II SA/Go 452/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi A.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A.D. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Go 452/10 Uzasadnienie Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2009r. Prezydent Miasta, powołując się na przepis art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku B.K. z dnia 10 sierpnia 2009r., ustalił dla wnioskodawczyni warunki zabudowy oraz szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania piwnicy na lokal usługowy – sklep w budynku mieszkalnym na działce o nr ewid. [...]. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta wskazał, iż po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowisko w niniejszej sprawie zajęła A.D. (właściciel działki nr [...]), która w piśmie z dnia [...] sierpnia 2009r. nie wyraziła zgody na lokal usługowy z uwagi na uciążliwość, a także Irena T. i H.O. (współwłaściciele działki nr [...]), które w piśmie z dnia [...] września 2009r. wniosły zastrzeżenia co do planowanej inwestycji. Brak zgody na umiejscowienie lokalu A.D. potwierdziła w piśmie z dnia [...] października 2009r. Organ podniósł, iż stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunki zabudowy ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dla terenu objętego wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego dla planowanej inwestycji, polegającej na zmianie sposobu użytkowania piwnicy na lokal usługowy (sklep) w budynku mieszkalnym na dz. nr ewid. [...], wymagane jest ustalenie warunków zabudów. Zgodnie z art. 64 ust. 1 w kontekście art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Prezydent uznał, że planowany lokal usługowy - sklep będzie uciążliwy w stopniu znikomym, jeśli zważy się, że klientami sklepu będą zuchy, harcerze, a dostawa towaru będzie odbywała się maksymalnie raz w tygodniu z samochodu parkującego na posesji. Organ stwierdził, że przedstawiony przez strony zarzut, iż sklep harcerski może w przyszłości zakłócić mieszkańcom korzystanie z ich własności jest zarzutem przyszłym oraz niepewnym i nie może stanowić przesłanki do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Ponadto wnioskodawca został zobowiązany w treści decyzji do zapewnienia w obrębie posesji własnej miejsc postojowych do obsługi planowanej inwestycji. Organ uwzględnił ochronę interesów osób trzecich w takim zakresie w jakim jest to możliwe na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W treści decyzji umieszczono zapis dotyczący ochrony interesów osób trzecich, mówiący o zapewnieniu ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas (zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 6 i 9 oraz ust. 2 ustawy Prawo budowlane) oraz o ograniczeniu uciążliwości do granic własności lokalu. Organ podkreślił, iż nie ma możliwości ograniczenia inwestycji inwestora w zakresie nie mającym oparcia w przepisach prawa. Prezydent Miasta wskazał dalej, że w obszarze analizowanym znajdują się funkcje usługowe (lokal usługowy, szkoła nauki jazdy, stomatolog, usługi budowlane - wynajem i montaż rusztowań). Tak więc zmiana sposobu użytkowania piwnicy na lokal usługowy stanowi kontynuację funkcji w sąsiedztwie, zgodnie z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami odrębnymi. Organ powołując się na dyspozycję art. 59 ust. 1 ww. ustawy wskazał, że ustalenie w drodze decyzji warunków zabudowy wymaga zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Decyzję o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta po uzgodnieniu ze stosownymi organami i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, a sporządzenie projektu tej decyzji - stosownie do art. 60 ust. 4 - powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów, albo architektów. Prezydent podkreślił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, tj. wówczas, gdy: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudów) oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc, 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przeprowadzona analiza oraz ocena stanu faktycznego i prawnego, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych dla terenu objętego oddziaływaniem planowanej inwestycji wykazała zdaniem organu I instancji, że teren, dla którego wystąpiono z wnioskiem może być przeznaczony pod wskazaną inwestycję. Organ wskazał, że wnioskowane pomieszczenia przy [...] znajdują się w budynku mieszkalnym jednorodzinnym. W granicach obszaru analizowanego kształtuje się zabudowa o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, bądź wielorodzinnej m.in. na dz. nr [...] oraz mieszkalno usługowej m.in. na dz. nr [...] (stomatolog, szkoła nauki jazdy, usługi budowlane - wynajem i montaż rusztowali, lokal usługowy) o dachach dwuspadowych lub wielospadowych, bądź płaskich, od dwóch do czterech kondygnacji nadziemnych. Z uwagi na powyższe Prezydent Miasta uznał, iż planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej funkcji w obszarze analizowanym. Organ zaznaczył, że stosownie do wymogów zawartych w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonał uzgodnienia z Wydziałem Dróg i Transportu Publicznego w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W uzasadnieniu decyzji zaznaczono, iż sporządzenie projektu decyzji powierzono – stosownie do art. 60 ust.4 ww. ustawy - osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów pod nr [...] Okręgowej Izby Architektów. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wynikające z art. 61 ustawy (zgodnie z § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz.U. Nr 164, poz. 1588) stanowią załącznik do decyzji. Pismem z dnia [...] listopada 2009r. odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła A.D., podnosząc, iż decyzja ta oparta jest na błędnych wnioskach analizy zabudowy terenu. Strona wskazała, że odcinek drogi (uznany za drogę gminną) wraz z posesjami nazwany [...] mający początek u jezdni ww. ulicy (kilkanaście metrów od ul. [...]) jest zakończony ślepo przy posesji nr [...]