II SA/Gl 843/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Referent-stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2010 r. sprawy ze skargi Gminy G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Pismem z dnia [...]r. B. K. i C. K. wystąpili o "wykupienie" działki nr [1] o pow. 0,0403 ha, użytkowanej jako droga publiczna (ul. [...] w G. ). Stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem [...]r. przez Gminę G. własności tejże nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działka nr [2] o pow. 403 m2, zajętej pod drogę publiczną gminną, nastąpiło na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w trybie art. 73 ust. 1 i 3 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą z up. Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, ustalono odszkodowanie za powyższą działkę w kwocie 11.598 zł, zobowiązując Gminę G. do jego wypłaty na rzecz C. i B. K. w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepisy art. 73 ust. 4 powołanej wyżej ustawy oraz art. 128-135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W uzasadnieniu organ administracji powołał się na analizę cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, sporządzoną przez rzeczoznawcę W. N., która wykazała, że średnia cena jednostkowa transakcji takimi nieruchomościami wyniosła dla obszaru G. 24,61 zł/m2. Na tej podstawie rzeczoznawca majątkowy opracował następnie operat szacunkowy, datowany na [...]r., określający wartość przedmiotowej działki na kwotę 11.598 zł, tj. 28,78 zł/m2. Zdaniem organu, operat ten spełnia wszelkie wymogi prawa, zaś pismem z dnia [...]r. rzeczoznawca udzielił stronom wyczerpujących wyjaśnień, które wskazują na prawidłowość wyceny. W odwołaniu od decyzji B. K. i C. K. zarzucili, że ustalone odszkodowanie jest zaniżone, a jego wyliczenie nastąpiło niezgodnie z wymogami prawa. Na podstawie dołączonej kserokopii umowy sprzedaży z dnia [...]r. odwołujący się podnieśli, że nabywając wówczas od Gminy G. inną działkę zapłacili cenę 25,30 zł/m2, zaś po 10 latach działka nr [2] została wyceniona na 28,78 zł/m2. Ich zdaniem, operat szacunkowy winien być skierowany do Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych, bowiem został sporządzony na podstawie opracowania innej osoby, z którym nie zostali też zapoznani. W operacie nie uwzględniono też poczynionych przez nich nakładów na nieruchomość w postaci wybrukowania. W kolejnych pismach odwołujący się podali, że prace brukarskie wykonali systemem gospodarczym w okresie [...]r., a wartość nakładów z tego tytułu szacują na kwotę 14.500 zł, a ponadto oświadczyli, że zwrócili się do Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych o dokonanie weryfikacji operatu szacunkowego rzeczoznawcy B. T.-K.. Wreszcie, odwołujący się przedłożyli sporządzony na ich zlecenie operat szacunkowy z dnia [...]r., określający wartość rynkową działki na kwotę 44.278 zł, przy przyjęciu cen gruntów zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej. Zaskarżoną decyzją, podjętą w dniu [...]r. z up. Wojewody [...], orzeczono o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 kpa. Zdaniem organu odwoławczego, nowelizacja przepisu § 36 ust. 1 rozp. Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 46, poz. 543 ze zm.), dokonana rozp. z dnia 27 września 2005 r. (Dz. U. Nr 196, poz. 1628), wyeliminowała możliwość wyceny nieruchomości zajętych pod drogi przy uwzględnieniu cen nieruchomości przeznaczonych pod drogi. W tym względzie odwołano się do poglądów wyrażonych w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1502/08 i I SA/Wa 1751/08. Tymczasem rzeczoznawca majątkowy B. T.-K. w operacie szacunkowym, stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji, posługuje się nieobowiązującym brzmieniem § 36 ust. 1 cyt. rozp. Wadliwie też dokonując wyceny, rzeczoznawca objął badaniem transakcje nieruchomości gruntowych, przeznaczonych pod drogi, stanowiących przedmiot prawa własności lub użytkowania wieczystego, podczas gdy do porównań należało przyjąć jedynie transakcje nieruchomościami zajętymi pod drogi jako przedmiot własności, zaś przy braku takich transakcji na rynku lokalnym do wyceny przyjmuje się wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych w dniu [...]r. zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 2 cyt. rozp. Nadto, organ II instancji dopatrzył się błędów rachunkowych w wycenie. Stąd też przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy polecił dokonanie oceny operatu szacunkowego przedstawionego przez stronę. Skargę na decyzję ostateczną wniosła Gmina G. domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej, ustawa