II FSK 535/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogdan Lubiński, Sędziowie: NSA Jacek Brolik, NSA Andrzej Jagiełło (sprawozdawca), Protokolant Szymon Mackiewicz, po rozpoznaniu w dniu 25 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 422/14 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od M. S. na rzecz Ministra Finansów kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1.1 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 października 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 422/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. (dalej: "podatnik", "skarżący") na postanowienie Ministra Finansów w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej. 1.2 Sąd pierwszej instancji wskazał, że Minister Finansów, po rozpatrzeniu zażalenia podatnika na postanowienie Wojewody K. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej w kwocie 50.000 zł ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w związku z legalizacją budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego w miejscowości K. wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Minister podał, że skarżący wystąpił do Wojewody K. z wnioskiem o rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej. Wskazał, że po rozwodzie utracił dotychczasowe miejsce zamieszkania i wybudował budynek który ma 35 m², a jego wartość wynosi ok. 25.000 zł. i nie posiada środków finansowych, które mógłby przeznaczyć na jednorazowe uiszczenie opłaty legalizacyjnej. Organ pierwszej instancji rozpoznając wniosek skarżącego odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego wyjaśniając, że przepisy obowiązującego prawa nie dają podstawy do merytorycznego rozpoznania takiego wniosku. Minister Finansów rozpoznając zażalenie wyjaśnił, że do opłaty legalizacyjnej nie stosuje się odesłania zawartego w art. 59g ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.). Wprawdzie ustawa Prawo budowlane w art. 49 ust. 2 wskazuje, iż do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, jednakże mając na uwadze charakter opłaty legalizacyjnej wyłączona jest możliwość udzielania wobec opłaty ulg przewidzianych w art. 67a Ordynacji podatkowej (dalej: "Ord. pod."). Za takim stanowiskiem przemawia fakt, iż instytucja kary za odstępstwo od projektu budowlanego oraz opłata legalizacyjna pełnią zupełnie odmienne cele i funkcje w prawie budowlanym. Opłata legalizacyjna nie jest środkiem represyjnym i nie ma też charakteru kary administracyjnej. Nie cechuje jej także przymusowość, dlatego strona, w stosunku do której ustalona została opłata legalizacyjna decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm. – dalej: u.p.e.a.), zaś ustawa Prawo budowlane przewiduje w tym przypadku sankcję w postaci nakazu rozbiórki. W przypadku natomiast kary za odstąpienie od projektu budowlanego lub przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów ustawy, występuje sankcja przymusowości jej uiszczenia, bowiem zgodnie z art. 59g ust. 3 Prawa budowlanego w przypadku jej nieuiszczenia podlega ona ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podstawową funkcją kary jest zatem represja za naruszenie przepisów prawa. Tymczasem, w przypadku opłaty legalizacyjnej strona postępowania uzyskuje uprawnienie (legalizacja samowoli budowlanej), którego realizacja zależy od dobrowolnego wniesienia takiej opłaty. Ta podstawowa różnica oraz fakt, iż przepisy o karach stosuje się do opłat legalizacyjnych odpowiednio, powoduje, iż odpowiednie stosowanie ograniczyć należy tylko do jednostek redakcyjnych przepisów, które muszą zostać zastosowane, aby możliwe było zrealizowanie hipotezy normy prawnej, w której zawarte zostało odesłanie. Zastosowanie będą miały zatem przepisy regulujące sposób obliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej (art. 59 f ust. 1 – 4 Prawa budowlanego). Uiszczenie opłaty legalizacyjnej w pełnej wysokości jest wyłącznym warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę. Organ podkreślił, że stanowisko takie zostało wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 23 kwietnia 2013r., o następujących sygnaturach: II FSK 116/12, II FSK 183/12, II FSK 184/12, II FSK 490/12, II FSK 647/12, II FSK 794/12, II FSK 868/12, II FSK 2072/12). Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem podatnik wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się ponownego rozpatrzenia sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. 1.3 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Konstrukcja opłaty legalizacyjnej warunkująca legalizację samowoli budowlanej przedstawiona w przywołanych przez Ministra Finansów wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wyklucza możliwość zastosowania - w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 59g ust. 5 tej ustawy - art. 67a Ord. pod. Nakaz odpowiedniego stosowania Działu III drugiej z wymienionych ustaw nie obejmuje więc art. 67a. Opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ord. pod., brak jest więc podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę, zaś jedyną alternatywą jest dokonanie rozbiórki obiektu. Do tak rozumianej opłaty stosuje się wprawdzie - zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego - przepisy odnoszące się do kar wskazane w art. 59f tej ustawy a zamieszczone w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego odesłanie do przepisów Działu III Ord. pod. musi być rozpatrywane z uwzględnieniem dystynkcji pomiędzy karą i opłatą oraz funkcjami każdej z tych konstrukcji. Sąd podkreślił, że ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym, ani też nie ma charakteru kary administracyjnej, opłata legalizacyjna nie ma bowiem cech przymusowości. To adresat postanowienia ustalającego wysokość opłaty decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy u.p.e.a., a Prawo budowlane przewiduje w takim przypadku sankcję w postaci nakazu rozbiórki. Odmienny charakter ma kara uregulowana w art. 59a - art. 59g Prawa budowlanego, które wprowadzają obowiązek przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego kontroli obiektów budowlanych, po zakończeniu budowy. Sąd zauważył, że skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ulgi z art. 67a Ord. pod. dezawuowałoby akt legalizacji, sankcjonując niejako obejście ustanowionych rygorów prawnych. Zainteresowany musi liczyć się z tym, że albo uiści w pełni stosowną opłatę, czego następstwem będzie legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej (przywrócenie stanu zgodności z prawem), albo też dojdzie do uruchomienia sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Dopuszczenie trzeciej możliwości (późniejszego zmniejszenia wysokości opłaty i/bądź przyznania ulgi w formie rozłożenia opłaty na raty) przeczyłoby zasadom logiki i czyniło wprowadzone unormowanie prawne niejasnym w swych celach i założeniach. 2.1 W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku pełnomocnik skarżącego, zaskarżając go w całości na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), zarzucił naruszenie: 1) art. 132 p.p.s.a. poprzez niedokonanie samodzielnej oceny materiału sprawy co do jej istoty, lecz przywołanie poglądów prezentowanych w postępowaniu; 2) art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 67a Ord. pod. w zw. z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, przez dokonanie wykładni przepisów prawa budowlanego w zakresie wysokości i terminu wniesienia opłaty legalizacyjnej w sposób sprzeczny z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa oraz równości obywateli wobec prawa i niezagwarantowanie rzetelnego procesu, zrównując inwestora dopuszczającego się samowoli budowlanej w skali całego obiektu z inwestorem dopuszczającym się samowoli w niewielkim stopniu. Przy tak sformułowanych zarzutach pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 2.2 Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. 3.1 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Ze względu na sposób jej sporządzenia niezbędne jest przypomnienie, że skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest środkiem odwoławczym bardzo sformalizowanym. Z uwagi na konieczność spełnienia wymogów formalnych, wskazanych w art. 176 p.p.s.a., od których uzależnione jest przyjęcie skargi kasacyjnej do merytorycznego rozpoznania, wprowadzony został wymóg sporządzenia jej przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata, radcę prawnego, a w niektórych kategoriach spraw - doradcę podatkowego i rzecznika patentowego - art. 175 § 1 i § 3 p.p.s.a.). Wymóg ten uzasadniony jest także zakresem rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd odwoławczy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd ten jest związany granicami skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przepis ten interpretowany jest w judykaturze jednolicie jako zakaz precyzowania czy formułowania zarzutów za stronę, niemożność badania, czy wojewódzki sąd administracyjny dopuścił się naruszenia innych jeszcze przepisów, niż te, które zostały wskazane w skardze kasacyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 18 października 2011 r., II FSK 2348/11, LEX nr 984581, wyrok NSA z dnia 20 września 2011 r., I FSK 1370/10, LEX nr 907211). Przepis art. 174 p.p.s.a. wymienia podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną. W świetle tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię należy rozumieć "nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego" (por. H.Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna, s. 225). Z kolei naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie to "błąd subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej" (por. ibidem, s. 225 i 226). W przypadku drugiej z ustawowych podstaw skargi kasacyjnej skuteczne powołanie się na zarzut w ramach tej podstawy wymaga wskazania, dlaczego powoływane konkretne uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego albo zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga, aby wskazano w skardze kasacyjnej na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, które zarzuca się Sądowi pierwszej instancji oraz jak powinna wyglądać, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, prawidłowa wykładnia danego przepisu oraz jego właściwe zastosowanie. Warunkiem prawidłowego sporządzenia skargi kasacyjnej jest także uzasadnienie postawionych zarzutów, która polega na wykazaniu, że sąd pierwszej instancji istotnie dopuścił się przypisywanych mu uchybień a w przypadku zarzutu natury procesowej także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Te ogólne uwagi były konieczne wobec dostrzeżonych przez Naczelny Sąd Administracyjny mankamentów skargi kasacyjnej. Jej autor powołując jako podstawę prawną art. 174 p.p.s.a. w nader ogólnie sformułowanych zarzutach nie wskazał na rodzaj uchybienia tj. czy zarzuca Sądowi naruszenie prawa materialnego czy przepisów postępowania a lakoniczne uzasadnienie skargi kasacyjnej tych zarzutów nie rozwija. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej w zestawieniu z treścią rozważań zawartych w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku, wypada stwierdzić, że zdają się one całkowicie abstrahować od przedstawionej przez Sąd pierwszej instancji argumentacji i wynikających z niej wniosków. Skoro w zarzucie z pkt 1 przypisano Sądowi naruszenie art. 132 p.p.s.a. poprzez niedokonanie samodzielnej oceny materiału sprawy co do jej istoty (niedokonanie własnych ustaleń co do istoty sprawy), lecz przywołanie poglądów prezentowanych w postępowaniu, to należy przypomnieć treść tego przepisu. Otóż zgodnie z nim Sąd rozstrzyga sprawę wyrokiem, który jest orzeczeniem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Kwestionowany wyrok (k. 38) zawiera prawidłowo sformułowaną część wstępną (komparycję) z oznaczeniem sądu, jego składu, strony skarżącej i organu oraz przedmiotu skargi a także rozstrzygnięcie merytoryczne (oddalające skargę) oraz podpisy członków składu orzekającego i w żadnym razie nie naruszona wymogów art. 132 p.p.s.a. Podobnie uzasadnienie wyroku spełnia wszelkie wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i zawiera przedstawienie stanu sprawy, podniesionych w skardze zarzutów, stanowiska organu, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy zauważyć, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 p.p.s.a.) poprzez badanie zgodności z prawem kwestionowanego aktu sąd administracyjny nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych a jedynie bada prawidłowość ustaleń dokonanych przez organy administracyjne, a z tego obowiązku Sąd pierwszej wywiązał się w sposób należyty. Podobnie jak i dokonał prawidłowej oceny poprawności zastosowania w ustalonym stanie faktycznym przepisów prawa materialnego. W zakresie zarzutu z pkt 2 dotyczącego naruszenia art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 67a Ord. pod. oraz w zw. z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie został on w żaden sposób rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Niezależnie od tego należy zwrócić uwagę, że postanowienie podlegające sądowoadministracyjnej kontroli legalności w niniejszej sprawie ma charakter formalny, a wydane zostało na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., co do którego to przepisu autor skargi nie zgłosił żadnego zarzutu. Przepis ten stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W ramach oceny przesłanki zastosowania tego przepisu, tj. dla ustalenia, czy w sprawie zachodzi uzasadniona przyczyna stanowiąca przeszkodę dla wszczęcia postępowania, poddano prawnej analizie art. 67a Ord. pod., przy czym uczyniono to w związku z art. 49 ust. 2 i art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego. Zatem już tylko z tego powodu przytoczona w skardze kasacyjnej jej podstawa musi być oceniona jako co najmniej nieprecyzyjna. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę prawną zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku, że istota opłaty legalizacyjnej wyklucza możliwość zastosowania art. 67a § 1 Ord. pod., pomimo odesłań zawartych w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 59g ust. 5 tej ustawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, próba odmiennej interpretacji podważałaby sens opłaty legalizacyjnej, a tym samym - racjonalność prawodawcy. Ogólnie, technika odpowiedniego stosowania przepisów aktu posiłkowego zakłada zbadanie, które z nich będą stosowane wprost, które z modyfikacjami i które w ogóle nie znajdą w sprawie zastosowania. W niniejszej sprawie odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej oznacza wyłączenie stosowania art. 67a § 1 tej ustawy. Pogląd powyższy jest ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA: z dnia 23 kwietnia 2013 r., II FSK 794/12 i II FSK 868/12; z dnia 17 kwietnia 2014 r., II FSK 1221/12, z dnia 27 stycznia 2015 r., II FSK 3077/12 – publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podkreślić, że opłata legalizacyjna, której dotyczy istota sporu, jest ustalana przez organ nadzoru budowlanego w procesie legalizacji samowoli budowlanej (art. 49 Prawa budowlanego), jednakże organ nadzoru nie nakłada na zainteresowanego obowiązku uiszczenia opłaty, a wyłącznie ustala jej wysokość. Opłata ta ma charakter dobrowolny i stanowi alternatywę dla sankcji rozbiórki samowoli budowlanej. Nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej nie skutkuje powstaniem zaległości, która podlegałaby egzekucji administracyjnej, a jedynie rodzi obowiązek właściwego organu, do wydania decyzji o nakazie rozbiórki (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). Inny reżim prawny ma opłata legalizacyjna uregulowana w art. 49 Prawa budowlanego, inny zaś kara uregulowana w art. 59a-59g tejże ustawy. W konsekwencji, nie wszystkie regulacje ukształtowane przepisami dotyczącymi kar będą miały zastosowanie na podstawie art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego do opłaty legalizacyjnej. Jedną z takich regulacji będzie właśnie brak możliwości stosowania ulg uznaniowych, na podstawie art. 67a § 1 Ord. pod., w odniesieniu do opłat legalizacyjnych. Jak wskazano wyżej autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił na czym miałoby polegać naruszenie, kwestionowanym postanowieniem o charakterze formalnym, konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego i równości obywateli wobec prawa oraz prawa do rzetelnego procesu a Naczelny Sąd Administracyjny takiego naruszenia się nie dopatrzył. Z tych powodów brak jest podstaw do uznania, że przez Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego w zw. w zw. z art. 67a Ord. pod. oraz w zw. z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 6 Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, 3.2 Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).