IV SA/Gl 210/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] roku nr [...]; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta G. przyznał D.P. prawo do zasiłku rodzinnego na M.P. w kwocie 91 zł miesięcznie w okresie od 1 listopada 2011 r. do 31 października 2012 r. oraz dodatki do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w kwocie 170 zł miesięcznie za wskazany okres oraz z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego jednorazowo w kwocie 100 zł. Z kolei decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta G. zmienił oznaczenie strony D.P. na D.M. i oznaczenie dziecka strony M.P. na M.M. oraz uchylił z dniem 4 maja 2012 r. wymienioną wyżej decyzję przyznającą D.M. świadczenia rodzinne w formie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz rozpoczęcia roku szkolnego 2012/2013.Rozstrzygnięcie to wydano m.in. na podstawie art. 3 pkt 11 i 17a, art. 4, art. 5, art. 6, art. 8, art. 20 ust. 2 i 3, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255). W uzasadnieniu organ podniósł, iż na podstawie skróconego odpisu aktu małżeństwa nr [...] stwierdzono, że w dniu [...] maja 2012 r. D.P. zawarła związek małżeński z D.M. przyjmując nazwisko męża. Na tej podstawie organ uznał, że strona nie jest już osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu art. 3 ust. 17 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, za którą uważa się pannę, wdowę, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Po ponownym przeliczeniu dochodu rodziny z uwzględnieniem dochodu D.M. za rok 2010 organ ustalił, że dochód na osobę w rodzinie wyniósł 1087, 64 zł i tym samym przekroczył kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania zasiłku rodzinnego. Ponadto stwierdził, iż pomimo urodzenia córki M.M. w dniu [...] września 2012 r. po ponownym przeliczeniu dochodu z uwzględnieniem nowego członka rodziny dochód wynoszący 815,73 zł nadal przekraczał kryterium dochodowe. Nie zgadzając się z powyższą decyzją D.M. wniosła odwołanie. Uważa, że nadal jest osobą samotnie wychowującą syna M., a jej obecny stan cywilny tak jak i to, że syn przyjął nazwisko męża, który nie posiada "żadnego tytułu prawnego" do jej syna, nie ma znaczenia dla uprawnienia do świadczeń rodzinnych z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Zaznaczyła, że w sprawach o podobnym charakterze wypowiadały się sądy administracyjne, które odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 czerwca 2008 r. wydanego w sprawie o sygn. P 18/06 oraz przepisów Konstytucji RP uznały, że dziecko wychowywane w rodzinie rekonstruowanej nie traci statusu osoby wychowywanej przez samotnego rodzica oraz, że dla takiej oceny nie ma znaczenia okoliczność, iż matka ubiegająca się o dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka pozostaje w nowym związku małżeńskim. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, sprawy o świadczenia rodzinne do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie ustawy podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w dotychczasowych przepisach. Uznanało więc, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy obowiązujące przed wejściem w życie tej ustawy. Następnie organ odwoławczy powołał się na przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych dotyczące zasad przyznawania świadczeń rodzinnych, w tym obliczania dochodu rodziny. Wyjaśnił, że ustawodawca definiując pojęcie dochodu rodziny - oznaczył je, jako przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, tym samym w przedmiotowej sprawie należało wziąć pod uwagę dochód rodziny uzyskany w 2010 r. Natomiast pod pojęciem rodziny, zgodnie z art. 3 pkt 16 ww. ustawy należy rozumieć odpowiednio następujących członków rodziny, tj. m.in. małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia (...). Następnie Kolegium stwierdziło, że w związku z zawarciem przez stronę w dniu [...] maja 2012 r. związku małżeńskiego organ I instancji ustalił miesięczny dochód rodziny w 2010 r. w kwocie 3 262,17 zł, uwzględniając dochód męża strony oraz utratę jej dochodu z tytułu zatrudnienia w okresie od 1 października 2009 r. do 7 marca 2010 r. w A Sp. z o.o. oraz odbywania stażu w Komendzie Wojewódzkiej Policji w G. w okresie od 26 kwietnia 2010 r. do 25 stycznia 