IV SA/Wa 191/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi V. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej V. Sp. z o.o. z siedzibą we W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze. zm.), Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia2011 r. znak: [...], którą odmówił wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 36,97 ha gruntów rolnych klasy III, położonych w obrębie R. , w granicach działek oznaczonych nr [...] ; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż Wójt Gminy M. wnioskiem z dnia 7 stycznia 2011 r. zwrócił się o wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze przedmiotowych gruntów. Marszałek Województwa [...] pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...] zaopiniował pozytywnie przeznaczenie terenów wyszczególnionych w złożonym wniosku. Rozpatrując przedmiotowy wniosek Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie podzielił poglądu Marszałka w tej sprawie i decyzją z dnia [...] sierpnia2011 r. odmówił wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy III o pow. 36,97 ha. Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził, że wnioskowane grunty usytuowane są w znacznym oddaleniu od zwartej zabudowy, a co za tym idzie położone są w otwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej, dezorganizując tę przestrzeń. Udzielenie zgody na odrolnienie wnioskowanych gruntów, zdaniem organu spowoduje, iż powstanie chaos przestrzenny, przejawiający się w powstaniu "ognisk" urbanizacji fragmentującej krajobraz i zakłócającej ład przestrzenny. Rozpoznając ponownie sprawę, w wyniku złożonego przez Wójta Gminy M. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonej decyzji podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. Organ odwoławczy podniósł, iż w latach 2000-2010 w ramach procedur uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia ogółem ponad 580 ha gruntów, z czego zainwestowaniu w tym okresie uległo jedynie 36 ha. Świadczy to o powstaniu dużych rezerw gruntów rolnych klasy II i III, które zostały odrolnione. Zdaniem organu drugiej instancji dodatkowym argumentem przeciwko wyrażeniu zgody na przeznaczenie nierolne przedmiotowych gruntów jest okoliczność, iż z załączników graficznych wynika, że wnioskowane grunty rolne usytuowane są w oderwaniu od istniejącej zabudowy, a zatem naruszyłoby to zwartą rolniczą przestrzeń produkcyjną. Analizując przedmiotowy wniosek w kontekście kryterium określonego w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, iż gmina M. dysponuje gruntami słabszych klas bonitacyjnych , tj. IV-VI, które łącznie zajmują 50 % całkowitej powierzchni gruntów rolnych gminy, co w pierwszej kolejności predestynuje je do przeznaczanie na cele nierolnicze. Kolejno odnosząc się do przesłanki określonej w art. 3 ust. 1 cyt. ustawy organ odwoławczy powtórzył, iż na podstawie zgromadzonej dokumentacji wykazano, że gmina M. posiada duże rezerwy terenów, które już wcześniej uzyskały stosowne zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nie zostały zainwestowane. W związku z tum w ocenie organu Gmina nie może skutecznie odwoływać się do argumentu dotyczącego zrównoważonego rozwoju gminy, który miałby uzasadniać zmianę przeznaczenia kolejnych obszarów gruntów rolnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2011 r. złożyła V. Sp. z o.o. z siedzibą we W. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia2011 r. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła: - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez utrzymanie w mocy decyzji w przedmiocie niewyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 36,97 ha gruntów rolnych klasy III, w sytuacji, gdy istniały przesłanki uzasadniające wydanie decyzji pozytywnej; - naruszenie przepisów art. 6 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 cyt. ustawy, poprzez wydanie decyzji w obu instancjach z przekroczeniem wyznaczonych przez prawo granic uznania administracyjnego przewidzianego przez przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez wydanie decyzji negatywnej w okolicznościach stanu faktycznego uzasadniających decyzję pozytywną; - naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy poprzez odwoływanie się przez organ w uzasadnieniu decyzji do podejmowanej przez organ w sposób absolutny ochrony gruntów polegającej na ograniczeniu przeznaczenia na cele nierolne, bez uwzględnienia słusznie pojętego interesu społecznego wynikającego z faktu, że zgoda na zmianę przeznaczenia przedmiotowych gruntów ma na celu m.in. rozwój społeczny i gospodarczy terenu objętego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 9 ust. 1 i art. 14 ust. 1 tej ustawy, polegające na ograniczeniu samodzielności planistycznej gminy oraz narzuceniu Wójtowi Gminy M. sposobu zarządzania gospodarką planistyczną na terminie gminy; - naruszenie art. 7 i 77 i art. 107 § 3 Kpa, poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności dotyczącego struktury oraz położenia gruntów dotychczas przeznaczonych na cele nierolne oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji; - naruszenie art. 28, 10 i art. 61 § 4 Kpa, poprzez niepowiadomienie wszystkich stron postępowania o jego wszczęciu, a tym samym uniemożliwienie jednostkom posiadającym interes prawny w sprawie czynny udział w postępowaniu - naruszenie art. 8 i 11 Kpa, poprzez pominięcie w toku postępowania oraz w uzasadnieniu decyzji okoliczności dotyczących zaistnienia w sprawie ważnego interesu społecznego; - naruszenie art. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 Kpa, poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w sposób sprzeczny ze standardami demokratycznego państwa prawa. Uzasadniając szczegółowo zarzut naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym strona skarżąca wskazała, iż przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawierają szczególnych unormowań dotyczących kręgu stron postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji w ocenie skarżącej Spółki należy odwołać się do ogólnych przepisów regulujących postępowanie administracyjne, w tym art. 28 Kpa. Analiza treści powołanego przepisu zdaniem strony skarżącej daje podstawę aby uznać, iż w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolne oprócz Wójta Gminy M. , na wniosek którego wszczęto przedmiotowe postępowanie, przymiot strony mają także właściciele poszczególnych działek wchodzących w skład obszaru objętego wnioskiem. Postępowanie takie dotyczy bowiem ich interesu prawnego związanego z wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Podkreślono ponadto, iż status strony przyznany właścicielom nieruchomości będących przedmiotem postępowania w sprawie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolne został powszechnie uznany w orzecznictwie sądów administracyjnych, m.in. w uchwale składu 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2001 r., sygn. akt OPK 19/01, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 378/09 i z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 92/10. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie ze wszystkich powodów w niej wskazanych. Podstawą uwzględnienia skargi jest naruszenie zaskarżoną decyzją przepisów postępowania, dających podstawę do wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Należy mieć na uwadze, iż postępowanie o wydanie decyzji w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne – prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych – jest postępowaniem administracyjnym, do którego mają w związku z tym zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 61 §4 Kpa o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Ponadto, według art. 10 §1 Kpa, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Stroną zaś postępowania administracyjnego – według art. 28 Kpa – jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ponieważ przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawierają szczególnych unormowań odnośnie do kręgu stron postępowania w sprawie wyrażania zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 tej ustawy, to należy się zgodzić ze stroną skarżącą, iż w tym zakresie znajduje zastosowanie ogólna norma, zawarta w art. 28 Kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródłem interesu prawnego mogą być przepisy prawa cywilnego, w tym prawa rzeczowego. Niejednokrotnie, źródło interesu prawnego strony w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji źródło jej uprawnień, jako strony tego postępowania, stanowi prawo własności. Jest tak wtedy, gdy kończące postępowanie administracyjne, władcze rozstrzygnięcie organu administracji, wpływa na wykonywanie prawa własności. Decyzja w sprawie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze może ograniczyć dysponowanie własnością, na przykład poprzez ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości, czy utrudnienie obrotu nieruchomościami. Decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczy konkretnego, indywidualnie oznaczonego terenu, wynikają z niej określone prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej i towarzyszące im obowiązki, które przenoszone są wraz z prawem do terenu. Interes właściciela nieruchomości objętej wnioskiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych (leśnych) na cele nierolnicze (nieleśne) w postępowaniu w sprawie wyrażenia tej zgody ma zatem charakter interesu prawnego, a nie jedynie faktycznego. Wynik tego postępowania ma bowiem bezpośredni związek z prawem własności nieruchomości objętej wnioskiem. Właściciel działki objętej wnioskiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów jest zatem stroną postępowania administracyjnego w sprawie wyrażenia tej zgody, ze wszystkimi tego konsekwencjami, wynikającymi z przepisów Kpa. Powyższe stanowisko jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 378/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1017/09, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2[...] listopada 2010 r. sygn. akt II OPS 1/10, wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 1999 r. sygn. akt II SA 995/99). Wielokrotnie prezentował je także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zob. np. wyrok z dnia 15 czerwca 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 416/05, wyrok z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1664/06, wyrok z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1129/08, wyrok z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 599/10, wyrok z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1890/10 i postanowienie z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1967/10). Powyższy pogląd został również potwierdzony w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/10, w której wskazano m.in., że: "Stroną postępowania w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych jest wnioskodawca, a więc wójt (burmistrz, prezydent miasta). Status strony przysługuje również właścicielom gruntów leśnych (rolnych) zainteresowanych zmianą ich przeznaczenia na cele nieleśne (nierolnicze). Decyzja w sprawie zgody wiąże się bowiem z wykonywaniem prawa własności do nieruchomości. Brak powyższej zgody ogranicza dysponowanie ich własnością, gdyż utrudnia im obrót nieruchomościami, wpływa na ich wartość rynkową, czy też uniemożliwia planowaną budowę." Powyższy pogląd powtórzono również w kolejnych orzeczeniach NSA, m.in. w wyroku z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 148/10. Skoro zatem właściciele nieruchomości objętych wnioskiem Wójta Gminy M. – w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie - są stronami postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, to wydanie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia2011 r. bez ich udziału w tym postępowaniu nastąpiło z naruszeniem art. 61 § 4 i art. 10 § 2 w zw. z art. 28 Kpa, dającym podstawę do wznowienia postępowania. Należy zatem uznać, iż w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organy naruszyły zasadę czynnego udziału stron, o której stanowi art. 10 § 1 Kpa. Jakkolwiek bowiem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał na znajdowanie się w granicach Gminy M. znacznych terenów rolnych o uzyskanej uprzednio zgodzie na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze, to jednak rację ma skarżąca wskazując, że konkretne tereny wnioskowane do wyrażenia zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze stanowią własność różnych osób, które bez takiej zgody nie będą mogły uzyskać w planie miejscowym przeznaczenia na cele nierolnicze i w konsekwencji nie będą mogły zagospodarować ich na inne cele. Tereny o uzyskanej uprzednio zgodzie na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze również stanowią własność określonych podmiotów i dlatego właściciele terenów nieobjętych taką zgodą mają przynajmniej prawo oczekiwać rozważenia ich argumentacji w decydowaniu o tym, dlaczego ich nieruchomości nie mogą ulec zmianie przeznaczenia. Z powyższych względów, ocena argumentacji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotycząca braku podstaw do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia terenów rolnych na cele nierolnicze byłaby przedwczesna. W pierwszej bowiem kolejności Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powinien zapewnić wszystkim stronom postępowania możliwość wypowiedzenia się co do wniosku złożonego przez Wójta Gminy M. i dopiero po sprostaniu temu wymogowi – wynikającemu z art. 10 §1 w zw. z art. 61 §4 Kpa – organ orzekający będzie mógł rozstrzygnąć sprawę adekwatnie do ustalonego w niej stanu faktycznego i prawnego. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 cyt. ustawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ orzekający przeprowadzi postępowanie z udziałem wszystkich jego stron, tj. z udziałem wnioskodawcy oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia nieruchomości na cele nierolnicze.