III SA/Gl 1052/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Kupiec (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2010 r. przy udziale - sprawy ze skargi E. C. i J.C. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie egzekucji należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w K. utrzymał w mocy zaskarżone przez E. i J.C. postanowienie Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w C. z dnia [...] nr [...], którym ten organ egzekucyjny odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] ([...]). Stan sprawy przedstawia się następująco. Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w C. prowadził postępowanie egzekucyjne w oparciu o tytuł wykonawczy z dnia [...] wystawiony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. obejmujący grzywnę nałożoną na E. i J.C. w wysokości [...] zł wraz z opłatą w kwocie [...] zł w celu przymuszenia wykonania obowiązku w postaci rozbiórki obiektu budowlanego. Postępowanie egzekucyjne było dwukrotnie zawieszane postanowieniami z dnia [...] nr [...] oraz z dnia [...] nr [...] z uwagi na toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie postępowanie, w związku ze stwierdzonym przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. uchybieniem terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] nr [...], nakładające powyższą grzywnę wraz z opłatą i stanowiące podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Wyrokiem z dnia 10 września 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 849/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. W związku z wstrzymaniem wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym wierzyciel - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. pismem z dnia [...] ponownie zwrócił się do organu egzekucyjnego z wnioskiem o zawieszenie postępowania egzekucyjnego w zakresie egzekucji grzywny w celu przymuszenia. Postanowieniem z dnia [...] organ egzekucyjny zawiesił postępowanie powołując się na wniosek wierzyciela. W zażaleniu z dnia [...] na to postanowienie zobowiązani wnosili o umorzenie postępowania egzekucyjnego i zwrotu pobranej kwoty wraz z odsetkami od dnia zajęcia oraz zwrotu kosztów egzekucyjnych. Powoływali się przy tym na wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 września 2007 r. Pismem z dnia [...] organ egzekucyjny przesłał ten wniosek do wierzyciela celem wypowiedzenia się w kwestii zasadności umorzenia postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi na to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w piśmie z dnia [...] poinformował, że żądanie zobowiązanych nie jest zasadne, ponieważ po wyroku WSA w Krakowie i ponownym rozpatrzeniu sprawy od strony merytorycznej, czyli rozpoznania zażalenia E. i J.C., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] nr [...] ponownie utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] o nałożeniu na zobowiązanych grzywny. Mając to na uwadze Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w C. działając na podstawie art. 17 i art. 59 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U z 2002 r. Nr 110, poz. 968 z późn. zm., zwaną dalej u.p.e.a.) postanowieniem z dnia [...] nr [...] odmówił zobowiązanym umorzenia postępowania egzekucyjnego. Uznał przy tym, że nie zachodzą przesłanki z art. 59 § 1 u.p.e.a. przemawiające za umorzeniem postępowania. W zażaleniu z dnia [...] zobowiązani jeszcze raz wnosili o umorzenie postępowania egzekucyjnego wskazując, że egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią orzeczenia sądowego, ponieważ postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] zostało uchylone przez WSA w Krakowie następnym wyrokiem z dnia 27 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1249/08 oraz że jego wykonalność została wstrzymana. Rozpatrując zażalenie Dyrektor Izby Skarbowej w K. postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaznaczył, że mimo, iż WSA w Krakowie uchylił postanowienie organu odwoławczego wydane w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, to jednak nie zakwestionował zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, jak i sposobu ustalenia nałożonej grzywny, gdyż w obrocie pozostało orzeczenie organu pierwszej instancji. Zwrócił przy tym uwagę, że Sąd ten wskazał na konieczność ustalenia charakteru pisma stron z dnia [...], tzn. czy było ono zażaleniem, jak uznały organy, czy zawierało zarzuty i w związku z tym powinno być rozpatrzone w postępowaniu egzekucyjnym. Powołując się na treść art. 29 u.p.e.a. i pogląd wyrażony przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 27 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1249/08 stwierdził, że organ egzekucyjny pozbawiony jest kompetencji do badania zasadności wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W skardze z dnia [...] skarżący, powołując się na art. 59 § 1 pkt 3 i art. 64c u.p.e.a., wnosili o umorzenie postępowania egzekucyjnego i zwrotu zajętych kwot wraz z ustawowymi odsetkami oraz o zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu skargi wskazano, że po wydaniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 27 marca 2009 r. organ odwoławczy tylko "domniemywał" istnienia obowiązku, który podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Uznano, że zarzuty zawarte w piśmie z dnia [...] należy interpretować zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 18 czerwca 1999 r., III SA 7105/98, Lex nr 46237. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie podtrzymując swoje argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do przywołanego w skardze wyroku NSA stwierdzono, że nie ma on znaczenia dla niniejszej sprawy. Poinformowano też, że na wniosek wierzyciela postanowieniem z dnia [...] organ egzekucyjny zawiesił postępowanie do czasu ustalenia charakteru pisma zobowiązanych z dnia [...]. Na rozprawie dnia 8 stycznia 2010 r. pełnomocnik organu odwoławczego wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przed podaniem powodów rozstrzygnięcia sądowego w niniejszej sprawie należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę między innymi działań organów administracji publicznej, w tym organów podatkowych, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Dlatego Sąd może dokonać kontroli zaskarżonej decyzji wyłącznie pod względem zgodności z prawem, a nie przy zastosowaniu innych kryteriów. Aby stwierdzić, że wystąpiło naruszenie prawa, czy to materialnego, czy procesowego prowadzące do uchylenia zaskarżonego aktu lub stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.), Sąd musi w pierwszej kolejności ustalić treść obowiązujących norm prawnych krajowych ewentualnie dodatkowo wspólnotowych mających zastosowanie w sprawie, aby wywieść z nich określone prawa i obowiązki, następnie ustalić zakres niezbędnych okoliczności faktycznych, które należy wykazać w ramach postępowania dowodowego i w końcu ocenić prawidłowość dokonanej przez organy subsumcji ustalonych faktów do hipotetycznego stanu prawnego. W niniejszej sprawie kwestią sporną jest ocena, czy zaistniałe okoliczności faktyczne mogą stanowić podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o art. 59 u.p.e.a., a w szczególności stosownie do wskazywanego w skardze art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Jak stanowi art. 59 § 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się: 1/ jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania; 2/ jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał; 3/ jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa; 4/ gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego; 5/ jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny; 6/ w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego; 7/ jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu; 8/ jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania; 9/ na żądanie wierzyciela; 10/ w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Według § 3 art. 59 u.p.e.a. w przypadkach, o których mowa w § 1 i 2, organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, chyba że umorzenie postępowania egzekucyjnego następuje na podstawie art. 34 § 4. Natomiast zgodnie z § 4 tego przepisu postanowienie, o którym mowa w § 3, wydaje się na żądanie zobowiązanego lub wierzyciela albo z urzędu. Z wykładni tych przepisów wynika wniosek, że jeśli w konkretnej sprawie wystąpią przesłanki do umorzenia postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny, czy to na żądanie zobowiązanego, wierzyciela, czy też bez takiego wniosku z urzędu jest zobowiązany je umorzyć. W niniejszej sprawie, w ramach ustalonych okoliczności faktycznych, należy stwierdzić, że takie przesłanki nie wystąpiły, dlatego rozpatrując wniosek zobowiązanych z dnia [...] o umorzenie postępowania egzekucyjnego zasadnie organy egzekucyjne obu instancji odmówiły umorzenia wszczętego postępowania. W szczególności w zakresie istnienia podstaw umorzenia z pkt 2 i 3 powyższego przepisu należy przypomnieć, że w myśl art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego. W tytule tym wierzyciel wskazuje m. in. treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek, o czym stanowi art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Tym samym postępowanie egzekucyjne prowadzone jest w oparciu o konkretny tytuł wykonawczy i służy wykonaniu obowiązku wskazanego w tym tytule. W sytuacji, gdy podstawą prawną egzekwowanego świadczenia pieniężnego jest określone orzeczenie, np. decyzja określająca zobowiązanie podatkowe lub, jak w niniejszej sprawie, wydane przez organ nadzoru budowlanego postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia wykonania świadczenia niepieniężnego, egzekucji podlega kwota należna wynikająca z tego orzeczenia. Kwotę tę wierzyciel wskazuje w tytule wykonawczym, co ma ten skutek, iż w oparciu o tenże tytuł wykonawczy postępowanie egzekucyjne może być prowadzone tak długo, jak długo tytuł ten zachowuje swoją aktualność, tj. jak długo egzekwowana na jego podstawie, określona kwotowo należność znajduje źródło (podstawę) w orzeczeniu wskazanym w tym tytule. W zakresie przesłanki wymienionej w pkt. 2 § 1 art. 59 u.p.e.a., gdzie jest mowa o wymagalności obowiązku, jego umorzeniu lub wygaśnięciu, w orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że hipoteza tego przepisu obejmuje sytuację wyeliminowania