I SA/Ke 11/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Asesor WSA Magdalena Stępniak (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Zespołu Opieki Zdrowotnej w K. na uchwałę Rady Powiatu w K. z dnia 29 września 2020 r. nr XIX/42/2020 w sprawie zatwierdzenia rocznego sprawozdania finansowego Zespołu Opieki Zdrowotnej w K. za 2019 rok stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Rada Powiatu w K. 29 września 2020 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zatwierdzenia rocznego sprawozdania finansowego Z. O. Z. w K. ("z.o.z.") za 2019 rok. W podstawie prawnej organ powołał art. 12 pkt 11 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 920), dalej: "u.s.p.", oraz art. 53 ust. 1 ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351 ze zm.), dalej: "ustawa o rachunkowości", w zw. z § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Finansów z 31 marca 2020 r. w sprawie określenia innych terminów wypełniania obowiązków w zakresie ewidencji oraz w zakresie sporządzenia, zatwierdzenia, udostępnienia i przekazania do właściwego rejestru, jednostki lub organu sprawozdań lub informacji (Dz. U. z 2020 r., poz. 570), dalej: "rozporządzenie z 31 marca 2020 r.". W § 1 uchwały postanowiono, że " W oparciu o opinię niezależnego biegłego rewidenta, stanowiącą załącznik do niniejszej uchwały, nie zatwierdza się rocznego sprawozdania finansowego Z. O. Z. w K. za 2019 rok." W uzasadnieniu uchwały wskazano, że art. 45 ustawy o rachunkowości nakłada na jednostkę obowiązek sporządzenia rocznego sprawozdania finansowego, które w świetle art. 53 ust. 1 tej ustawy podlega zatwierdzeniu przez organ, który utworzył jednostkę, nie później niż 6 miesięcy od dnia bilansowego. Z. O. Z. w K. sporządził roczne sprawozdanie finansowe za 2019 r., które było przedmiotem badania przez biegłego rewidenta, wybranego zgodnie z Uchwałą Nr [...] Rady Powiatu w K. z 29 listopada 2019 r. Biorąc pod uwagę sytuację finansową z.o.z. oraz brak wystarczających działań zmierzających do poprawy tej sytuacji, podjęcie uchwały uważa się za zasadne. W stanowiącej załącznik do uchwały opinii niezależnego biegłego rewidenta M. R. wskazano, że badaniu zostało poddane roczne sprawozdanie z.o.z., które składa się z: a) wprowadzenia do sprawozdania finansowego; b) bilansu sporządzonego na 31 grudnia 2019 r., który po stronie aktywów i pasywów zamyka się kwotą [...]zł; c) rachunku zysków i strat za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r., wykazującego stratę netto w kwocie [...]zł; d) zestawienia zmian w funduszu własnym za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r., wykazującego zmniejszenie funduszu własnego o [...] zł; e) rachunku przepływów pieniężnych za okres 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r., wykazującego zwiększenie stanu środków pieniężnych o [...] zł; f) dodatkowych informacji i objaśnień. W ocenie biegłego poddane badaniu sprawozdanie finansowe: przedstawia rzetelny i jasny obraz sytuacji majątkowej i finansowej SP ZOZ na dzień 31 grudnia 2019 r. oraz jego wyniku finansowego za rok obrotowy zakończony w tym dniu zgodnie z mającymi zastosowanie przepisami ustawy z dn. 29 września 1994 r. o rachunkowości ("Ustawa o rachunkowości" - DZ. U. z 2019 r. poz. 351 z późniejszymi zmianami) oraz przyjętymi zasadami (polityką) rachunkowości; jest zgodne co do formy i treści z obowiązującymi SP ZOZ przepisami prawa oraz statutem SP ZOZ; zostało sporządzone na podstawie prawidłowo prowadzonych ksiąg rachunkowych zgodnie z przepisami rozdziału 2 ustawy o rachunkowości. Biegły uznał przy tym, że dowody badania, które uzyskał były wystarczające i odpowiednie, aby stanowić podstawę dla opinii. Celami opinii było też uzyskanie racjonalnej pewności czy sprawozdanie finansowe jako całość nie zawiera istotnego zniekształcenia spowodowanego oszustwem lub błędem. Zakres badania nie obejmował zapewnienia co do przyszłej rentowności SP ZOZ ani efektywności lub skuteczności prowadzenia jej spraw przez Dyrektora SP ZOZ obecnie lub w przyszłości. W skardze na powyższą uchwałę z.o.z. wskazał, że narusza ona jego interes prawny. Odnosi się bezpośrednio do z.o.z., a niezatwierdzenie rocznego sprawozdania finansowego z.o.z. godzi w interes placówki posiadającej osobowość prawną i przyczynia się do utraty dobrego wizerunku szpitala oraz jego zarządzania. Brak zatwierdzenia sprawozdania finansowego uniemożliwia pozyskanie środków finansowych zewnętrznych w postaci chociażby kredytu obrotowego na działalność bieżącą, po to aby nie dopuścić do powstania zobowiązań wymagalnych