II OSK 1982/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 283/10 w sprawie ze skargi A.F. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń palną myśliwską 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz A.F. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.F. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń palną myśliwską. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Komendant Główny Policji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 268a k.p.a. oraz art. 18 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz.U. z 2004 r. Nr 52, poz. 525 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] września 2009 r. cofającą A.F. pozwolenie na broń palną myśliwską. Organ wskazał, że cofnięcie pozwolenia na broń nastąpiło w związku z toczącym się przeciwko skarżącemu postępowaniem karnym o przestępstwo z art. 286 § 1 k.k. (przeciwko mieniu) w związku z art. 12 k.k., z art. 228 § 4 k.k. (przeciwko działalności instytucji państwowych oraz samorządu terytorialnego) i z art. 585 § 1 k.s.h. (działanie na szkodę spółki handlowej). W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie: 1) prawa wspólnotowego, w szczególności art. 5 w związku z art. 95 ust. 1 TWE i art. 5 Dyrektywy Rady z dnia 18 czerwca 1991 r. w sprawie kontroli nabywania i posiadania broni (91/477/EWG; Dz.Urz. L 256 z dnia 13 września 1991 r., s. 51), zmienionego przez Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/51/WE z dnia 21 maja 2008 r., zmieniającą Dyrektywy Rady 91/477/EWG w sprawie kontroli nabywania i posiadania broni; 2) naruszenie art. 2, art. 42 ust. 3, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności; 3) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji, wobec przyjęcia przez organ, że osobie przeciwko której toczy się postępowanie karne powinno zostać cofnięte pozwolenie na broń bez udowodnienia, że istnieje uzasadniona obawa, iż osoba ta może użyć broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa i porządku publicznego; 4) naruszenie prawa procesowego przez błędną wykładnię, w szczególności art. 6, 7, 9, 75, 77, 78, 80 k.p.a., wobec niezebrania przez organ i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz pominięcia pozytywnych opinii, a także innych dowodów świadczących o tym, że skarżący nie ma cech, które mogą powodować obawę użycia broni w sposób sprzeczny z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego; 5) naruszenia art. 11, art. 107 § 3, art. 12 i art. 35 § 2 k.p.a., wobec braku wyjaśnienia dlaczego organ zasięgał opinii o skarżącym, skoro do cofnięcia mu pozwolenia na broń wystarczyła jedynie informacja, że toczy się przeciwko niemu postępowanie karne o przestępstwo przeciwko mieniu; 6) naruszenie art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a., poprzez niezałatwienie sprawy w terminie i niepodanie przyczyn zwłoki i nowego terminu załatwienia sprawy, art. 8 k.p.a., poprzez nieprowadzenie postępowania w sposób mający pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, iż organ prawidłowo uznał, że zobligowany był do zaliczenia skarżącego do kategorii osób, co do których zachodzi uzasadniona obawa, że mogą one użyć broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego w związku z toczącym się przeciwko skarżącemu postępowaniem karnym. Sąd podkreślił, że do wydania decyzji o cofnięciu broni palnej wystarczającym jest sam fakt toczącego się wobec posiadacza broni postępowania karnego o popełnienie któregokolwiek z przestępstw wyszczególnionych w przepisie art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji (przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu). W takim wypadku już toczące się postępowanie karne powoduje zaistnienie uzasadnionej obawy użycia broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego w jego rozumieniu. Sąd wskazał również, że posiadanie przez skarżącego pozytywnych opinii nie wpływa na zmianę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Ponadto w ocenie Sądu nie można było podzielić zarzutów naruszenia przepisów wspólnotowych, bowiem zapisy wymienionej dyrektywy zostały implementowane na grunt systemu prawnego Rzeczpospolitej Polskiej ustawą z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji. Powołany akt w sposób kompleksowy i zgodny z celami określonymi w dyrektywie reguluje na terenie Rzeczypospolitej Polskiej kwestie dotyczące m.in. posiadania, nabywania, używania broni palnej, w tym także myśliwskiej. Sąd podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym organy Policji w ogóle nie rozpatrują kwestii winy czy niewinności posiadacza pozwolenia na broń (lub osoby o nie się ubiegającej), bowiem nie są do tego uprawnione. To przepis art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji łączy istnienie uzasadnionej obawy już z etapem postępowania przygotowawczego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A.F. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, c/ i pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 6, 7, 8, 9, 11, 12, art. 35 § 2 i 3, art. 36, 75, 77, 78, 80, art. 107 § 3 k.p.a. przez nieuchylenie decyzji, mimo niewyjaśnienia sprawy w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie lub niestwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez wadliwe uzasadnienie wyroku i brak należytej kontroli zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił również naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 2, art. 42 ust. 3, art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji. Oraz ponownie zarzucił naruszenie przepisów wspólnotowych w szczególności art. 5 w związku z art. 95 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (zwanym dalej TWE) i art. 5 Dyrektywy Rady z dnia 18 czerwca 1991 r. w sprawie kontroli nabywania i posiadania broni (91/477/EWG; Dz.Urz. L 256 z 13 września 1991 r., s. 51) zmienionej przez Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/51/WE z dnia 21 maja 2008 r. zmieniającą Dyrektywy Rady 91/477/EWG w sprawie kontroli nabywania i posiadania broni. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutom nie można odmówić racji. Wykładnia mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego – art. 15 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy o broni i amunicji – była w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżna. Z jednej bowiem strony sądy uznawały, że sam fakt wszczęcia przeciwko posiadaczowi broni postępowania karnego o popełnienie przestępstwa przeciwko życiu, zdrowiu bądź mieniu przesądza o tym, że jest on osobą co do której istnieje uzasadniona obawa, że może ona użyć broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego (por. wyroki NSA z 20 listopada 2008 r., II OSK 1390/07, z 29 kwietnia 2009 r., II OSK 650/08, z 17 maja 2010 r., II OSK 864/09, z 8 września 2010 r., II OSK 1400/09 i z 13 października 2010 r. II OSK 1563/09 i II OSK 1576/09). Z drugiej zaś strony Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż sam fakt wszczęcia postępowania o popełnienie przestępstw wymienionych w art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji nie stanowi samodzielnej przesłanki do odmowy wydania czy też cofnięcia pozwolenia broń. Stąd zastosowanie wymienionego przepisu nastąpić może wyłącznie w przypadku stwierdzenia kumulatywnego spełnienia przewidzianych tym przepisem warunków. Innymi słowy, cofnięcia pozwolenia na broń nie uzasadnia sam fakt przedstawienia zarzutów popełnienia przestępstwa, lecz dopiero stwierdzenie, że posiadacz broni zalicza się do kategorii osób, co do których istnieje uzasadniona obawa użycia przez nich broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Stanowisko takie zostało wyrażone m.in. w wyrokach NSA z 20 marca 2007 r., II OSK 955/06, z 29 lutego 2008 r., II OSK 84/07, z 31 marca 2008 r., II OSK 316/07, z 8 grudnia 2010 r., II OSK 1867/09, z 2 lutego 2009 r., II OSK 76/08 i z 4 marca 2010 r., II OSK 318/09. Powstałej kontrowersji nie rozstrzygnęła uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 18 listopada 2009 r., II OPS 4/09, w której Sąd – będąc związany zakresem pytania R.P.O. – stwierdził, że "osoba skazana prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu jest osobą, co do której istnieje uzasadniona obawa, że może użyć broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego". Uchwała ta nie dotyczyła prawidłowej wykładni tej części art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji, w której jest mowa o wszczęciu postępowania karnego przeciwko posiadaczowi pozwolenia na broń. Prawidłowa wykładnia zastosowanych w sprawie przepisów wymaga niejednokrotnie odstąpienia od literalnej wykładni na korzyść innych, znanych praktyce sposobów wyjaśnienia treści konkretnych norm. Od wyniku językowej wykładni wolno odstąpić nawet wówczas, gdy przepis jest pozornie jasny i oczywisty, leczy gdy prowadzi ona do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji albo gdy przemawiają za tym szczególne racje prawne, społeczne, ekonomiczne czy moralne (por. uchwałę siedmiu sędziów SN z 25 kwietnia 2003 r., III CZP 8/03, OSN 2004, nr 1, poz. 1). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej trafnie wskazano przykład absurdalnego wyniku wykładni językowej omawianego przepisu, zgodnie z którą w stosunku do podejrzanego o popełnienie drobnego przestępstwa przeciwko mieniu, nawet z winy nieumyślnej, należałoby automatycznie orzekać o pozbawieniu prawa do posiadania do broni, zaś w stosunku do prawomocnie skazanego za gwałt organ badałby jego cechy charakteru, opinię itd., oceniając, czy należy on do kategorii osób wskazanych w art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji. Przepis art. 15 ust. 1 pkt 6 omawianej ustawy przeszedł swoistą ewolucję. W swoim pierwotnym brzmieniu (Dz.U. z 1999 r. Nr 53, poz. 549) stanowił on, że pozwolenia na broń nie wydaje się osobom, co do których istnieje uzasadniona obawa, że mogą użyć broni w celach sprzecznych z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego, w szczególności skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo z użyciem przemocy lub groźby bezprawnej albo wobec których toczy się postępowanie karne o popełnienie takiego przestępstwa. Zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 1 kwietnia 2004 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 52, poz. 451) nadano wymienionemu przepisowi brzmienie uwzględnione treścią zaskarżonej decyzji, to jest zastąpiono dotychczasowe, ogólne określenie rodzajów przestępstw przestępstwami określonego rodzaju. Ostatecznie jednak ustawodawca całkowicie zmienił omawiany przepis ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 195). W obecnie obowiązującym brzmieniu przepis art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji stanowi, że pozwolenia na broń nie wydaje się osobom stanowiącym zagrożenie dla siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego: a) skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za umyśle przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe; b) skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za nieumyślne przestępstwo: przeciwko życiu i zdrowi: – przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji popełnione w stanie nietrzeźwości lub pod wpływem środka odurzającego albo gdy sprawca zbiegł z miejsca zdarzenia. Obecnie więc samo wszczęcie postępowania karnego ani nawet prawomocne skazanie za nieumyślne przestępstwo przeciwko mieniu nie stanowią wystarczającej podstawy do cofnięcia pozwolenia na broń. Omówiona ewolucja przedmiotowego przepisu nie jest bez znaczenia dla jego wykładni w niniejszej sprawie. Obowiązująca obecnie ustawa o broni i amunicji dokonała implementacji Dyrektywy Rady z dnia 18 czerwca 1991 r. w sprawie kontroli nabywania i posiadania broni (91/477/EWG), Dz.Urz. UE L 2008, Nr 179, s. 5. Na potrzeby niniejszego postępowania przytoczyć należy art. 5 lit. b/ Dyrektywy, zgodnie z którym bez uszczerbku dla art. 3 państwa członkowskie zezwalają na nabywanie i posiadanie broni palnej wyłącznie osobom, które przedstawią ważną przyczynę i które nie stanowią zagrożenia dla samych siebie, dla porządku publicznego lub dla bezpieczeństwa publicznego; wyrok skazujący za popełnione umyślne przestępstwo z użyciem przemocy uznaje się za element wskazujący na takie zagrożenie. Natomiast art. 3 upoważnia państwa członkowskie do uchwalenia w swym ustawodawstwie przepisów surowszych, niż przewidziane w niniejszej Dyrektywie. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji w części wskazującej na osoby, wobec których toczy się postępowanie karne o popełnienie przestępstw przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu Dyrektywy Rady nie narusza, a jest przykładem, stosownie do art. 3 Dyrektywy, skorzystania przez krajowego ustawodawcę z możliwości uchwalenia surowszych przepisów, niż przewidziano w Dyrektywie. Surowsze przepisy ustawodawstwa krajowego nakazują dokonania wykładni art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji, przy uwzględnieniu zasad konstytucyjnych. Podstawowe znaczenie w tym zakresie ma art. 42 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu. Konstytucyjna zasada domniemania niewinności musi stanowić podstawową wskazówkę interpretacyjną powołanego wyżej przepisu ustawy o broni i amunicji co oznacza, że wykładnia gramatyczna tej normy prawnej, nie może być stosowana. Za odstąpieniem od wykładni gramatycznej w postępowaniu dotyczącym cofnięcia pozwolenia na broń przemawia również zasada proporcjonalności wynikająca z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W wyroku z 22 września 2005 r. (Kp 1/05, OTK ZU-A 2005, nr 8, poz. 93) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zasada proporcjonalności – z jednej strony – stawia przed ustawodawcą "wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania (...) ingerencji w zakres prawa bądź wolności jednostki. Z drugiej zaś, winna ona być rozumiana jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne, a więc rzeczywiście służące realizacji zamierzonych przez prawodawcę celów. Ponadto chodzi tu o środki niezbędne, w tym sensie, że chronić będą określone wartości w sposób, bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu. Ingerencja (...) musi więc pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie. »Konieczność«, którą wyraża art. 31 ust. 3 Konstytucji, mieści (...) w sobie postulat niezbędności, przydatności i proporcjonalności sensu stricto wprowadzanych ograniczeń". Przepis art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji – przy uwzględnieniu uchwały sygn. II OPS 4/09 – przewiduje obligatoryjny nakaz cofnięcia pozwolenia na broń osobom skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu. Zatem wynikająca z zasady proporcjonalności przesłanka konieczności ograniczenia praw została zrealizowana. Dalsze więc ograniczanie – w tym przypadku nabytych praw – tylko z tej przyczyny, że wobec osoby toczy się postępowanie o konkretne czyny, narusza zasadę proporcjonalności. Co więcej, powyższemu przepisowi, in fine, przy stosowaniu wykładni gramatycznej można postawić zarzut nieproporcjonalności, ponieważ zakończenie toczącego się postępowania każdym innym orzeczeniem, niż wyrok skazujący, nie zniweczy skutków regulacji. W przypadku wyroku uniewinniającego nie jest przewidziana w ustawie w żadnej formie, a tym bardziej pełna, restitutio in integrum. Wobec tego nie jest uprawnione stanowisko orzekających w sprawie organów Policji, że bezpieczeństwo lub porządek publiczny (wymagające bezwzględnego cofnięcia pozwolenia na broń) doznają zagrożenia już przez fakt wszczęcia dowolnego postępowania karnego przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu. Nie każde zarzucane osobie w postępowaniu karnym naruszenie wartości wymienionych w art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji wywołuje realne niebezpieczeństwo dla dóbr określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Stąd też od organów wymaga się przekonującego wykazania w postępowaniu dowodowym, że cechy osobiste podejrzanego na tle konkretnego przypadku w taki sposób łączą się z możliwościami, jakie daje władztwo nad bronią, że dalsze dysponowanie bronią przez stronę w prosty sposób może powiększyć rozmiar strat w dobrach chronionych przez powyższe regulacje. Kierując się więc konstytucyjnymi zasadami domniemania niewinności oraz proporcjonalności Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę doszedł do wniosku, że w stosunku do osób, wobec których toczy się postępowanie karne o popełnienie przestępstw przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu, cofnięcie pozwolenia na broń możliwe jest jedynie w przypadku gdy prowadzące postępowanie organy wykażą, że w stosunku do osób tych istnieje uzasadniona obawa, że mogą użyć broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Oznacza to, że nie jest dopuszczalne, na zasadzie automatyzmu, cofanie pozwolenia na broń każdej osobie, w stosunku do której toczy się postępowanie karne o popełnienie przestępstw przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu. Cofnięcie pozwolenia na broń takiej osobie będzie natomiast możliwe w przypadku wykazania, że wobec takiej osoby istnieje uzasadniona obawa, że może ona użyć broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Niezależnie od powyższego należy też zauważyć, że w wielu przypadkach postępowania, w szczególności o przestępstwa przeciwko mieniu, toczą się przez wiele lat (jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie – od 2002 roku, gdzie po tej dacie organy wyrażały zgodę na zakup broni i jej wywóz za granicę) i nie w każdym przypadku kończą się wniesieniem aktu oskarżenia, czy też wyrokiem skazującym. Taki argument nie może również schodzić z pola widzenia przy stosowaniu przepisów ustawy o broni i amunicji. Odnośnie do przyjmowanego niejednokrotnie poglądu, iż prawo do posiadania broni nie jest prawem konstytucyjnym, a jest wręcz przywilejem przyznawanym osobom o szczególnych kwalifikacjach (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2010 r., II OSK 1732/09, Lex nr 737713) można stwierdzić, że skoro przyznanie pozwolenia na broń było poprzedzone wszechstronnym i wnikliwym badaniem czy nie zachodziły przeciwwskazania, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, to również cofnięcie pozwolenia na broń powinna poprzedzać taka wnikliwa procedura. Posiadaczowi pozwolenia na broń przysługuje bowiem ochrona prawidłowo nabytego przez niego prawa. Należy więc uznać, że skarga kasacyjna zasadnie zarzuciła naruszenie art. 31 ust. 3 i art. 42 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji przez wadliwą Ich wykładnię. Uzasadnione są również zarzuty naruszenia wskazanych w tej skardze przepisów postępowania przez oddalenie skargi, mimo niewyjaśnieni jej okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 p.p.s.a.) oraz zasądzenie kosztów postępowania na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.