przez organ odwoławczy orzeczeniem kasacyjnym z obrotu prawnego orzeczenia organu pierwszej instancji, które określa podlegający egzekucji obowiązek o charakterze pieniężnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, inaczej niż przy wydaniu orzeczenia reformatoryjnego, gdzie jednocześnie zastępuje się ten obowiązek obowiązkiem o innej wysokości. Prowadzi to do tego, że dopiero przy orzeczeniu kasacyjnym, od momentu jej doręczenia, przestaje istnieć obowiązek nadający się do wykonania w postępowaniu egzekucyjnym (zob. wyroki WSA w Olsztynie z 24 czerwca 2009 r., I SA/Ol 380/09; WSA w Łodzi z 4 czerwca 2009 r., III SA/Łd 133/09; WSA w Warszawie z 17 kwietnia 2009 r., III SA/Wa 123/09; WSA w Łodzi z 25 marca 2009 r., III SA/Łd 495/08; NSA z 19 marca 2009 r. II FSK 111/09; WSA w Białymstoku z 11 lutego 2009 r., I SA/Bk 533/08; WSA w Gdańsku z 5 lutego 2009 r., I SA/Gd 856/08; WSA w Białymstoku z 2 lutego 2009 r., I SA/Bk 452/08; WSA w Gorzowie Wlkp. z 27 listopada 2008 r., I SA/Go 741/08; WSA w Białymstoku z 8 października 2008 r., I SA/Bk 283/08; WSA w Kielcach z 25 września 2008 r., I SA/Ke 245/08; WSA w Łodzi z 26 czerwca 2008 r., III SA/Łd 67/08; WSA w Warszawie z 31 stycznia 2008 r., III SA/Wa 1408/07, WSA w Warszawie z 6 listopada 2007 r., III SA/Wa 1469/07, publikowane na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie obecnym podziela ten pogląd i argumenty przytoczone na jego uzasadnienie. Przy przesłance z pkt 3, która opiera się na niezgodności egzekwowanego obowiązku z treścią obowiązku wynikającego, np. z określonego orzeczenia, ta niezgodność może być wynikiem błędu wierzyciela, który przy wystawianiu tytułu wykonawczego wpisze inny rodzaj świadczenia lub jego wysokość, jak i też braku aktualizacji tytułu w przypadku zmiany orzeczenia. Odpowiadając na zarzuty strony skarżącej słusznie organ odwoławczy zauważył, że mimo prowadzenia postępowania przed organami nadzoru budowlanego w sprawie określenia obowiązku w postaci zapłaty grzywny w celu przymuszenia i wydawanych w tej sprawie przez WSA w Krakowie wyrokach z dnia 10 września 2007 r. i z dnia 27 marca 2009 r., nigdy nie zostało uchylone postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] nakładające grzywnę w celu przymuszenia i opłatę w określonej wysokości. To orzeczenie organu pierwszej instancji zostało wymienione w tytule wykonawczym jako podstawa jego wystawienia. Wyrokami tymi Sąd uchylał jedynie zaskarżone postanowienia organu drugiej instancji, a nie obu instancji. Postanowieniem z dnia [...] organ odwoławczy utrzymał też w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Natomiast w wyroku z dnia 27 marca 2009 r. Sąd nie stwierdził naruszenia prawa przy nakładaniu obowiązku, tylko nakazał zbadać, jaki środek prawny strony zawarły w piśmie z dnia [...] uznanym przez organy za zażalenie. Jednocześnie uznał, że kwestie wskazane przez skarżących w tym piśmie "mogły być rozpatrywane tylko w drodze zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, nie było natomiast dopuszczalne ich weryfikowanie na etapie kontroli postanowienia w przedmiocie nałożenia środka egzekucyjnego". Tym samym od początku wszczęcia postępowania egzekucyjnego w tej sprawie do czasu wydania przez Dyrektora Izby Skarbowej zaskarżonego postanowienia z dnia [...] ciążył na zobowiązanych obowiązek zapłaty nałożonej grzywny w określonej wysokości wraz z opłatą. Wierzyciel nie wycofał tytułu wykonawczego, tylko wnosił kilkakrotnie o zawieszenie postępowania. Wskazywane przez zobowiązanych okoliczności nie uzasadniały umorzenia postępowania egzekucyjnego. Innych podstaw organ się też nie doszukał. Samo złożenie wniosku o umorzenie zaległości nie zwalniało z obowiązku uiszczenia powstałej należności. Wniosek taki nie miał wpływu na toczące się postępowanie egzekucyjne. Dopiero pozytywne orzeczenie w tym przedmiocie, np. uchylające ten obowiązek lub umarzające należność powoduje, że przestaje istnieć (wygasa) egzekwowana należność i w związku z tym dopiero wówczas można uznać, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego staje się bezprzedmiotowe. Na prawidłowość rozstrzygnięcia wniosku nie wpłynęło też to, że w wyroku z dnia 27 marca 2009 r. Sąd wstrzymał wykonalność zaskarżonego postanowienia, gdyż orzeczenie to nie podlegało wykonaniu, a sam obowiązek zapłaty grzywny w celu przymuszenia wynikał z postanowienia organu pierwszej instancji. Nie ma również zastosowania w sprawie pogląd dotyczący środka ochrony prawnej zobowiązanych, jakim są zarzuty zgłaszane w trybie art. 34 u.p.e.a., który został wyrażony w wyroku NSA z dnia 18 czerwca 1999 r., ponieważ organy egzekucyjne na tym etapie postępowania nie wypowiadały się w zakresie zarzutów tylko w oparciu o art. 59 u.p.e.a. badały istnienie podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Dopiero po ustaleniu, że pismo stron z dnia [...] zawierało określone zarzuty organy egzekucyjne będą mogły badać ich zasadność po wcześniejszym uzyskaniu stanowiska przez wierzyciela. Reasumując, w tym postępowaniu Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, dlatego działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) oddalił skargę.