i utrzymać płynność finansową jednostki. Od ponad roku dyrekcja z.o.z. prowadzi rozmowy z B. G. K. w K. w sprawie udzielania kredytu obrotowego, ale w przypadku niezatwierdzonego sprawozdania finansowego nie ma możliwości jego pozyskania. Ponadto w obecnej sytuacji finansowej spowodowanej niezatwierdzeniem sprawozdania finansowego i panującym w kraju stanem epidemii, z.o.z. nie ma możliwości pozyskania dodatkowych środków finansowych na zwiększone koszty walki z C0VID-19. Zaskarżonej uchwale z.o.z. zarzucił, że: - radni w § 1 uchwały nie zatwierdzili rocznego sprawozdania finansowego, pomimo że biegły wyraził wyłącznie pozytywną opinię. Powyższe stanowi naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 53 § 1 ustawy o rachunkowości; - radni nie zatwierdzili rocznego sprawozdania finansowego z.o.z. za rok 2019 wskazując w jednozdaniowym merytorycznym uzasadnieniu, że podjęcie uchwały uważa się za zasadne biorąc pod uwagę sytuację finansową z.o.z. oraz brak wystarczających działań zmierzających do poprawy tej sytuacji, pomimo że z.o.z. przedstawił organowi wdrażany program naprawczy oraz przedstawił skuteczne działania w wyniku których nastąpiło zmniejszenie straty netto; - uchwała nie zawiera merytorycznego uzasadnienia. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały i jednozdaniowe merytoryczne uzasadnienie, z którego tak naprawdę nie wynikają racje jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresata stojącego na zewnątrz administracji i dotyczące jego sytuacji prawnej. Zdaniem skarżącego uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa i jako taka jest nieważna. W uzasadnieniu z.o.z. wyeksponował, że opinia biegłego rewidenta w oparciu o którą podjęto uchwałę nie wskazuje żadnej nieprawidłowości, mogącej stanowić podstawę dla takiej uchwały. Badanie sprawozdania zostało przeprowadzone zgodnie z Krajowymi Standardami Badania w brzmieniu Międzynarodowych Standardów Badania przyjętymi uchwałą Krajowej Rady Biegłych Rewidentów nr [...] z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie Krajowych Standardów Badania oraz innych dokumentów, a także stosownie do ustawy z 11 maja 2017 r. o biegłych rewidentach, firmach autorskich oraz nadzorze publicznym (Dz.U. z 2019 r., poz. 1421 ze zm.). Skarżący przyznał, że organ ma prawo nie zatwierdzić sprawozdania, jednakże przyczyną nie może być pozytywna opinia biegłego rewidenta. Tym samym treść uchwały jest merytorycznie nieuzasadniona. Jeżeli radni nie zatwierdzają sprawozdania finansowego danej jednostki, przesłanki takiej decyzji wyrażonej w uchwale powinny być przeanalizowane w kontekście unormowania zawartego w art. 77 ustawy o rachunkowości, penalizującego między innymi zachowania polegające na sporządzeniu sprawozdania finansowego niezgodnie z przepisami ustawy lub zawarcia w tym sprawozdaniu nierzetelnych danych, co w przypadku skarżącego nie miało absolutnie miejsca. Ponadto w sprawie nie zaszły okoliczności wymienione w art. 78 ust.1 tej ustawy, które mogłyby dać podstawę do nieprzyjęcia sprawozdania finansowego przez organ w postaci sporządzenia przez biegłego rewidenta opinii o sprawozdaniu finansowym, która jest niezgodna ze stanem faktycznym badanej jednostki. Organ nie miał żadnych pytań ani uwag do biegłego rewidenta i sporządzonej przez niego opinii. Uwag takich nie składano również na sesji rady powiatu 29 września 2020 r., kiedy podjęto przedmiotową uchwałę. Ponadto 28 września 2020 r. podczas omawiania sytuacji ekonomiczno- finansowej z.o.z-u. za rok 2019 na posiedzeniu Komisji budżetu, rolnictwa, zdrowia i oświaty oraz Komisji praworządności i bezpieczeństwa publicznego nie było uwag ani zastrzeżeń, co do sporządzonego sprawozdania finansowego z.o.z-u. Według uzyskanego również przez skarżącego stanowiska Ministrów Zdrowia i Finansów sam fakt wystąpienia straty netto nie stanowi przesłanki do niezatwierdzenia sprawozdania finansowego jednostki przez podmiot tworzący. Niezatwierdzenie rocznego sprawozdania finansowego z.o.z. godzi w interes placówki posiadającej osobowość prawną i przyczynia się do utraty dobrego wizerunku zarządzania szpitala, który świadczy usługi zdrowotne dla mieszkańców przede wszystkim powiatu k. działając w sferze użyteczności publicznej. Godzi zatem również w interesy mieszkańców powiatu. Zgodnie ze statutem z.o.z. podstawowym celem tego zespołu jest udzielanie świadczeń zdrowotnych służących zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu i poprawie zdrowia fizycznego i psychicznego, sprawowanie profilaktycznej opieki zdrowotnej nad pracującymi oraz