o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), nie pozwala na obrót nieruchomościami gruntowymi zajętymi pod drogi publiczne (vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2006 r. sygn. akt III CZP 72/06). Zatem brak jest działek zajętych pod drogi publiczne, które mogłyby być przedmiotem transakcji rynkowych, co potwierdziła analiza rynku lokalnego. W tej sytuacji rzeczoznawca sporządzając operat szacunkowy oparł się na zbiorze transakcji obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne, chociaż omyłkowo podał, że wziął pod uwagę transakcje gruntami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi. W tym stanie rzeczy Gmina zarzuciła wadliwą wykładnię przepisu § 36 rozp., co jej zdaniem wynika także z orzecznictwa sądowoadministracyjnego (wyroki WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 739/08 i sygn. akt II SA/Gl 636/08, z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 201/06, z dnia 3 września 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 403/08, z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 690/07, z dnia 8 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 584/06 oraz WSA we Wrocławiu z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 537/08, WSA w Bydgoszczy z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 80/09, WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/WA 471/08, z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1204/08, WSA w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 87/08, WSA w Lublinie z dnia 30 października 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 527/08, WSA w Krakowie z dnia 7 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 591/07 oraz NSA z dnia 2 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 260/08. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się nadto na pogląd, wyrażony w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 1033/07, w świetle którego nie jest możliwe posługiwanie się zamiennie cenami transakcyjnymi uzyskiwanymi przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Postanowieniem z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 1071/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargę odrzucił. Jednakże wskutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Gminę G., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 699/10, uchylił powyższe postanowienie. W toku rozprawy sądowej uczestnik postępowania B.K. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w części. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie zachodziły zaś podstawy do wydania decyzji kasacyjnej z uwagi na wadliwość operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną na mocy decyzji organu I instancji. Zgodnie z treścią § 36 ust. 1 rozp. Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – w brzmieniu nadanym rozp. zmieniającym z dnia 27 września 2005 r. (Dz. U. Nr 196, poz. 1628), przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Zdaniem składu orzekającego, użyte w tym przepisie sformułowanie "odpowiednio", oznacza że gdy idzie o szacowanie gruntów zajętych pod drogi publiczne, kategoryczna redakcja nakazuje przyjęcie do porównań cen transakcyjnych gruntów zajętych pod drogi publiczne. Przy odmiennym rozumowaniu zbędna byłaby nowelizacja przepisu § 36 ust. 1 cyt. rozp., jako że w pierwotnym brzmieniu stanowił on o określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne przy zastosowaniu podejścia porównawczego i przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów na te cele. Taka niejednoznaczna redakcja przepisu pozwalała na zamienne posługiwanie się cenami gruntów przeznaczonych, jak i zajętych pod drogi publiczne. Aczkolwiek nie sposób jednoznacznie stwierdzić, czy rozp. nowelizujące miało na celu jedynie usunięcie wątpliwości interpretacyjnych, czy też zmianę stanu prawnego, to jednak opowiedzieć się należy za poglądem organu odwoławczego, że w sytuacji zmiany stanu prawnego należy zakładać, że przepis winien być inaczej rozumiany. Nadto, wskazać przyjdzie, że w przypadku podzielenia argumentacji skarżącej Gminy, że przepis ten pozostałby martwy z braku transakcji gruntami zajętymi pod drogi publiczne po dniu 1 stycznia 1999 r., zupełnie niezrozumiała byłaby regulacja ust. 2 pkt 2 § 36 cyt. rozp., która nie uległa zmianie od wejścia w życie rozp. z 2004 r. Mianowicie, prawodawca nakazał, aby w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określać jako iloczyn wartość 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %. Zważyć przyjdzie, że przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 2 stosuje się odpowiednio do określenia wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające..., co dotyczy niniejszej sprawy (ust. 5 cyt. przepisu). Zatem nie powinno budzić wątpliwości, że cała regulacja przepisu § 36 cyt. rozp. oparta jest na założeniu, że ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie uregulowała stanu prawnego wszystkich gruntów zajętych pod drogi publiczne, a w szczególności po jej wejściu w życie nadal będą istnieć grunty zajęte pod drogi publiczne, nie stanowiące własności Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, co wymaga uregulowania stanu prawnego poprzez ich nabycie w drodze umów cywilnoprawnych. Gdyby prawodawca nie przewidział takich stanów faktycznych, zupełnie niezrozumiałe byłoby rozróżnienie nieruchomości, objętych ustawą z dnia 13 października 1998 r. (ust. 5 cyt. przepisu) od gruntów zajętych pod drogi publiczne, wymienionych w ust. 1 i ust. 2 pkt 2. Co więcej, przyjęcie założenia, że wartość rynkowa gruntów zajętych pod drogi publiczne może być określona w oparciu o ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi, czyniłoby martwym przepis § 36 ust. 2 pkt 2 rozp., który nakazuje podwyższenie wartości gruntów zajętych pod drogi w sytuacji, gdy wartość ta szacowana wg cen gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi. Oznacza to, że w takim wypadku znana jest wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, ale jest ona wyższa niż gruntów przyległych do drogi publicznej, np. gruntów rolnych. Jednak w tym wypadku podwyższa się o 50 % wartość gruntu, ustaloną przy przyjęciu cen transakcyjnych gruntów przyległych. Zatem zarówno reguły wykładni historycznej, jak i systematyki wewnętrznej, przemawiającą za stanowiskiem organu odwoławczego, że jedynie wówczas gdy znane są ceny gruntów zajętych pod drogi publiczne, dopuszczalne jest szacowanie nieruchomości dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające... w oparciu o ceny transakcyjne takich nieruchomości. O ile zaś nie ma transakcji gruntami zajętymi pod drogi publiczne, wówczas, ustalenie odszkodowania winno nastąpić na podstawie § 36 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 5 cyt. rozp., a więc przy uwzględnieniu wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród przyległych i ewentualnym podwyższeniu tak ustalonej wartości o 50 %, jeżeli jest ona niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi. W tym względzie skład orzekający przychylił się do stanowiska zaprezentowanego w wyroku tut. Sądu z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 1033/07 (niepubl.), nie podzielając odmiennych poglądów, na które powołano się w skardze. Niezależnie od powyższego wskazać przyjdzie, że decyzja organu I instancji podlegać winna uchyleniu z powodu utraty aktualności operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę określenia odszkodowania. Operat szacunkowy może być wykorzystywany dla celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia (art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Dla ustalenia odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ustawie z dnia 13 października 1998 r. przyjmuje się stan tych nieruchomości na dzień [...]r., a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Nie uwzględnia się nakładów dokonanych przed osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem. Regulacja ta oznacza, że w przypadku wniesienia odwołania, datą wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania jest wydanie decyzji przez organ odwoławczy. Tymczasem w niniejszej sprawie operat szacunkowy rzeczoznawcy B. T.-K. sporządzony został w [...]r. i bazował na cenach uzyskanych w obrocie od [...]r. do [...]r., podczas gdy zaskarżona decyzja zapadła w dniu [...]r. Taki stan rzeczy nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, że uwzględniono wartość nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, niezależnie od zastosowania przez rzeczoznawcę niewłaściwej zasady szacowania z naruszeniem § 36 ust. 1 cyt. rozp. Wreszcie, wyjaśnienia wymagała kwestia nakładów na nieruchomość w postaci jej wybrukowania. O ile poczyniono je samowolnie, to kwestia ta winna być uprzednio przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Dopiero orzeczenie przez właściwy organ nakazu rozbiórki utwardzenia gruntu, wykluczać będzie możliwość ich uwzględnienia, o ile poczyniono te nakłady przed dniem [...]r. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani też nie uchybia regułom procedury administracyjnej. Zatem skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).