. Ulica ta, nie mające w większości 3,5m szerokości (miejscami 2,5m), jest pozbawiona twardego pobocza. Nie ma też możliwości nawracania na niej bez naruszania cudzej własności. Przewężenia drogi na wysokości działek: [...] powodują, iż ruch musi się odbywać wahadłowo. Droga ta ulokowana jest także na wysokiej skarpie, bez zabezpieczenia nad jezdnią o bardzo natężonym ruchu (trasa [...]), co - zdaniem odwołującej się - stwarza niebezpieczeństwo dachowania na innych użytkowników drogi aktualnie tam się znajdujących. A.D. za niesłuszne uznała zaliczenie omawianej drogi do kategorii drogi gminnej (na równi z drogą przy ulicy [...]). Strona podkreśliła, że ulica [...] ulokowana jest z tyłu Al. [...] i nie ma do niej dostępu, natomiast ul. [...] jest z boku i bardzo oddalona. Argumentacja funkcjonalnością działek nr [...] nie powinna mieć znaczenia, bowiem przynależą one do ulicy [...]. Zaznaczyła także, że uruchomienie działalności gospodarczej spowoduje wzmożenie ruchu, co w konsekwencji stworzy dla mieszkańców stan zagrożenia, narażenia na niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia, bo w razie konieczności uniemożliwi dotarcie karetki pogotowia, czy straży pożarnej. Ewentualne wybudowanie parkingu na własnej posesji przez inwestora nie rozwiąże problemu, "gdyż będzie to parking prywatnej własności, a dostawa towaru, czy dojazd klientów na pewno stworzą problemy". Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2010r., działając na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta. Organ odwoławczy uznał, iż z zebranego materiału dowodowego wynika, że planowana inwestycja może być realizowana, ponieważ stanowi kontynuację istniejącej funkcji w analizowanym obszarze. W granicach tego obszaru kształtuje się bowiem zabudowa zarówno o funkcji mieszkalnej, jak i mieszkalno-usługowej. Teren ma dostęp do drogi publicznej tj. do Al. [...], jest gruntem zabudowanym i zurbanizowanym, oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków symbolem "B" - tereny mieszkaniowe. Zamierzonej działalności z pewnością nie sposób zaliczyć do działalności uciążliwych. Odnosząc się do przedstawionych przez A.D. zarzutów dotyczących utrudnień w organizacji ruchu drogowego, Kolegium podkreśliło, że zgodnie z wymogami art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ I instancji uzgodnił z Wydziałem Dróg i Transportu Publicznego Urzędu Miejskiego kwestie komunikacji w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Skutkiem tych uzgodnień jest zawarcie ustaleń warunków komunikacji w pkt 2 c zaskarżonej decyzji, stosownie do których inwestor ma obowiązek zapewnić miejsce postojowe dla dostawy towarów w obrębie własnej posesji. Nie wyrażono natomiast zgody na zajęcie pasa drogowego elementami wejścia do lokalu lub innymi elementami wychodzącymi poza obecny obrys budynku. Nałożono także obowiązek skomunikowania inwestycji z istniejącym układem komunikacyjnym. Kolegium podniosło także, że jednym z warunków uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest dostęp terenu, na którym ma być zlokalizowana inwestycja do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy). Taki dostęp do drogi publicznej teren działki nr [...] ma bezpośrednio do ulicy [...]. Zdaniem organu II instancji wskazane przez stronę trudności dotyczące parkowania, przemieszczania się, jak też nawracania pojazdów Al. [...] należą do problematyki organizacji ruchu drogowego w tej części miasta. Organ zaznaczył, iż z twierdzeń odwołującej się wynika, że niedogodności te istnieją i są niezależnie od tego, czy inwestor zagospodaruje piwnicę na sklep, czy też nie. Pismem z dnia [...] lutego 2010r. A.D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulującego zasadę "dobrego sąsiedztwa" poprzez jego nieprawidłową interpretację. Skarżąca podniosła, iż ustawodawca wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. A.D. wskazała, że zarówno w decyzji organu I, jak i II instancji powołano się na fakt, iż na działkach o numerach [...] znajduje się zabudowa o funkcji mieszkalno-usługowej. Zdaniem strony należy jednakże zwrócić uwagę na ich usytuowanie. Działki nr [...] mają dostęp do drogi publicznej oznaczonej nazwą [...], działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej oznaczonej ul. [...], z kolei działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej oznaczonej ul. [...]. W tej sytuacji żadna z działek wymienionych w decyzji nie ma dostępu do Al. [...], a zatem przesłanka "dostępności z tej samej drogi publicznej" nie została spełniona, skutkiem czego jest niespełnienie wymagań nałożonych przez ustawodawcę w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. A.D. powołała się dalej na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 13 października 2009r. (II OSK 1566/2008), zgodnie z którym nie można twierdzić, że wymóg tzw. dobrego sąsiedztwa, wyrażający się przede wszystkim w kontynuacji funkcji zagospodarowania terenu, jest zawsze spełniony, gdy na obszarze działki objętej wnioskiem prowadzona jest już działalność, o którą występuje wnioskodawca i to nawet wówczas, gdy w sąsiedztwie prowadzona jest tego typu działalność. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie należy ze zwiększoną uwagą spojrzeć na kwestię kontynuacji funkcji mieszkalno-usługowej, albowiem w przeciwieństwie do sprawy rozpatrywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny nie ma mowy o prowadzeniu działalności o podobnym charakterze na analizowanym terenie, a tym bardziej na tej samej działce. Strona zakwestionowała także prawidłowość, obiektywność sporządzenia w tejże sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z uwagi na powyższe A.D. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze - nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi - wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium podkreśliło, iż spełniony został warunek z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, bowiem wskazana przez organ I instancji działka nr [...] o funkcji mieszkalno-usługowej znajduje się - jak wynika z załącznika graficznego do decyzji Prezydenta Miasta - zarówno w pasie ul. [...], jak wskazuje skarżąca, ale leży również bezpośrednio w pasie ul [...]. Mając na względzie, iż zgodnie z przyjętym orzecznictwem pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej Kolegium uznało, że warunek kontynuacji funkcji został spełniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do kontroli legalności funkcjonowania tej administracji, a jedynym kryterium orzekania przez sąd administracyjny jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powołanej jako "p.p.s.a."), uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych (art. 133 § a nadto nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co daje mu podstawy do całościowej kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu zaskarżona skargą decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego obarczonego wadami, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiot zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania piwnicy na lokal usługowy - sklep harcerski w budynku mieszkalnym na działce nr ewid. [...]. Podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn.zm.). Na obszarze lokalizacji przedmiotowej inwestycji nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. O ile plan miejscowy ustanawia lokalny porządek planistyczny o tyle decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi w istocie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust 1 ustawy o p.z.p., czyli w sytuacji gdy: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 wprowadza do polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p., jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck., Warszawa 2005 str. 492, podobnie także Tomasz Bąkowski – Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze 2004 –komentarz do art. 61 ). W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu organ musi ustalić jako warunek konieczny, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana, oraz to czy teren i planowana inwestycja spełniają pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt. 2-5 ustawy. Zasadnicze znaczenie zatem ma wykładnia pojęć "działka sąsiednia" oraz "dostęp do drogi publicznej" jako elementów składających się na pojęcie "dobrego sąsiedztwa". Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę, przychyla się do dominującego w doktrynie oraz orzecznictwie sadów administracyjnych szerokiego rozumienia powyższych pojęć. Sąsiedztwo, w omawianym aspekcie, należy zatem rozumieć jako obszar tworzący urbanistyczną całość, przy czym dla każdej inwestycji taki obszar wymaga odrębnego ustalenia. W wyroku z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 1440/05 ( publ. ONSAiWSA 2007/6/143 ) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż: "nie ma racjonalnych podstaw, by stanowisko w zakresie ładu przestrzennego przyjmować bez wzięcia pod uwagę formy zagospodarowania terenu po drugiej stronie skrzyżowania ulic, na działkach mających bezpośredni dostęp do innej drogi publicznej niż działka, której dotyczyłby wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, i bezpośrednio z tą działką niegraniczących. (...) Te same reguły mają zastosowanie do ustalenia treści pojęcia - działki dostępnej z tej samej drogi publicznej. Ze wskazań art. 2 pkt 14 ustawy wynika, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działka sąsiednia zatem musi mieć dostęp do konkretnej, tej samej drogi publicznej, co jednak zapewnia nie tylko bezpośrednie połączenie, ale również pośrednie. Uznać więc należy, że gdy do analizy będącej podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wzięto pod uwagę zarówno działki mające bezpośredni dostęp do drogi publicznej, przy której znajduje się nieruchomość z planowaną inwestycją, jak i działki znajdujące się przy drodze krzyżującej się z tą drogą w promieniu 50 m, to znaczy że wszystkie one miały dostęp do tej samej drogi publicznej w rozumieniu ustawy." Warunek dostępu do drogi publicznej zatem spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można faktycznie dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Jednym z warunków jakie muszą być spełnione, aby było możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest zabudowa na co najmniej jednej działce sąsiedniej, przy czym ma to być zabudowa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o pzp. Spełnienie tego warunku przy uwzględnieniu wskazanego wyżej szerokiego rozumienia pojęć "działki sąsiedniej" i "dostępu z tej samej drogi publicznej", oznacza tylko tyle, że może być wydana decyzja o warunkach zabudowy. Nie oznacza to jednak, że tylko zabudowa jednej działki sąsiedniej wyznacza wymagania dotyczące nowej zabudowy na działce, której ma dotyczyć decyzja o warunkach tej zabudowy. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej. Celowi temu służy wyznaczenie obszaru analizowanego obejmującego teren, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania. Naczelny Sąd Administracyjny w tezie 1 wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06, stwierdził, że: "Ratio legis art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest "ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedające się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu." W postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy właściwy organ dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz 2) analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym ma być zrealizowania inwestycja objęta wnioskiem. Podobne stanowisko zostało ujawnione w licznych innych orzeczeniach sądów administracyjnych przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 roku w spr. II OSK 646/06, z 8 października 2008 roku w spr. II OSK 1163/07, z dnia 3 kwietnia 2009 roku w spr. II OSK 582/09, z dnia 8 lipca 2009 roku w spr. II OSK 1102/08, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gliwicach z dnia 2 marca 2009 roku w spr. 731/08 oraz w Gorzowie Wlkp z dnia 25 lutego 2009 roku w spr. II SA/Go 2/09, w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2009 roku w spr. IV SA/Wa 146/09, w Łodzi z dnia 24 kwietnia 2009 roku w spr II SA/Łd 933/08, w Opolu z dnia 7 kwietnia 2009 roku w spr. II SA/Op 43/09, w Gdańsku z dnia 13 lutego 2008 roku w spr. o sygn. II SA/Gd 514/07. Takie stanowisko judykatury znajduje swoją kontynuację w piśmiennictwie prawniczym. Trafnie, w ocenie Sadu, zauważa Z. Niewiadomski (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Warszawa 2008, s. 492), iż celem art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a w konsekwencji należy brać pod uwagę wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Pojęcie sąsiedztwa odnosi się natomiast do obszaru tworzącego urbanistyczną całość. Takie, szerokie rozumienie sąsiedztwa wymaga doprecyzowania tego pojęcia na potrzeby każdego przypadku. Należałoby to zrobić opierając się na wiedzy urbanistycznej i faktycznym stanie zagospodarowania i zabudowy danego terenu. Autor zauważa też, że szerokie ujęcie sąsiedztwa tworzy z niego pojęcie niedookreślone, czyli niedające się ostatecznie zdefiniować na poziomie normy prawnej. Nadanie treści temu pojęciu wymaga odniesienia do konkretnego przypadku oraz sięgnięcia do wiedzy pozaprawnej. Tego typu rozwiązanie daje organowi stosującemu prawo pewien luz interpretacyjny, ale z drugiej strony uwalnia interpretatora prawa od wielu wątpliwości, związanych z zastosowaniem sąsiedztwa w znaczeniu wąskim. Ujęcie wąskie oznacza bowiem konieczność bezpośredniego sąsiedztwa, opartego na wspólnej granicy pomiędzy działkami ( działką sąsiednią oraz tą, na której powstanie inwestycja ). Samo ustalenie takiego sąsiedztwa nie rodzi trudności praktycznych, tak jak ustalenie sąsiedztwa w rozumieniu szerokim. Wiąże też w sposób ścisły organ rozstrzygający sprawę. Wąskie rozumienie sąsiedztwa prowadzi jednak do znacznego rygoryzmu odnośnie do możliwości zagospodarowywania terenów pozbawionych planu miejscowego. Jeżeli obie działki przecinałaby droga publiczna, albo wąski pas lasu czy łąki, to sąsiedztwo już by nie istniało. Blokowałoby to możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, mimo że najczęściej ład przestrzenny nie byłby zagrożony lokowaną inwestycją, np. polegającą na budowie domu jednorodzinnego w okolicy, gdzie kilka podobnych domów już stoi. Zdaniem Z. Niewiadomskiego, a jego pogląd w tym zakresie w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny, należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 znaczenia szerokiego. Oznacza ono okolicę tworzącą pewną urbanistyczną całość, przy czym wymaga ona dla każdego przypadku indywidualnej oceny. Całość ta nie może być oczywiście pojmowana zbyt rozlegle; trzeba pamiętać, że poruszając się w pojęciu sąsiedztwa, ustawodawca narzuca pewną bliskość, ale nie wyznaczoną tylko i wyłącznie przez linię graniczną. Trzeba też wskazać, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiują użytego w pkt 1 ust. 1 art. 61 cyt. ustawy pojęcia "działki sąsiedniej". Ratio legis art. 61 cyt. "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Zdaniem Sądu pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie (por. powołany wyrok NSA w sprawie II OSK 551/05 oraz wyrok WSA Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 677/04, publ. ONSAiWSA 2006/2/54). Sąd podziela wyrażony w doktrynie pogląd, iż w związku z tym, że ustawa z 2003 r. posługuje się sformułowaniami nie zawsze jasnymi, to w razie wątpliwości należy je interpretować na korzyść obywatela, tj. na korzyść jego uprawnień właścicielskich (tak np. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 497). W wyroku z 17 czerwca 1996 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt IV SA 578/96) stwierdził, iż: "W demokratycznym państwie prawa nie ma i nie może być a priori założonego prymatu interesu ogólnego nad interesem jednostkowym". Stwierdzenie to odnoszące się do nakazu interpretacji przepisów dawnej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w części dotyczącej procedury planistycznej przygotowywania planu miejscowego, a zwłaszcza ważenia interesów, w świetle konstytucyjnej zasady państwa prawa, nadal zachowuje aktualność pod rządami nowej ustawy z 2003 r. i może być tym bardziej odniesione w braku planu miejscowego do procedury ustalania warunków zabudowy. W omawianej kwestii Sąd orzekający podziela pogląd wyrażony we wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2007 roku w spr. II OSK 239/06 mianowicie "przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Rzeczpospolita Polska jako demokratyczne państwo prawne realizuje dwa fundamentalne priorytety: poszanowanie praw i wolności obywateli oraz poszanowanie prymatu prawa, oznaczającego pierwszeństwo reguł prawnych przed innymi regułami postępowania. Prawom i wolnościom obywateli Konstytucja gwarantuje ochronę oraz restytucję w razie ich naruszenia. Zgodnie z art. 21 Konstytucji Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Na podstawie art. 64 Konstytucji własność stała się również jednym z podstawowych praw ekonomicznych. Ustrojodawca w art. 64 ust. 3 Konstytucji statuuje, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty własności. Przepis ten wskazuje przesłankę formalną ograniczenia prawa własności - wymóg ustawy oraz zakreśla maksymalną granicę ingerencji - zakaz naruszania istoty prawa własności. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, wskazanie w art. 64 ust. 3 Konstytucji przesłanek dopuszczających ograniczenie prawa własności nie oznacza wyłączenia zastosowania w odniesieniu do tego prawa generalnej zasady wyrażonej w przepisie art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym: "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw." W orzeczeniu z dnia 12.01.1999r., sygn. P.2/98 (za J. Oniszczuk: Konstytucja w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Kraków 2000, s. 441) Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji spełnia funkcję podstawową dla ochrony prawa własności. W sposób w pełni samodzielny i całkowity statuuje bowiem zasadę proporcjonalności, a więc zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Wskazuje ponadto wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w konstytucyjne wolności i prawa, w tym w prawa właściciela (por. wyrok TK z 25.05.1999r., SK 9/98). Treść prawa własności ustawodawca wyłożył w art. 140 kodeksu cywilnego. Elementem ustawowej definicji tego prawa jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą przez właściciela w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Wymienione trzy elementy stanowią wyznaczniki granic prawa własności (por.: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2004, s. 53). Prawo własności jest konstrukcją prawa cywilnego ale granice treści prawa własności w sposób istotny kształtują także przepisy prawa administracyjnego, w tym przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Ustanowione w art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawo do zabudowy jest elementem prawa własności, a tym samym przejawem prawa do korzystania z rzeczy. Ograniczenia prawa do zabudowy mogą być wprowadzane na podstawie rozlicznych ustaw materialnych. Ewentualne regulacje planistyczne także mogą ograniczać to prawo ale ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ingerencje w prawo własności stanowią wyjątek. Ustanowione w art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej jako publiczne prawo podmiotowe ustawodawca wprowadził także do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, stanowiąc w art. 4 owej ustawy, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W literaturze podkreśla się, że istota publicznego prawa podmiotowego polega na możliwości żądania od organu administracji publicznej określonego zachowania i przyznaje jednostce roszczenie wobec właściwego podmiotu władzy publicznej o zagwarantowanie możliwości korzystania z przysługujących jej uprawnień (por. J. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002, s. 231). Skoro bowiem zadeklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wolność zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy jest elementem prawa własności nieruchomości, w które to prawo ingerencje stanowią wyjątek, to zawarte w ustawie niejasne, niejednoznaczne sformułowania należy interpretować na korzyść uprawnień właścicielskich. Z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika konieczność istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w określony w owym przepisie prawa sposób. Dokonując wykładni wymogów owej zabudowy należy mieć na względzie zagwarantowaną konstytucyjnie ochronę prawa własności i określoną powołanymi wyżej przepisami treść tego prawa oraz możliwość ingerencji w nie na zasadzie wyjątku. Granice tych ingerencji, jak wynika z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, mogą być ustanowione tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty własności, co ustrojodawca potwierdza w art. 31 ust. 3 dodatkowo stanowiąc, że ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Dokonując wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy mieć na uwadze zakreślone wyżej powołanymi przepisami Konstytucji RP oraz przepisami kodeksu cywilnego granice korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym ustanowionego w art. 6 ust. 2 tejże ustawy prawa do zagospodarowania terenu.". Postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz co wymaga podkreślenia zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W tym miejscu należy przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1584/96 (ONSA z 2000 r. nr 1, poz. 15), w którym zamieszczony został zachowujący aktualność także na gruncie obowiązujących przepisów pogląd, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być oceniana w takim zakresie jak na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego - etapie pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może mieć miejsce tylko w takim zakresie, w jakim nie wkracza w kognicję organów architektoniczno-budowlanych. Ochrona taka może dotyczyć tylko tych kwestii, które są przedmiotem regulacji decyzji o warunkach zabudowy, a jej zakres nie może być szerszy niż przedmiot tej decyzji. Zakres konkretyzacji ochrony interesów osób trzecich nie może być większy niż konkretność osnowy decyzji o warunkach zabudowy, która rozstrzyga tylko o tym, czy planowane zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne na konkretnym terenie. Orzekanie o wymaganiach wynikających z ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w przeciwnym razie, w istocie pozbawiłoby te osoby możliwości dochodzenia ich praw w późniejszym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdzie zagrożenia ich interesów przybierają o wiele bardziej