podejmowanie innych działań medycznych wynikających z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich wykonywania i realizowanie zadań z zakresu promocji zdrowia (§ 4 ust. 1 Statutu). Z.o.z. prowadzi także badania kliniczne i wykonuje działalność naukowo – badawczą (§ 4 ust. 3 Statutu). Wykonuje zatem zadania powiatu w zakresie promocji i ochrony zdrowia, realizując zadania publiczne o charakterze ponadgminnym wymienione w art. 4 u.s.p. Zaskarżona uchwała nie zawiera merytorycznego uzasadnienia podjętej decyzji. Brak akceptacji dla sprawozdania finansowego szpitala może doprowadzić do utraty płynności finansowej z.o.z-u. i odcięcia od zewnętrznych funduszy. Brak zatwierdzenia sprawozdania finansowego drugi rok z rzędu uniemożliwia pozyskanie środków finansowych zewnętrznych w postaci chociażby kredytu obrotowego na działalność bieżącą, po to aby nie dopuścić do powstania zobowiązań wymagalnych i utrzymać płynność finansową jednostki. Lakoniczne uzasadnienie uchwały nie jest zgodne ze stanem faktycznym albowiem 7 października 2019 r. został złożony do Starostwa Powiatowego w K. Program Naprawczy dla ZOZ w K., w którym zamieszczona została, między innymi, prognoza bilansu na 31 grudnia 2019 r. przedstawiająca stratę brutto w wysokości [...] zł. Natomiast ze sporządzonego i zbadanego przez biegłego rewidenta sprawozdania finansowego strata ta na dzień 31 grudnia 2019 r. wynosi [...] zł co stanowi tylko 25 % planowanej straty rocznej. Skarżący podjął skuteczne działania (i to bez pomocy Powiatu K.) dla poprawienia swojej sytuacji finansowej zmniejszając stratę netto o [...] zł. Działania podjęte przez z.o.z. zmierzające do poprawy swojej sytuacji finansowej były skuteczne. Ich wyrazem jest zmniejszenie straty netto, która w 2018 roku wynosiła [...] zł, natomiast strata netto 2019 r. zmniejszyła się o [...] zł i wynosiła [...] zł. Starosta K. G. P. wskazał, że pokrycie przez samorząd powiatowy straty finansowej ZOZ w K. spowoduje trudną sytuację finansową powiatu i konieczność rezygnacji z inwestycji drogowych. Takiemu stwierdzeniu przeczy sytuacja finansowa powiatu. Z danych finansowych powiatu stanowiących załącznik nr [...] do Raportu o stanie powiatu k. za 2019 rok (raport dostępny na BIP) wynika, że w 2018 roku wynik budżetu (nadwyżka + deficyt = wykonanie na 31 grudnia 2018 r.) co prawda wynosił [...] zł, natomiast różnica między dochodami bieżącymi a wydatkami bieżącymi - wykonanie na 31 grudnia 2018 r. stanowiło kwotę + [...] zł. Natomiast w 2019 roku wynik budżetu (nadwyżka + deficyt = wykonanie na 31 grudnia 2019 r.) wynosił + [...] zł różnica zaś między dochodami bieżącymi a wydatkami bieżącymi wykonanie na 31 grudnia 2019 r. stanowiło kwotę + [...] zł. Zatem w świetle powyższego nie było przeszkód prawnych do zatwierdzenia sprawozdania finansowego z.o.z., ale także do przeznaczenia części środków nadwyżki powiatu do pokrycia straty netto wzorem innych powiatów województwa świętokrzyskiego. Strata z.o.z. za 2018 rok po odliczeniu kosztów amortyzacji stanowiła kwotę do pokrycia [...] zł, natomiast za 2019 r. jest to kwota o wiele niższa i stanowi [...] zł. Należy stwierdzić, że czym innym jest zatwierdzenie sprawozdania finansowego z.o.z., a czym innym pokrycie straty netto za rok obrotowy tego zakładu przez podmiot tworzący, o którym mowa w art. 59 ust. 2 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 295), dalej: "ustawa o działalności leczniczej". Pokrycie straty netto z.o.z. wymaga podjęcia przez radę powiatu oddzielnej uchwały w tym zakresie. Zatwierdzenie rocznego sprawozdania finansowego nie jest tożsame z pokryciem straty netto jednostki. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały i jednozdaniowe uzasadnienie, z którego nie wynikają racje jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresata stojącego na zewnątrz administracji i dotyczące jego sytuacji prawnej. Wprawdzie w naszym systemie prawnym nie został wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, nie mniej jednak brak merytorycznego uzasadnienia uchwały, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu o danej treści przez organ powiatu powodują, że taka uchwała uchyla się spod jakiejkolwiek kontroli. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. Podniósł, że zatwierdzenie sprawozdania finansowego nie ma charakteru obligatoryjnego, albowiem jego niezatwierdzenie nie pociąga dla organu zatwierdzającego żadnych sankcji. Przepisy o rachunkowości dotyczące odpowiedzialności karnej nie zawierają sankcji karnych dotyczących niezatwierdzenia sprawozdania finansowego. Organ zatwierdzający, w tym przypadku rada powiatu ma prawo nie zatwierdzić rocznego sprawozdania, jednak wyłączną przyczyną odmowy zatwierdzenia sprawozdania finansowego nie może być przekroczenie terminu określonego w art. 53 ust. 1 ustawy o rachunkowości. Zaskarżona uchwała była przedmiotem badania przez organ nadzoru, tj. Wojewodę Ś. pod kątem jej legalności. Wojewoda badając legalność ww. uchwały nie stwierdził jej niezgodności z prawem, w związku z czym przysługuje jej domniemanie zgodności z prawem. Zatwierdzenie sprawozdania finansowego z.o.z. pozostaje w związku z art. 59 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej, z którego wynika, że podmiot tworzący jest obowiązany w terminie: 1) 9 miesięcy od upływu terminu do zatwierdzenia sprawozdania finansowego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej pokryć stratę netto za rok obrotowy tego zakładu w kwocie, jaka nie może być pokryta zgodnie z ust. 1, jednak nie wyższej niż suma straty netto i kosztów amortyzacji albo 2) 12 miesięcy od upływu terminu określonego w pkt 1 wydać rozporządzenie, zarządzenie albo podjąć uchwałę o likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej jeżeli strata netto za rok obrotowy nie może być pokryta w sposób określony w ust, 1 oraz po dodaniu kosztów amortyzacji ma wartość ujemną. To, czy sytuacja związana z realizacją przez podmiot tworzący tego obowiązku ma miejsce, za każdym razem ocenia sam podmiot tworzący na podstawie sprawozdania finansowego SPZOZ i danych ekonomicznych przedstawianych przez kierownika SPZOZ na zasadach określonych w ustawie. Rada Powiatu w K. jako odpowiedzialna za całość gospodarki finansowej SPZOZ (zgodnie z art. 53 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm. – dalej: "u.f.p."), podejmuje decyzję czy celowe i konieczne jest z punktu widzenia prawa pokrycie straty netto. Decyzja ta musi uwzględniać konkretną sytuację faktyczną i stan prawny obowiązujący w momencie jej podejmowania. Rada Powiatu w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazała, że ze względu na sytuację finansową z.o.z. oraz brak wystarczających działań zmierzających do poprawy tej sytuacji, zasadne jest niezatwierdzenie jego sprawozdania finansowego. Wprawdzie art. 59 ust. 2 cyt. wyżej ustawy utraci moc 29 maja 2021 r. w zakresie, w jakim zobowiązuje jednostkę samorządu terytorialnego, będącą podmiotem tworzącym samodzielny publiczny zoz, do pokrycia straty netto stanowiącej ekonomiczny skutek wprowadzania przepisów powszechnie obowiązujących, które wywołują obligatoryjne skutki finansowe dla działania sp zoz, na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 listopada 2019 r. sygn. akt K 4/17, to jednak Rada Powiatu w K. zatwierdzając sprawozdanie finansowe ZOZ w K. nałożyłaby na siebie obowiązek z art. 53 ust. 3 ustawy o rachunkowości. W myśl tego przepisu podział lub pokrycie wyniku finansowego netto jednostek zobowiązanych, zgodnie z art. 64 ust. 1, do poddania badaniu rocznego sprawozdania finansowego może nastąpić po zatwierdzeniu sprawozdania finansowego przez organ zatwierdzający, poprzedzonego wyrażeniem przez biegłego rewidenta opinii o tym sprawozdaniu bez zastrzeżeń lub z zastrzeżeniami. Podział lub pokrycie wyniku finansowego netto, dokonany bez spełnienia tego warunku, jest nieważny z mocy prawa. W piśmie Ministerstwa Zdrowia z 9 kwietnia 2019 r. znak: [...] wskazano, że ustawa o działalności leczniczej nie zawiera wprawdzie sankcji za niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 59 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, natomiast do kontroli działalności jednostek samorządu terytorialnego są upoważnione regionalne izby obrachunkowe. Ponadto, konsekwencje za naruszenie przez organy powiatu przepisów ustaw określają art. 83 i art. 84 ustawy o samorządzie powiatowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 28 stycznia 2021 r. (I SA/Ke 448/20) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Wyrokiem z 29 stycznia 2025 r. (I GSK 397/21) Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną organu i uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądził od z.o.z. na rzecz organu koszty postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia NSA wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie rozważył, czy skarżący legitymuje się interesem prawnym i czy ten interes został ewentualnie naruszony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach rozpoznając sprawę ponownie wyrokiem z 28 stycznia 2021 r. (I SA/Ke 68/25) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Do sądu, 10 lutego 2026 r., wpłynęło pismo strony skarżącej, w którym z.o.z. oświadczył, że cofa skargę Na rozprawie 19 lutego 2026 r. sąd postanowił, na podstawie art. 60 p.p.s.a., stwierdzić niedopuszczalność cofnięcia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te, regulując stosowanie sankcji nieważności uchwał lub aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie wskazują na rodzaj naruszeń prawa, które są podstawą do jej zastosowania. Mając na uwadze, że w sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy o samorządzie powiatowym (u.s.p.) należy zauważyć, że zgodnie z jej art. 79 ust. 1 zd. pierwsze u.p.s. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Z kolei stosownie do treści ust. 4 tego przepisu w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Z treści art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p. (analogicznie jak z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały jest istotne naruszenie prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych, a także w piśmiennictwie, do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcie (por. np. Z. Kmieciak. Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną. Samorząd Terytorialny. Nr 6 z 1994 r.; wyrok 7 sędziów NSA z 17 maja 1999 r., sygn. akt OSA 1/99; wyrok NSA z 20 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 843/12; wyrok NSA z 3 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 357/11; wyrok NSA z 17 lutego 2016 r., sygn. II FSK 3595/13 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dla oceny zasadności skargi zasadnicze znaczenie ma fakt, że sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie zaś z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wynikająca z tego przepisu zasada związania sądu, któremu sprawa została przekazana do rozpoznania odnosi się do zakresu kontroli tego sądu. Po pierwsze, implikuje to stan związania wykładnią prawa w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu, co oznacza, że nie można formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz należy podporządkować się mu w pełnym zakresie. Po drugie, modyfikacji ulegają granice sprawy sądowo administracyjnej, których nie wyznaczają już jedynie art. 134 p.p.s.a., ale również art. 183 § 1 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez WSA granice sprawy podlegają zawężeniu do granic w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną. Działając zatem w konwencji procesowej związania postanowieniami wyroku NSA, sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Sąd drugiej instancji w wyroku z 7 listopada 2025 r. uwzględnił zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 82 u.s.p. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały pomimo istnienia przepisu szczególnego, który uniemożliwia orzeczenie o nieważności tego typu uchwał, jeżeli od daty jej wydania upłynął okres jednego roku. Stwierdził bowiem, że zaskarżona uchwała zapadła 29 września 2020 r., zatem wyrok WSA w Kielcach z 17 kwietnia 2025 r., sygn. akt I SA/Ke 68/25 wydany został z naruszeniem art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 82 u.s.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne natomiast okazały się zarzuty art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 87 ust. 1 u.s.p. poprzez brak odrzucenia skargi w sytuacji której wykładnię skarżący nie wykazał bezpośredniego, konkretnego i realnego interesu prawnego ani jego naruszenia zaskarżoną uchwałą oraz zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.: art. 79 ust.1 u.s.p. w zw. z art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (t.j. Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483; dalej: Konstytucja RP) poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji w której skarżona uchwała nie zawiera istotnego naruszenia prawa; art. 53 ust. 1 ustawy o rachunkowości, poprzez jego błędną wykładnię, na podstawie której z tego przepisu ma wynikać pozytywny obowiązek przyjęcia sprawozdania finansowego na podstawie opinii biegłego oraz art. 53 ust.1 ustawy o rachunkowości w zw. z art. 121 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej poprzez błędną wykładnię nieuwzględniającą obowiązków i uprawnień wynikających z nadzorczej funkcji podmiotu tworzącego. Uwzględniając powyższe należy wskazać, że zgodnie z art. 87 ust. 1 u.s.p. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten ustanawia dwie przesłanki dopuszczalności zaskarżenia uchwały organu powiatu do sądu administracyjnego: po pierwsze, przesłankę podmiotową legitymacji do złożenia skargi do sądu administracyjnego, stanowiąc, że legitymację ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą; po drugie, przesłankę przedmiotową, stanowiąc, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają uchwały organu powiatu w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przesłanki te muszą wystąpić łącznie, a zatem sąd administracyjny obowiązany jest ustalić ich wystąpienie. Interes prawny wymieniony w przytoczonym przepisie polega na istnieniu powiązania między sytuacją prawną podmiotu i określoną normą prawną. Powyższy związek powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny. Wymogu tego nie spełnia zatem jedynie hipotetyczne lub historyczne oddziaływanie normy prawnej na sytuację prawną danego podmiotu albo wnoszenie skargi w interesie innego podmiotu niż skarżący lub w interesie ogólnym. W szczególności interesem prawnym nie legitymuje się podmiot jedynie zainteresowany podjęciem albo uchyleniem określonego aktu, który nie oddziałuje bezpośrednio na jego sferę prawną. Podmiot ten dysponuje bowiem jedynie interesem faktycznym (tak NSA w wyroku z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3147/17). Zatem interes prawny w rozumieniu art. 87 ust. 1 u.s.p. to powiązanie normatywne indywidualnych praw i obowiązków (sytuacji prawnej) skarżącego, wynikających z norm prawa przedmiotowego - z jednej strony, a zaskarżonym aktem - z drugiej (wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1842/16). Tytuł do wniesienia skargi w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. wymaga nadto, by interes ten lub uprawnienie zostały już naruszone. Oparcie legitymacji do złożenia skargi na kryterium naruszonego interesu prawnego oznacza, że akt zaskarżony musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego. O tym, czy jednostka ma w danej sprawie interes prawny, przesądzają przepisy prawa administracyjnego, przy czym mogą to być przepisy prawa zamieszczone w ustawach materialnoprawnych, ustawach ustrojowych i ustawach procesowych. Przepis prawa musi ustanawiać interes prawny jednostki w tym znaczeniu, że na podstawie tego przepisu prawa organ administracji publicznej kształtuje prawa lub obowiązki jednostki o charakterze publicznoprawnym (tak NSA w wyroku z 4 września 2007 r., sygn. akt II OSK 753/07). Nadto zdaniem sądu, nie bez znaczenia w sprawie jest to, że zaskarżona uchwała to indywidualny akt o charakterze organizacyjnym z zakresu administracji publicznej. Nie ma bowiem charakteru generalnego i abstrakcyjnego, skierowanego do nieoznaczonych (powszechnych) adresatów. Skierowana jest na indywidualnie oznaczoną sytuację prawną. Dotyczy ściśle określonego podmiotu – skarżącego. W konsekwencji z.o.z. posiadał interes prawny w zaskarżeniu uchwały organu. Przechodząc do kontroli zaskarżonej uchwały sąd stwierdza, że Rada Powiatu K. przy wydaniu zaskarżonej uchwały dopuściła się istotnego naruszenia art. 53 ust.1 ustawy o rachunkowości, będącego materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia organu oraz nie przedstawiła argumentów prawnych, które potwierdzałyby zasadność odmowy zatwierdzenia rocznego sprawozdania finansowego z.o.z. Stosownie do art. 53 ust. 1 ustawy o rachunkowości roczne sprawozdanie finansowe jednostki podlega zatwierdzeniu przez organ zatwierdzający, nie później niż 6 miesięcy od dnia bilansowego. Przepis art. 45 ustawy o rachunkowości nakłada na jednostkę (tu: z.o.z.) obowiązek sporządzenia rocznego sprawozdania finansowego. W przepisie art. 53 ust.1a ustawy o rachunkowości ustawodawca obwarował zatwierdzenie rocznego sprawozdania finansowego obowiązkiem jego uprzedniego zbadania zgodnie z wymogami określonymi w: 1) art. 66-68, 2) ustawie z 11 maja 2017 r. o biegłych rewidentach, firmach audytorskich oraz nadzorze publicznym (Dz. U. poz. 1089 oraz z 2018 r. poz. 398, 1669, 2193 i 2243), zwanej dalej "ustawą o biegłych rewidentach", oraz 3) rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 537/2014 z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie szczegółowych wymogów dotyczących ustawowych badań sprawozdań finansowych jednostek interesu publicznego, uchylającym decyzję Komisji 2005/909/WE (Dz. Urz. UE L 158 z 27.05.2014, str. 77 oraz Dz. Urz. UE L 170 z 11.06.2014, str. 66) - w przypadku jednostek zainteresowania publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 9 ustawy o biegłych rewidentach. W niniejszej sprawie z.o.z. sporządził sprawozdanie finansowe za 2019 r., które zostało poddane badaniu przez biegłego rewidenta. Opinia biegłego nie potwierdziła żadnej nieprawidłowości. W ocenie biegłego poddane