2011 r. Miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł zatem 1087,64 zł i przekroczył ustawowe kryterium dochodowe wynoszące 504 zł. Także pomimo urodzenia córki rodzina nadal przekracza kryterium dochodowe uprawniające do pobierania świadczeń rodzinnych. Odnosząc się do twierdzeń strony, że jest osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, Kolegium zauważyło, że strona nie posiada statusu wymienionego w tym przepisie, nie jest bowiem panną, wdową, osobą rozwiedzioną czy pozostającą w separacji. W skardze od powyższej decyzji D.M. podtrzymała prezentowane uprzednio w odwołaniu stanowisko, iż pomimo zawarcia związku małżeńskiego jest nadal osobą samotnie wychowującą dziecko. Na poparcie tego stanowiska powołała się na wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Bydgoszczy (sygn. akt II SA/Bd 191/11), Olsztynie (sygn. akt II SA/Ol 782/10), Gdańsku (sygn. akt II SA/Gd 643/09), Lublinie (sygn. akt II SA/Lu 353/10) przytaczając poglądy w nich zawarte. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i przytoczyło argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium zaakcentowało, że uchylenie prawa do zasiłku rodzinnego nastąpiło ze względu na dochód na osobę w rodzinie, który przekroczył ustawowe kryterium dochodowe określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Natomiast sprawą drugorzędna jest kwestia czy skarżąca jest czy nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko, choć zdaniem Kolegium , skarżąca taką osobą nie jest. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270), że tylko ustalenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez sąd zaskarżonej decyzji. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej tego rodzaju uchybień, które obligują Sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...]r., którą uchylono z dniem 4 maja 2012 r. rozstrzygnięcie tego organu z dnia [...]r., na mocy którego przyznano skarżącej D.P. – obecnie M. prawo do zasiłku rodzinnego na syna M. na okres od 1 listopada 2011 r. do 31 października 2012 r. oraz dodatków z tytułu samotnego wychowywania dziecka i rozpoczęcia roku szkolnego. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji obu organów stanowił przepis art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) – zwana dalej w skrócie "u.ś.r.", zgodnie z którym organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabyła prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo strona nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Mając na względzie cytowane uregulowanie stwierdzić należy, iż w decyzji pierwszoinstancyjnej organ nie wyjaśnił w oparciu o jaką przesłankę określoną w tym przepisie uchylił z mocą wsteczną decyzję przyznającą świadczenia rodzinne. Natomiast organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji powołał wskazany przepis oraz art. 30 ust. 2 u.ś.r. dotyczący świadczeń nienależnie pobranych, co wskazywałoby, że uznał, iż strona pobrała nienależnie świadczenia (art. 32 in fine). Przepis art. 30 ust. 2 u.ś.r. przewiduje natomiast cztery sytuacje, w których świadczenie rodzinne uważa się za nienależnie pobrane. Są one ujęte w odrębnych punktach o całkowicie różnych hipotezach. Oznacza to, że uznając, że strona nienależnie pobrała to świadczenie organ administracyjny nie tylko powinien wskazać, która z owych sytuacji zachodzi w sprawie, ale również uargumentować swoje stanowisko w tym zakresie. W niniejszym przypadku tak się nie stało. Tym samym stwierdzić przyjdzie, że organ odwoławczy w istocie nie rozważył sprawy w kontekście przesłanek stanowiących podstawę uchylenia ostatecznej decyzji. Jednocześnie podkreślenia wymaga fakt, że zarówno decyzja organu I instancji, jaki i organu odwoławczego zostały podjęte po okresie na jaki przyznano skarżącej wymienione powyżej świadczenia rodzinne. Dostrzegając występujące w orzecznictwie różnice interpretacyjne, zdaniem składu orzekającego, w takiej sytuacji brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie w trybie art. 32 ust. 1 ustawy (por. wyrok NSA z 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1035/11; Lex 1131464). Tryb ten służy wyłącznie dostosowaniu wymiaru świadczeń do sytuacji osoby uprawnionej w granicach okresu zasiłkowego na jaki zostało