konkretny kształt. Podkreślenia wymaga, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich( art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Oczywiście bezspornym jest, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy winna chronić interesy osób trzecich, o co zabiega skarżący. Niemniej jednak ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym, tj. pozwoleniu na budowę. W przeciwnym razie orzekanie o wymaganiach ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu lokalizacyjnym pozbawiłoby w istocie osoby trzecie możliwości dochodzenia przysługujących im praw w późniejszym postępowaniu o pozwolenie na budowę. Z kolei z punktu widzenia inwestora nie może być tak, że obowiązki z innego postępowania administracyjnego (pozwolenia na budowę) są wymagane w postępowaniu lokalizacyjnym, a więc w innej sprawie i w innym postępowaniu. Skoro zasada ochrony interesu prawnego osób trzecich wyrażona w ustawie o p.z.p. znajduje konkretyzację w Prawie budowlanym, to stosownie do wymogów tego prawa, obiekt budowlany należy projektować, budować i utrzymywać zgodnie z przepisami i w sposób zapewniający m.in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Przepis ten formułuje generalną zasadę odnoszącą się do konstytucyjnej zasady poszanowania prawa własności. Prawo zabudowy własnej nieruchomości gruntowej jest immanentnie związane z prawem własności i może być ograniczone wyłącznie w drodze odpowiednich przepisów powszechnie obowiązujących. Tymi przepisami są oczywiście przepisy ustaw w tym Prawa budowlanego, ale również ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie przepis ten koresponduje również z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego ( t.j. Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz 1071 ze zm. 0 nazywany dalej k.p.a. nakładającą na organy administracji publicznej możliwość ingerowania w planowaną lub realizowaną zabudowę nieruchomości, prowadzoną przez osobę legitymującą się odpowiednim tytułem prawnym do tej nieruchomości, tylko w zakresie spraw wyznaczonych przepisami prawa( podobnie wyroki Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp z dnia 8 października 2008 roku w spr. II SA/Go 299/08 i z dnia 18 listopada 2009 roku w spr. II SA/Go 441/09 ). Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ administracji dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu czyniąc zadość wymaganiom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku -.w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r.), w myśl którego granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów ( § 3 ust. 2 ). W pierwszej kolejności należy ujawnić fakt spełnienia się przesłanki zawartej w art. 61§1 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl której konieczny jest warunek ab co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ jako działkę sąsiednią, rozumieniu wyżej opisanych poglądów nie musi to być sąsiedztwo bezpośrednie, wskazał działkę oznaczoną na analizowanym obszarze nr [...]. Celem powołanego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego. Sąsiedztwo w rozumieniu owego przepisu winno być pojmowane szeroko. Działka sąsiednia w rozumieniu tego przepisu prawa to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość. Zważyć należy, że wąskie rozumienie sąsiedztwa może ograniczać w dużym stopniu możliwość zabudowy oraz zawężać możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy i doprowadzać do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad chronionym Konstytucją prawem własności nawet wówczas, gdy konkretne okoliczności tego by nie wymagały. Kontynuując wyżej przedstawione wywody stwierdzić nadto należy, że sam fakt, iż dana nieruchomość przylega do drogi publicznej jest równoznaczny z dostępem do tej drogi rozumianym jako możliwość obsługi komunikacyjnej nieruchomości od strony tej drogi. Dostęp do danej drogi publicznej, na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy winien być rozumiany jako możliwość wjazdu na nieruchomość od strony analizowanej przez organ drogi publicznej i to niezależnie od tego, czy znajduje się w ogrodzeniu furtka, bądź brama wjazdowa i na której z działek znajduje się budynek mieszkalny, jeżeli nieruchomość położona jest między dwoma drogami publicznymi, bądź przy skrzyżowaniu dróg lub ich rozwidleniu jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie albowiem działka sąsiednia musi mieć wprawdzie dostęp do konkretnej, tej samej drogi publicznej, co zapewnia jednak nie tylko bezpośrednie ale również pośrednie. Dokonując wykładni użytego przez ustawodawcę w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy pojęcia dostępu do drogi publicznej należy odwołać się do definicji legalnej owego pojęcia zawartego w art. 2 pkt 14 ustawy, dlatego językowa wykładnia tego pojęcia nie jest dopuszczalna. Przepis ten stanowi, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej samej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności. Pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy wykładać - w ocenie składu orzekającego w sprawie - jako dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. W tak rozumianym pojęciu dostępu do tej samej drogi, Sąd uznał, że wskazana przez organ działka spełnia ustawową przesłankę. Przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia , jak cytowano wyżej, określają sposób określenia obszaru, na którym dokonuje się analizy warunków i zasad zagospodarowania przestrzennego w kontekście uwzględniania panujących w tym obszarze warunków dla zrealizowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o pzp. Przepisy tego rozporządzenia, w zakresie obszaru na którym dokonywana jest przedmiotowa analiza, nie zawierają regulacji dopuszczających ograniczenie obszaru analizowanego jedynie do nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej co nieruchomość, na której planowana jest inwestycja. Obszar analizowany należy wyznaczać w sposób określony w rozporządzeniu, tak aby działka obejmująca planowaną inwestycję znajdowała się w jego części centralnej. Analizie warunków zabudowy i zagospodarowania podlegają wszystkie nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym, i na tej podstawie następnie można dopiero dokonywać oceny parametrów niezbędnych do ustalenia warunków zabudowy na wnioskowanej nieruchomości. W obszarze analizowanym ustalono istnienie przeważającej zabudowy jednorodzinnej bądź wielorodzinnej mieszkalną, lecz znajdują się w nim również nieruchomości, których funkcja obejmuje obok mieszkalnej także usługową. Analizie poddano czterdzieści osiem działek, wśród których na czterech zlokalizowana jest działalność usługowa. Zaskarżona decyzja dotyczy warunków zabudowy przez zmianę sposobu użytkowania piwnicy na lokal użytkowo handlowy. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zmiana ta stanowi kontynuację funkcji albowiem na analizowanym obszarze zlokalizowano zakłady pełniące funkcje usługowe. W ocenie Sądu, rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemowa, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą jedynie z przepisów prawa. Jeżeli zatem tak jak w rozpoznawanej sprawie istniejąca zabudowa działek sąsiednich realizuje funkcję mieszkaniową, towarzyszyć takim obiektom mogą zakłady usługowe bądź usługowo-handlowe. Nie można bowiem uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi. Oznacza to, iż co do zasady nie można wykluczyć możliwości zabudowania nieruchomości budynkiem o funkcji mieszkalnej, bądź przekształcenia istniejących, wielorodzinnym z dopuszczalną funkcją usługową lub handlową tylko z tej przyczyny, że znaczna część działek sąsiednich zabudowana jest budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi o charakterze mieszkalnym. Celem omawianego przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest zagwarantowanie ładu przestrzennego. Sąsiedztwo w rozumieniu owego przepisu prawa winno być pojmowane szeroko. Działka sąsiednia w rozumieniu owego przepisu prawa to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Celem omawianego przepisu prawa nie jest wprowadzenie automatyzmu w działaniu organów, który oznaczałby, że jeżeli istniejąca zabudowa na działce graniczącej realizuje funkcje mieszkaniowe, to nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym tego samego rodzaju co już istniejące. W wyroku z dnia 17 kwietnia 2007r. sygn. akt II OSK 646/2006 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) "jest ochrona ładu przestrzennego", który ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej podkreślając, że za takim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada wolności zagospodarowania terenu. Sąd ten wyraził pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. Zważyć należy, że wąskie rozumienie sąsiedztwa może ograniczać w dużym stopniu możliwość kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu i zawężać możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, doprowadzając do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad chronionym Konstytucją prawem własności nawet wówczas, gdy konkretne okoliczności tego by nie wymagały. Analizowany przez organ I instancji obszar jest terenem o zabudowie domami jednorodzinnymi i wielorodzinnymi. Charakterystycznym dla takiej zabudowy jest, iż nie spełnia ona najczęściej tylko i wyłącznie funkcji mieszkalnej, ale często przenika się z funkcją handlowo -usługową, gdyż wymusza to choćby fakt występowania w takich miejscach dużego skupiska ludności i związana z tym konieczność zaspakajania ich różnych potrzeb. Wydzielenie w takiej sytuacji obszarów z zabudową pełniącą funkcję wyłącznie usługową, handlową lub mieszkaniową jest często nie tylko trudne, ale wręcz niemożliwe. Stąd często spotykanym rozwiązaniem stosowanym w zabudowie miejskiej, która najczęściej jest zabudową ścisłą, jest świadczenie usług lub wykonywanie handlu w punktach znajdujących się na parterach tych budynków bądź pomieszczeniach piwnicznych, a jedynie przystosowanych do wykonywania w/w czynności ( podobnie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 roku w spr. II.OSK 58/07 i z dnia24 czerwca 2009 roku w spr. II OSK 1032/08, oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 grudnia 2007 roku w spr. II SA/Go 659/07, z dnia 28 sierpnia 2008 roku w spr. II SA/Go 86/06 i z dnia 25 lutego 2009 roku w spr. II SA/Go 2/09, w Kielcach z dnia 30 grudnia 2008 roku w spr. II SA/KE 691/08, w Warszawie z dnia 27 stycznia 20010 roku w spr. VIII SA/Wa 682/09 nadto Komentarz do Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H.Beck, Warszawa 2006, str. 500 -501). Tak zatem należy uznać, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dająca się pogodzić w praktyce. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, przez wykluczenie możliwości zmiany ich charakteru i pozostawienie budynków tego samego rodzaju, co już istniejące. Nie można uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejący. Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Zdaniem Sądu, w świetle powyższych rozważań, spełnienie przez planowaną inwestycję przesłanek zawartych w art. 61 ust 1 pkt. 1 omawianej ustawy, stanowisko organów obydwu instancji w omawianym dotychczas aspekcie uznać należy za trafne. Zdaniem Sądu decyzja ustalająca warunki zabudowy winna chronić interesy osób trzecich, o co zabiega skarżący. Niemniej jednak ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym, tj. pozwoleniu na budowę. W przeciwnym razie orzekanie o wymaganiach ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu lokalizacyjnym pozbawiłoby w istocie osoby trzecie możliwości dochodzenia przysługujących im praw w późniejszym postępowaniu o pozwolenie na budowę. Z kolei z punktu widzenia inwestora nie może być tak, że obowiązki z innego postępowania administracyjnego (pozwolenia na budowę) są wymagane w postępowaniu lokalizacyjnym, a więc w innej sprawie i w innym postępowaniu. Skoro zasada ochrony interesu prawnego osób trzecich wyrażona w ustawie o p.z.p. znajduje konkretyzację w prawie budowlanym, to stosownie do wymogów tego prawa, obiekt budowlany należy projektować, budować i utrzymywać zgodnie z przepisami i w sposób zapewniający m.in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Na podstawie przepisów prawa budowlane go Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002 r.) W ochronie uciążliwości jakie może spowodować inwestycja uregulowano tam, eksponowaną przez skarżącą, kwestię miejsc postojowych dla samochodów. W § 18 rozporządzenia ustalono, że : 1. Zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. 2. Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Omawiany przepis nakazuje zatem, jeszcze w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, określić wymagania w przedmiocie miejsc parkingowych, tak aby w postępowaniu o pozwoleniu na budowę możliwe stało się wskazanie liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych. Przepis ten niewątpliwie ma charakter ochrony interesów innych osób, zaś w rozpoznawanej sprawie interesów skarżącej ( podobnie wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych we Wrocławiu z dnia 12 czerwca 2008 roku w spr. II SA/Wr 728/07, w Łodzi z dnia 1 kwietnia 2009 roku w spr. II SA/Łd 848/08, w Gliwicach z dnia 18 marca 2010 roku w spr II SA/GL 964/09, w Bydgoszczy z dnia 04 maja 2010 roku w spr. 932/09. . Podniesiony przez skarżącą zarzut utrudnień w użytkowaniu drogi dojazdowej do nieruchomości przy niej położonych wywodzi się z niewielkiej szerokości jezdni zapewniającej swobodny przejazd jednemu samochodowi, trudność wyminięcia się samochodów podobnie w przypadku parkowania utrudnia przejazd. Parkujące podczas remontu domu inwestora samochody osobowe uniemożliwiały skarżącej wyjazd z jej posesji. Na potwierdzenie prawdziwości takich zarzutów skarżąca przedstawiła dokumenty w postaci zdjęć fotograficznych. Niezależnie od wskazania trudności w ruchu samochodowym na tej drodze, skarżąca podniosła zarzut niewystarczającej przestrzeni na nieruchomości inwestora dla powstania miejsc parkingowych, których liczbę w zaskarżonej decyzji zaniżono w stosunku do realnych potrzeb. W zaskarżonej decyzji ustalono obowiązek zapewnienia miejsc postojowych do obsługi planowanej inwestycji ( dostawa towarów ) w obrębie posesji własnej ( pkt..2 ust. c tiret trzecie ). Takie ustalenie nie zostało jednak poprzedzone konieczną analizą co do rozmiaru potrzeb na miejsca parkingowe dla dostawców sklepu oraz potencjalnych klientów. Zwrócić wszakże należy uwagę, że klientami sklepu mogą być także osoby dorosłe korzystające z samochodu jak również rodzice dowożący dzieci po zakupy. Powstaje zatem potrzeba określenia nie tylko miejsc parkingowych dla dostawców lecz także dla potencjalnych klientów. W powołanych wyżej orzeczeniach sądów administracyjnych, w których odwołano się do cytowanego wyżej rozporządzenia, decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać także określenie wymagań co do liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych. Szczegółowe ustalenia w tym zakresie będą przedmiotem postępowania dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy brak jest jasnego i przekonywującego uzasadnienia stanowiska organu w zakresie wyznaczenia miejsc postojowych. W decyzji o warunkach zabudowy organ wskazał, iż należy zapewnić miejsca postojowe dla obsługi planowanej inwestycji. W tej kwestii ustalenia Sądu okazały się zbieżne z podniesionym przez skarżącą zarzutem, że wskaźnik taki nie ma żadnych podstaw i został dowolnie przyjęty przez organ na potrzeby rozpoznawanej sprawy. Należy w tym miejscu stanowczo podkreślić, że nałożenie na inwestora określonego obowiązku w decyzji o warunkach zabudowy następować powinno w oparciu o przepisy prawa, a jeżeli obowiązujące przepisy danej kwestii nie regulują i decyzja ma w związku z tym charakter uznaniowy, organ zobowiązany jest do szczegółowego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się ustalając treść obowiązku. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji organ nie wskazał dlaczego należy w danej sprawie zastosować i zapewnić liczbę miejsc postojowych. W opinii Sądu doszło w związku z powyższym w niniejszej sprawie także do naruszenia zasady legalizmu, określonej w art. 6 i 7 k.p.a. Powyższe uchybienia wskazują zatem na naruszenia zarówno prawa materialnego wskazanych przepisów rozporządzenia, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Z powodu braku koniecznej analizy, organy nie miały możliwości ustalenia rzeczywistego stanu zagospodarowania otoczenia planowanej inwestycji i zgodnego z art. 7 kpa i 77 kpa wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności w omawianej kwestii. Skoro zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego - art. 61 ust. 1 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz wskazanych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. co miało wpływ na wynik sprawy, nadto naruszono przepisy art. 7 i 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, należało z powołaniem się na przepis art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję organu pierwszej instancji. Sąd na podstawie art.. 152 p.p.s.a. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. O kosztach orzeczono na zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.