badaniu sprawozdanie finansowe przedstawia rzetelny i jasny obraz sytuacji majątkowej i finansowej SP ZOZ na dzień 31 grudnia 2019 r. oraz jego wyniku finansowego za rok obrotowy zakończony w tym dniu zgodnie z mającymi zastosowanie przepisami ustawy o rachunkowości oraz przyjętymi zasadami (polityką) rachunkowości. Jest zgodne co do formy i treści z obowiązującymi z.o.z. przepisami prawa oraz jego statutem. Zostało sporządzone na podstawie prawidłowo prowadzonych ksiąg rachunkowych zgodnie z przepisami rozdziału 2 ustawy o rachunkowości (zob. wyżej pkt 1.4). W konsekwencji brak było przesłanek dla niezatwierdzenia sprawozdania. Prawidłowe jest stanowisko strony skarżącej, że jeżeli radni nie zatwierdzają sprawozdania finansowego danej jednostki, przesłanki takiej decyzji wyrażonej w uchwale powinny być przeanalizowane w kontekście unormowania zawartego w art. 77 ustawy o rachunkowości, penalizującego między innymi zachowania polegające na sporządzeniu sprawozdania finansowego niezgodnie z przepisami ustawy lub zawarcia w tym sprawozdaniu nierzetelnych danych, co w przypadku z.o.z. nie miało miejsca. Ponadto, w sprawie nie zaszły okoliczności wymienione w art. 78 ust.1 tej ustawy, które mogłyby dać podstawę do nieprzyjęcia sprawozdania finansowego przez organ w postaci sporządzenia przez biegłego rewidenta opinii o sprawozdaniu finansowym, która jest niezgodna ze stanem faktycznym badanej jednostki. Zdaniem sądu natomiast prawidłowość sprawozdania, który ze swej istoty ma charakter sprawozdawczy, informacyjny, mający stanowić dokładne i rzetelne przedstawienie ("odbicie") sytuacji finansowej jednostki, nie budzi wątpliwości. Sąd w żadnej mierze nie podziela eksponowanego przez organ w postępowaniu sądowym stanowiska (pkt 3.2), że skoro niezatwierdzenie przez organ sprawozdania nie jest obwarowane żadną sankcją, to organ w sposób swobodny, a nawet rzec można dowolny zawsze może podjąć decyzję negatywną w tym względzie. Jednocześnie uzasadnienie uchwały, jak również przedstawiona przez organ odpowiedź na skargę, nie dostarczają argumentów potwierdzających zasadność odmowy zatwierdzenia przedstawionego przez z.o.z. sprawozdania. Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że organ administracji publicznej działa na podstawie prawa i w jego granicach. Zasada praworządności jest jedną z naczelnych zasad konstytucyjnych. Została uregulowana w art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przepis ten wynika bezpośrednio z art. 2 Konstytucji RP, mówiącego, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zasada praworządności została też uregulowana w innych aktach prawnych i pełni szczególną rolę w prawie administracyjnym, będąc jedną z zasad ogólnych tej gałęzi prawa. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Uzasadnienie uchwały spełnia bowiem istotną funkcję w mechanizmach władzy demokratycznej, gdyż jest wyrazem jawności działania władzy, zapewnia prawo do informacji o treści i motywach podejmowanych przez organy działań, jak również możliwość sprawowania kontroli nad organami samorządu terytorialnego. Uzasadnienie uchwały warunkuje ponadto możliwość realizacji kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę lub nadzór - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, podejmując daną uchwałę. W przypadku poddania określonego rozstrzygnięcia administracji kontroli sądu administracyjnego sporządzenie uzasadnienia zapewnia prawo do sprawiedliwego procesu (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 351/22; M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, ZNSA 2006, z. 9, s. 16). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem (por. wyrok NSA z 9 lipca 2024 r., sygn. akt I OSK 428/23). Tymczasem uzasadniając odmowę zatwierdzenia rocznego sprawozdania finansowego z.o.z. w oparciu o opinię niezależnego biegłego rewidenta, organ wskazał na jego sytuację finansową oraz brak wystarczających działań zmierzających do poprawy tej sytuacji, co zdaniem sądu nie uzasadnia odmowy zatwierdzenia sprawozdania. Uzasadnienia dla niezatwierdzenia sprawozdania, wbrew sugestiom organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę, nie mógł stanowić przepis art. 53 ust. 3 ustawy o rachunkowości, z którego wynika, że podział lub pokrycie wyniku finansowego netto może nastąpić po zatwierdzeniu sprawozdania finansowego przez organ zatwierdzający, poprzedzonego wyrażeniem przez biegłego rewidenta opinii bez zastrzeżeń lub z zastrzeżeniami. Podział lub pokrycie wyniku finansowego netto, dokonany bez spełnienia tego warunku, jest nieważny z