przyznane świadczenie. Po jego upływie decyzja przyznająca świadczenie nie może już stanowić źródła dalszych uprawnień, w związku z tym odpada możliwość jej modyfikowania, tym bardziej, że do odzyskania nienależnie pobranych świadczeń znajduje zastosowanie materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w ramach której wydaje się odrębną decyzję. Powyższe uchybienia stanowiły już wystarczającą podstawę do uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji. Tym niemniej Sąd uznał za konieczne odnieść się do istotnej dla tej sprawy kwestii dotyczącej ustalenia dochodu stanowiącego podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. Po myśli art. 5 ust. 1 u.ś.r. uprawnienie do zasiłku rodzinnego uzależnione jest bowiem od wysokości osiąganego w rodzinie wnioskodawcy dochodu. W tym miejscu należy jednocześnie zaakcentować, iż w zaskarżonej decyzji, mimo jej wydania w dniu [...] stycznia 2013 r., zasadnie powołano się na przepisy u.ś.r. w jej brzmieniu sprzed nowelizacji obowiązującej od dnia 1 stycznia 2012 r.. Po myśli art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. nr 205, poz. 1212) sprawy o świadczenia rodzinne i świadczenia z funduszu alimentacyjnego, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie ustawy podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych. W uzasadnieniu decyzji organy obu instancji powołały się na zmianę sytuacji rodzinnej i dochodowej, która nastąpiła w trakcie pobierania świadczeń rodzinnych wskutek zawarcia związku małżeńskiego przez D.P. - obecnie M. W dniu [...] maja 2012 r. jej rodzina stała się rodziną trzyosobową (przyjmując pojęcie "rodziny" w rozumieniu art. 3 pkt 16 u.ś.r.). Organy obu instancji przyjęły, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego przez członka rodziny zachodziła konieczność zweryfikowania sytuacji dochodowej skarżącej niejako "na nowo", przy założeniu, że małżonek D.M. jakoby był w 2010 r. członkiem rodziny objętej postępowaniem, uzyskującym dochody. Organy ustaliły zatem, jaki dochód D.M. uzyskał w 2010 r. (rok poprzedzający okres zasiłkowy rozpoczynający się w 2011 r.), do którego dodały dochód skarżącej a następnie odjęły od niego dochód utracony przez skarżącą na skutek utraty zatrudnienia oraz stażu. Powyższy sposób ustalenia dochodu rodziny w sytuacji faktycznej zaistniałej w niniejszej sprawie jest zdaniem Sądu nieprawidłowy. Przyjdzie wskazać, że przepis art. 32 ust. 1 u.ś.r. uprawnia organy do zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji przyznającej świadczenie jeżeli zmieniła się sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Z przepisem tym korespondują art. 25 ust. 1 i art. 5 ust. 4a ustawy. Pierwszy z nich przewiduje obowiązek powiadomienia o zmianie w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu bądź innych mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Drugi natomiast stanowi, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu o którym mowa w art. 3 pkt 24, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny, powiększonego o uzyskany dochód. Zawarcie związku małżeńskiego przez D.P. – obecnie M. wpłynęło na zmianę jej sytuacji rodzinnej i dochodowej przejawiającej się w tym, że dodatkowy członek rodziny tj. D.M. to osoba uzyskująca dochód. W ocenie Sądu jest to specyficzny przypadek, w którym poprzez zawarcie związku małżeńskiego przez skarżącą z osobą uzyskującą dochód, nastąpiło - z perspektywy rodziny będącej beneficjentem świadczenia - "uzyskanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" (art. 3 pkt 24 lit. c) u.ś.r.). Wykładnia art. 3 pkt 24 lit. c) u.ś.r., zgodnie z którą "uzyskanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" ma miejsce w przypadku zawarcia związku małżeńskiego z osobą zatrudnioną jest uzasadniona zwłaszcza w świetle art. 32 ust. 1 u.ś.r., w którym ustawodawca zestawia wspólnie zmianę sytuacji rodzinnej i dochodowej, traktując je wspólnie jako okoliczności wpływające na prawo do świadczeń oraz art. 25 ust. 1 ustanawiający obowiązek powiadomienia organu o takich zmianach. Mając na względzie powyższe należało zatem przyjąć, że w maju 2012 r. w rodzinie skarżącej nastąpiła zmiana osobowa i dochodowa. W myśl art. 5 ust. 4a u.