III SA/Wr 672/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, Asesor WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Anna Kuczyńska-Szczytkowska (sprawozdawca), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Zawal, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi B.A. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2020 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi wniesionej przez B. C. (dalej: "strona", "skarżąca",) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "organ", "ZUS") z dnia 27 sierpnia 2020 r. (nr 470000/71/229022/RDZ), którą organ stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od marca do maja 2020 r. Z akt sprawy wynika, że skarżąca w dniu 15 kwietnia 2020 r. złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne, rentowe, wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za nią jako osobę prowadzącą pozarolniczą działalność opłacającą składki wyłącznie za siebie za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Decyzją z dnia 22 lipca 2020 r. (nr 470000/71/229022) ZUS odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia za okres od marca do maja 2020 r. W treści decyzji organ przywołał treść art. 31zo ust. 2 i 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej ustawa COVID-19). W pouczeniu ZUS wskazał, że od decyzji można złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz że od dnia 24 czerwca 2020 r. wnioski o zwolnienie z opłacania składek jak również wnioski o ponowne rozpatrzenie wniosku o zwolnienie mogą być składane do ZUS wyłącznie w formie dokumentu elektronicznego na PUE ZUS. Jednocześnie wskazał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy musi zawierać własnoręczny podpis lub podpis osoby uprawnionej do reprezentowania adresata decyzji. Decyzja ta została przesłana stronie elektronicznie przez platformę usług elektronicznych i doręczona w dniu 24 lipca 2020 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 17 sierpnia 2020 r. do siedziby organu wpłynął złożony w formie papierowej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżoną decyzją z 27 sierpnia 2020 r. ZUS stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Organ podał, że decyzja z dnia 22 lipca 2020 r. (nr 470000/71/229022/2020/RDZ) została doręczona skarżącej w dniu 24 lipca 2020 r. Termin czternastodniowy na wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął więc 7 sierpnia 2020 r. Wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy wpłynął do siedziby ZUS w dniu 17 sierpnia 2020 r., więc – jak wskazał organ – po terminie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego polegającego na nieuwzględnieniu wszystkich złożonych dokumentów do ZUS. W szczególności skarżąca wskazała, że w dniu 24 lipca 2020 r. otrzymała decyzję o odmowie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia za okres od marca do maja 2020. Z pouczenia wynikało, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy można złożyć wyłącznie w formie dokumentu elektronicznego na ZUS PUE. Wskazała, że 28 lipca 2020 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w formie elektronicznej na ZUS PUE. W dniu 4 sierpnia 2020 r. na ZUS PUE pojawiła się informacja, że wniosek powinien być złożony w formie papierowej. Skarżąca podała, że odebrała tą wiadomość 16 sierpnia 2020 r. i 17 sierpnia 2020 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w formie papierowej w Oddziale ZUS we Wrocławiu. Dodatkowo wskazała, że gdy oczekiwała na rozpatrzenie sprawy, na jej adres e-mail (dostępny dla ZUS) nie docierały informacje o wiadomościach przesyłanych na ZUS PUE. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że akta sprawy nie zawierają korespondencji, o której mowa w skardze, a skarżąca nie przedstawiła dowodów na podnoszone przez siebie okoliczności. Wraz z pismem procesowym z 8 grudnia 2021 r. skarżąca złożyła wydruki korespondencji prowadzonej z organem. Wynika z nich, że w dniu 28 lipca 2020 r. złożyła ona za pośrednictwem platformy ZUS "wniosek do prezesa ZUS", w którym wniosła o ponowne rozpatrzenie jej wniosku o zwolnienie z opłacania składek. W dniu 4 sierpnia 2020 r. ZUS przez swoją platformę poinformował skarżącą, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy "należy złożyć tylko i wyłącznie na piśmie osobiście w Oddziale (Inspektoracie) ZUS lub wysłać pocztą w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Oceniając bowiem zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r., które było udzielane na wniosek skarżącej złożony do ZUS. Zgodnie z art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266, dalej: "u.s.u.s."), w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Ponadto zgodnie z art. 180 k.p.a. w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach (§ 1). Przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych, o zaopatrzeniach emerytalnych i rentowych, o funduszu alimentacyjnym, a także sprawy wynikające z przepisów o innych świadczeniach wypłacanych z funduszów przeznaczonych na ubezpieczenia społeczne (§ 2). W myśl art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7 (czyli decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo), płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie natomiast do treści art. 83b ust. 1 u.s.u.s., jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Podstawę prawną rozstrzygnięcia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organu właściwego do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stanowił art. 134 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W zakresie odnoszącym się do "uchybienia terminu do wniesienia odwołania" należy wskazać, że uchybienie wskazanego terminu ma miejsce wówczas, gdy zostanie ono złożone po upływie przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. terminu 14 dni. W związku z powyższym co do zasady każde, nawet nieznaczne przekroczenie tego terminu już stanowi jego uchybienie. W sytuacji więc, gdy uchybienie terminowi nastąpiło, to przy braku istnienia prośby (wniosku) o przywrócenie terminu - organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania/wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Termin do wniesienia odwołania/wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy liczony jest od dnia doręczenia stronie decyzji organu I instancji. Z akt administracyjnych wynika, że decyzja z 22 lipca 2020 r. odmawiająca zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek został doręczona stronie skarżącej w dniu 24 lipca 2020 r. wraz z pouczeniem o prawie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyłącznie w formie elektronicznej na PUE ZUS. Jednocześnie organ podał, że wniosek taki powinien zawierać własnoręczny podpis. Od tego dnia zaczął zatem biec czternastodniowy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Termin ten upływał zatem 7 sierpnia 2020 r. Z akt administracyjnych wynika jedynie, że w dniu 17 sierpnia 2020 r. wpłynął do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony w postaci papierowej. Z twierdzeń skarżącej zawartych w skardze oraz z dołączonych przez nią wydruków z korespondencji prowadzonej przez skarżącą z organem za pośrednictwem platformy ZUS wynika natomiast, że skarżąca w dniu 28 lipca 2020 r. wysłała przez platformę ZUS "wniosek do Prezesa ZUS", w którego treści zakwestionowała decyzję o odmowie zwolnienia z opłacania składek i wniosła o ponowne rozpatrzenie jej sprawy. W dniu 4 sierpnia 2020 r. przez platformę ZUS została do skarżącej wysłana informacja, zgodnie z którą wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy może być złożony wyłącznie w formie papierowej. W konsekwencji skarżąca – jak podała, po odczytaniu w dniu 16 sierpnia 2020 r. tej informacji, złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w formie papierowej w Oddziale ZUS we Wrocławiu w dniu 17 sierpnia 2020 r. Skarżąca podkreśliła także, że w trakcie oczekiwania na rozpatrzenie sprawy na adres e-mail wnioskodawcy dostępny dla ZUS nie docierały informacje o wiadomościach przesyłanych na ZUS PUE, dlatego wiadomości nie były przez nią od razu odbierane. Wskazać należy, że organ w zaskarżonej decyzji stwierdzającej uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w ogóle nie odniósł się do korespondencji prowadzonej ze skarżącą przez platformę PUE ZUS. W szczególności nie wziął pod uwagę faktu złożenia przez skarżącą w dniu 28 lipca 2020 r. drogą elektroniczną wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Co więcej organ nie dołączył wydruków z prowadzonej korespondencji do akt administracyjnych. Wydruki te przesłała do Sądu dopiero skarżąca. Oceniając prawidłowość działań organu w sprawie, nie można zapominać, że to organ jest gospodarzem postępowania administracyjnego, odpowiedzialnym za jego prowadzenie z poszanowaniem zasad ogólnych, zawartych w art. 6 - 16 k.p.a. Ze specyfiką postępowania administracyjnego wiąże się nierównowaga pozycji stron. Organ z racji władztwa administracyjnego jest podmiotem dominującym i ostatecznie decydującym o przebiegu postępowania. Z taką jego rolą i pozycją wiąże się jednak, w ocenie Sądu, szczególna powinność organu do czuwania również nad zabezpieczeniem praw procesowych strony oraz prowadzenia postępowania z uwzględnieniem zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu stron postępowania. Nabiera to wagi zwłaszcza wówczas, gdy strona działa bez pełnomocnika i wykazuje się brakiem rozeznania w sprawach procesowych. W tym kontekście zasady ogólne, takie jak zasada działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), zasada informowania stron (art. 9 k.p.a.) i zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) mogą wymagać od organu podjęcia nawet zwiększonych działań informacyjnych, nakierowanych na to, aby zapewnić stronie realną możliwość skorzystania z przysługujących jej gwarancji procesowych. W sprawie wydruki przesłane przez skarżącą wskazują, że skarżąca już w dniu 28 lipca 2020 r. złożyła przez platformę ZUS wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ ponownie rozpoznając sprawę powinien wziąć pod uwagę tą okoliczność. Skoro bowiem taki wniosek wpłynął do organu, to niezależnie od tego w jakiej formie został złożony, organ powinien ten wniosek ocenić formalnie (zbadać m.in. czy został wniesiony w terminie, czy pochodzi od strony i czy z innych przyczyn jest dopuszczalny). W przypadku stwierdzenia, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie spełnia warunków formalnych (np. nie zawiera podpisu własnoręcznego lub bezpiecznego podpisu elektronicznego), organ ma obowiązek wezwania strony w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do ich uzupełnienia. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W myśl natomiast z art. 63 § 2 k.p.a., podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Podanie wniesione na piśmie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu (art. 63 § 3 k.p.a.). Podanie wniesione na adres do doręczeń elektronicznych zawiera dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru (art. 63 § 3a k.p.a.). W ocenie Sądu, brak formalny podania wniesionego elektronicznie (na skrzynkę podawczą organu czy też przesłanego za pośrednictwem poczty e-mail) jest brakiem, który może być usunięty w trybie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez przesłanie podania opatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej lub złożenie podania w formie pisemnej (z własnoręcznym podpisem) czy też ustnie do protokołu. Taki pogląd przeważa w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyroki NSA: z 6 czerwca 2017 r., I OSK 203/17, z 23 lutego 2018 r., II OSK 1901/17, z 26 listopada 2020 r., II OSK 1989/20, wyrok WSA w Warszawie z 21 listopada 2018 r., VII SAB/Wa 74/18, wyrok WSA w Warszawie z 16 października 2018 r., IV SA/Wa 820/17, wyrok WSA w Warszawie z 11 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 147/21, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wobec powyższego, w przypadku podania (złożonego także elektronicznie), które – w ocenie organu – zawiera braki, obowiązkiem organu jest wezwać stronę do uzupełniania tych braków w sposób formalny, w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Konsekwencją nieuzupełnienia braków formalnych w wyznaczonym terminie jest natomiast stwierdzenie przez organ niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 134 k.p.a. (co prawda w orzecznictwie sądowym można odnotować pogląd wskazujący, że w takiej sytuacji należy pozostawić odwołanie - odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., to jednak skład orzekający w rozpoznawanej sprawie przychyla się do poglądu odmiennego, według którego w takiej sytuacji należy stwierdzić niedopuszczalność odwołania/wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 134 k.p.a., ponieważ lepiej zabezpiecza to stronie możliwość ochrony jej praw w postępowaniu, niż instytucja pozostawienia podania bez rozpoznania - por. wyroki NSA z 30 stycznia 2020 r., II OSK 2549/19; z 15 kwietnia 2010 r., I OSK 135/10; z 28 stycznia 2011 r., I OSK 1814/10; z 1 kwietnia 2016 r., II OSK 1847/14; z 31 maja 2016 r., II OSK 2355/14; z 13 października 2017 r., II OSK 2450/16 oraz z 1 marca 2017 r., dostępne w CBOSA). Z wydruków korespondencji dołączonych przez skarżącą wynika, że organ przesłał skarżącej w dniu 4 sierpnia 2020 r. poprzez platformę ZUS wiadomość dotyczącą formy złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wiadomość ta nie stanowiła jednak formalnego wezwania skarżącej do uzupełniania braku, nie wskazywała terminu w jakim brak ma być uzupełniony, ani pouczenia o skutkach niewykonania wezwania w terminie. Nie wiadomo także, w jakiej dacie wiadomość ta została odebrana przez skarżącą (jedynie z jej oświadczenia wynika, że 16 sierpnia 2020 r.). ZUS poprzez brak wezwania skarżącej do uzupełnienia braku formalnego złożonego podania, naruszył art. 64 § 2 k.p.a. Należy dodatkowo wyjaśnić, że zgodnie z art. 9 k.p.a, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Treść art. 9 k.p.a. zakłada aktywność organu administracji w zakresie pełnego informowania strony o istotnych dla niej okolicznościach faktycznych i prawnych. Ponownie rozpoznając sprawę, Zakład Ubezpieczeń Społecznych w pierwszej kolejności powinien zatem rozstrzygnąć, czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 lipca 2020 r. został wniesiony w terminie, biorąc pod uwagę złożenie go w dniu 28 lipca 2020 r. poprzez platformę ZUS. Następnie organ powinien ustalić jednoznacznie w jakiej formie taki wniosek może być złożony, a także zbadać, czy zawiera on braki formalne. W przypadku ustalenia, że wniosek o ponowne rozpatrzenie zawiera braki formalne, ZUS rozważy, czy wobec złożenia przez skarżącą w dniu 17 sierpnia 2020 r. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy opatrzonego własnoręcznym podpisem, braki te nie zostały już uzupełnione bez wezwania. W przypadku stwierdzenia, że wniosek złożony elektronicznie w dniu 28 lipca 2020 r. zawiera braki, z powodu których nie można nadać mu dalszego biegu i które nie zostały uzupełnione, organ powinien wezwać skarżącą do ich uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Z uwagi na powyższe, stwierdzając, że doszło do naruszenia wskazanych powyższej przepisów k.p.a., które miały istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.