mocy prawa. Z przepisu tego, wbrew twierdzeniom organu, nie wynika obowiązek podziału lub pokrycia wyniku finansowego netto w sytuacji zatwierdzenia sprawozdania finansowego. Zastosowanie natomiast tego mechanizmu uzależnione jest od spełnienia warunków ujętych w tym przepisie. Przepisami szczególnymi, w kontekście uregulowanego w ustawie o rachunkowości zatwierdzenia przedmiotowego sprawozdania finansowego, nie są również wskazane przez organ przepisy ustawy o działalności leczniczej, w tym przepis art. 59 ust. 2 tej ustawy, z którego wynika, że podmiot tworzący jest obowiązany w terminie: 1) 9 miesięcy od upływu terminu do zatwierdzenia sprawozdania finansowego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej pokryć stratę netto za rok obrotowy tego zakładu w kwocie, jaka nie może być pokryta zgodnie z ust. 1, jednak nie wyższej niż suma straty netto i kosztów amortyzacji albo 2) 12 miesięcy od upływu terminu określonego w pkt 1 wydać rozporządzenie, zarządzenie albo podjąć uchwałę o likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej jeżeli strata netto za rok obrotowy nie może być pokryta w sposób określony w ust, 1 oraz po dodaniu kosztów amortyzacji ma wartość ujemną. Otóż ustawodawca w przepisie art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej określił termin pokrycia straty netto przez podmiot tworzący w powiązaniu z terminem do zatwierdzenia sprawozdania finansowego, a nie z samym faktem zatwierdzenia czy też odmową zatwierdzenia sprawozdania. W przypadku niepokrycia straty netto w terminie, o którym mowa w tym przepisie powstaje w dalszej kolejności obowiązek ustanowiony przez art. 59 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. W konsekwencji, w realiach niniejszej sprawy, sąd nie odnalazł podstawy prawnej dla działania organu, polegającego na odmowie zatwierdzenia sprawozdania finansowego z.o.z. Jeżeli zgodnie ze stanem faktycznym i opinią biegłego rewidenta z badania sprawozdania finansowego z.o.z., sprawozdanie to przedstawia rzetelny i jasny obraz sytuacji majątkowej i finansowej oraz jego wyniku finansowego za 2019 rok, to sam fakt wystąpienia straty netto nie stanowi przesłanki do niezatwierdzenia sprawozdania finansowego jednostki przez podmiot tworzący. Stanowisko sądu potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 listopada 2025 r. Stwierdził bowiem, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera argumentów potwierdzających zasadność odmowy zatwierdzenia przedstawionego przez ZOZ sprawozdania. Zdaniem NSA, sąd I instancji, trafnie wskazał na prawidłowość sprawozdania finansowego, który ze swej istoty ma charakter sprawozdawczy, informacyjny, mający stanowić dokładne i rzetelne przedstawienie sytuacji finansowej jednostki. Ponadto zauważył, że uzasadnienie uchwały jest bardzo lakoniczne. Wprawdzie w systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak brak należytego uzasadnienia uchwały powoduje, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por.: M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45). Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej. (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10, LEX nr 1071215, wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08, CBOSA). Wskazania ponadto wymaga, że zgodnie z art. 60 p.p.s.a. skarżący może cofnąć skargę; cofnięcie skargi wiąże sąd, jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli (...) spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Z tych względów sąd uznał cofnięcie skargi w realiach sprawy za niedopuszczalne, co skutkowało wydaniem postanowienia na rozprawie 19 lutego 2026 r. Zgodnie z art. 82 ust. 1 u.s.p. nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1 u.s.p., albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała jest uchwałą zarządu powiatu, a tym samym nie podlegała obowiązkowi przedłożenia jej wojewodzie (stosownie do brzmienia art. 78 ust. 1 u.s.p.) i nie jest aktem prawa miejscowego, a od chwili jej podjęcia upłynęło prawie ponad 5 lat. Stosownie zaś do art. 82 ust. 2 u.s.p. jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w art. 82 ust. 1 u.s.p., a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. Przepis art. 82 ust. 1 u.s.p. jest przepisem szczególnym, wyłączającym stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu, o jakim mowa w art. 147 § 1 p.p.s.a. (por.m.in. wyrok NSA z dnia 29 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 46/11, CBOSA). Z tych względów sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 82 ust. 2 u.s.p., orzekł jak w sentencji wyroku.