ś.r. konieczne było zatem ustalenie, jaki dochód uzyskał D.M. po zawarciu związku małżeńskiego. Dochód ten należało potraktować jako "dochód uzyskany", który powiększył dochód wcześniej już ustalony dla rodziny skarżącej z 2010 r. Przy ustalaniu dochodu rodziny należy mieć przy tym na względzie ugruntowaną w orzecznictwie sądowym wykładnię obowiązujących do dnia 1 stycznia 2012 r. przepisów art. 3 pkt 2 i art. 5 ust. 1 u.ś.r. oraz § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.). Podkreśla się w nim w szczególności, że literalne rozumienie § 18 ust. 1 rozporządzenia, prowadziłoby do wniosku, że przepis ten jest niezgodny z ustawą i Konstytucją (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1321/10 i powołane w nim orzecznictwo). Sąd w niniejszym składzie całkowicie podziela tą linię judykatury, która w rezultacie wypracowała pogląd, że sposób wyliczenia dochodu, o którym stanowi przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia polegać musi na ponownym ustaleniu przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny w roku kalendarzowym z uwzględnieniem "uzyskanego dochodu". W niniejszej sprawie oznacza to, że przeciętny miesięczny dochód przypadający na jednego członka rodziny winien być liczony w ten sposób, że do dochodu uzyskanego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy należy doliczyć "dochód uzyskany" przez męża skarżącej i dopiero od tak zsumowanego dochodu liczyć dochód miesięczny rodziny, a następnie dochód przypadający na jednego członka rodziny. Mając na względzie powyższe, stwierdzić przyjdzie, że w sprawie nieprawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego w zakresie ustalenia dochodu rodziny do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto Sąd nie podziela stanowiska Kolegium w kwestii definicji osoby samotnie wychowującej dziecko na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych i związanym z tą definicją świadczeniem w postaci dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Definicję osoby samotnie wychowującej dziecko zawiera art. 3 pkt 17a u.ś.r., który zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt P 18/06 (Dz. U. nr 119, poz. 770) w zakresie, w jakim pomija prawo: a) osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim, b) osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz art. 27 Konwencji o prawach dziecka. W orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (m.in. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 191/11, WSA we Wrocławiu 30 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 64/12, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt II SA/Po 778/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 60/13) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 2162/12) - dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), za jednolity należy uznać pogląd, iż pomimo faktu, że omawiany wyrok TK odnosi się bezpośrednio do spraw dotyczących zaliczek alimentacyjnych, to nie można go pominąć orzekając w sprawie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Uznanie przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjną definicji osoby samotnie wychowującej dziecko, użytej w ustawie o świadczeniach rodzinnych dla potrzeb ustawy o zaliczce alimentacyjnej powinno być rozpatrywane w ten sam sposób w stosunku do innych świadczeń na rzecz osób samotnie wychowujących dziecko. Skarżąca słusznie zatem podniosła, że dziecko wychowujące się w rodzinie rekonstruowanej nie traci statusu osoby wychowywanej przez samotnego rodzica. Dla takiej oceny nie ma znaczenia zarówno okoliczność, że matka ubiegająca się o dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka pozostaje w związku małżeńskim, jak też nawet i to, że z tego nowego związku posiada inne dziecko, które wychowuje się wspólnie z dzieckiem uprawnionym do takiego świadczenia. Przy czym nie ulega wątpliwości, że warunkiem przysługiwania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, podobnie jak w przypadku pozostałych dodatków, jest równoczesne przysługiwanie prawa do zasiłku rodzinnego, co wynika z treści art. 8 ustawy. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy uwzględni organ wywody oraz ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszym wyroku. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy.