1182/24 i II OSK 1183/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; 13 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 821/24; 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24, publ. CBOSA). Natomiast aktualnie, poczynając od wyroków z dnia 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, II OSK 2498/24, II OSK 2737/24 i II OSK 2926/24, a także w wyrokach z dnia 26 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2234/24 i II OSK 2243/24, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że przepisy art. 100c i 100d ustawy specjalnej mają charakter epizodyczny (czasowy), a ich wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Podkreślono przy tym, że czasowe ograniczenie prawa do sądu (i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej) trafnie uznawane jest za uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. Uwaga ta została jednak rozbudowana o wskazanie, że konieczne jest, aby sformułowane oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku. Zasygnalizowano, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d ustawy specjalnej. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zob. np. wyrok TK z dnia 22 września 2005 r., sygn. akt Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). Konkluzja ta koresponduje również z ogólną zasadą prawa cessante ratione legis, cessat lex ipsa (gdy ustaje przyczyna, dla której wydano ustawę, traci moc sama ustawa). Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym orzecznictwie wskazał, że przez "istotną zmianę okoliczności" należy rozumieć nie tylko zmniejszenie liczby wniosków pobytowych wpływających do wojewodów. Tak samo należy traktować również stan, w którym zwiększona liczba tych wniosków (w porównaniu z wpływem sprzed wybuchu wojny w Ukrainie) stała się normą w dłuższym – obecnie ponad trzyletnim – okresie i nie może być już uznawana za sytuację nadzwyczajną. Jak zaznaczono, ponad dwuletni okres – od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. – należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d ustawy specjalnej). Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne", dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy specjalnej po dniu 30 czerwca 2024 r. Tym samym wskazano, że po czwartym przedłużeniu obowiązywania art. 100d ustawy specjalnej, tj. po dniu 30 czerwca 2024 r. zachodzi sprzeczność art. 100d ustawy specjalnej z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1-4 ustawy specjalnej w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości -bezczynności bądź przewlekłego działania organu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Zdaniem NSA, należało zatem odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r., poz. 854; dalej: ustawa zmieniająca) – w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy specjalnej – jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zaprezentowany wyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, co sprawia, że w realiach niniejszej sprawy zarzucana przez stronę skarżącą opieszałość mogła podlegać merytorycznej ocenie, ale dopiero po dniu 30 czerwca 2024 r. Rozpoznając zatem złożoną skargę merytorycznie, Sąd w pierwszej kolejności zobligowany był do oceny, czy przedmiotem wniesionej skargi jest bezczynność organu, czy też przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ. Jeżeli chodzi o to zagadnienie Sąd zauważa, że w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że w zakresie postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., wskazanych w piśmie inicjującym postępowanie przed sądem administracyjnym, Sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżącego. Ostateczną decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje Sąd i daje temu wyraz w wyroku wydanym po zamknięciu rozprawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia: 28 lutego 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 468/19; 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 659/17, publ. CBOSA). W niniejszej sprawie Sąd zakwalifikował sprawę jako skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 1079 ze zm., dalej: u.o.c.) decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Jak natomiast stanowi art. 112a ust. 2 u.o.c., termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie, generalnie związanych ze złożeniem kompletnego wniosku. W rozpoznawanej sprawie wniosek pobytowy został złożony 20 listopada 2024 r. i do dnia wniesienia skargi (4 czerwca 2025 r.) organ nie przystąpił do jego rozpoznania. Co prawda organ nie doprowadził do uruchomienia terminu w sposób przewidziany w art. 112a ust. 2 u.o.c., jednakże nie budzi wątpliwości Sądu, że w warunkach sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z przewlekłością, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby organ podjął jakiekolwiek czynności w sprawie nakierowane na rozpoznanie wniosku skarżącej do momentu wniesienia rozpoznawanej skargi. W konsekwencji stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie, w ocenie Sądu stwierdzona przewlekłość organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt II sentencji wyroku) przez co należy rozumieć stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację, w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności znaczącego przekroczenia terminów załatwienia sprawy administracyjnej oraz zbyt długiego okresu prowadzenia sprawy nie mającego uzasadnienia w stopniu jej skomplikowania i konieczności prowadzenia skomplikowanego postępowania dowodowego. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez ustawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie uznania go za przekroczenie znaczące (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 2546/19, dostępne w CBOSA). W realiach badanej sprawy z tak kwalifikowaną przewlekłością nie mamy do czynienia. Należy bowiem uwzględnić, że organ pozostawał w przekonaniu, że treść przepisów prawa powszechnie obowiązującego wprowadzała zawieszenie biegu terminów załatwienia spraw cudzoziemców. Wojewoda jest przy tym organem administracji publicznej i w myśl art. 6 k.p.a. zobowiązany jest do działania na podstawie i w granicach prawa. Organ respektował więc przywołane przepisy ustawy specjalnej, co wprawdzie nie uwalniało go od zarzutu pozostawania w zwłoce w załatwieniu sprawy, jednakże powodowało, że nie można w tym zakresie przypisywać organowi lekceważenia prawa w stosunku do strony skarżącej, czy też działania na jej szkodę. W rezultacie nie można przyjąć, ażeby stwierdzona przewlekłość przybierała postać kwalifikowaną. Jak wynika z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie określa przy tym, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 60 dni, mając na względzie charakter sprawy oraz dotychczasowy okres zwłoki (pkt III sentencji wyroku). Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (wyrok NSA z 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W ocenie Sądu niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie przewlekłości nie przemawiał za zasadnością przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej ani wymierzenia organowi grzywny. Nie może także umykać z pola widzenia – wskazana już wcześniej okoliczność – iż organ działał w oparciu o przepisy ustawy specjalnej pozostając tym samym w przekonaniu, że terminy załatwienia spraw cudzoziemców w dalszym ciągu podlegają zawieszeniu. Dlatego też skarga w tym zakresie została oddalona (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku), uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 580 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.