II SA/Ke 1150/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2016 r. sprawy ze skargi Z. W. na czynność Starosty z dnia 30 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. uznaje obowiązek Starosty do dokonania na rzecz Z. W. zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości 425 (czterysta dwadzieścia pięć) złotych; III. zasądza od Starosty na rzecz Z. W. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 26 sierpnia 2015 r., pismem datowanym 21 sierpnia 2015 r., zatytułowanym "Wezwanie do zapłaty", M. W. wystąpiła do Starosty o wypłatę kwoty 425 zł tytułem zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu. W dniu 22 września 2015 r., w odpowiedzi na wezwanie organu, strona przedłożyła dowód opłaty za kartę pojazdu m-ki Opel Corsa 1.2 KAT, nr rej. [...], uiszczonej w dniu 26 sierpnia 2005 r. W piśmie z dnia 24 września 2015 r. znak: [...], doręczonym pełnomocnikowi strony w dniu 29 września 2015 r., organ poinformował o braku podstaw do zwrotu opłaty za kartę pojazdu, ponieważ opłata została pobrana zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w roku 2005. W dniu 9 października 2015 r. Z. W. wezwała organ od usunięcia naruszenia prawa w sprawie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu. W piśmie z dnia 30 października 2015 r., organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko o odmowie zwrotu przedmiotowej opłaty, powołując się dodatkowo na przesłankę przedawnienia roszczeń. Pismo powyższe doręczono pełnomocnikowi strony w dniu 5 listopada 2015 r. W dniu 3 grudnia 2015 r. Z. W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach pismo (czynność) Starosty J z dnia 30 października 2015 r. znak: [...] w sprawie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej czynności i orzeczenie o zwrocie części opłaty za wydanie karty pojazdu dla samochodu m-ki Opel Corsa, nr rej. [...], w kwocie 425 zł. Zdaniem skarżącej, podstawę żądania zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu ww. samochodu zarejestrowanego przez Z. W. w dniu 26 sierpnia 2005, uzasadnia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04. Skutek w postaci obalenia konstytucyjności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazd, na podstawie którego pobrano kwestionowaną opłatę, nastąpił już z dniem ogłoszenia wyroku TK. W konsekwencji organy stosując prawo powinny uwzględnić tę okoliczność, co wynika z zasady bezpośredniego stosowania konstytucji, wyrażonej w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Dodatkowo, w świetle art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego umożliwia wzruszenie rozstrzygnięcia wydanego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu. Prezentowany pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie por. wyroki NSA w sprawach: I OSK 1748/10, I OSK 52/07, I OSK 842/09, I OSK 590/09 oraz I OSK 591/09. Odnośnie do zarzutu przedawnienia spornego roszczenia, skarżąca przywołała wyrażone przez NSA w sprawach I OSK 2190/12 oraz I OSK 925/13 stanowisko, że opłaty za wydanie karty pojazdu począwszy od dnia 1 stycznia 2010r. tj., od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, stanowią w myśl art. 60 pkt 7 tej ustawy, niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym pobierane na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym, których wysokość ustalana jest w drodze decyzji administracyjnej (art. 61 ust. 1 pkt 2). Przepis art. 67 ustawy o finansach publicznych wskazuje, że do spraw dotyczących tych należności mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kpa i przepisy Działu III Ordynacji podatkowej. Jednakże przepisy te dotyczą tylko tych opłat za wydanie karty pojazdu, które pobrane zostały po dniu 1 stycznia 2010 r., a zatem nie mogą być stosowane do opłat pobranych i podlegających zwrotowi w okresie wcześniejszym. W konsekwencji, do niniejszej sprawy, gdzie dokonano opłaty za wydanie karty pojazdu w dniu 26 sierpnia 2005 r. nie będą miały zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej, a zatem również stosowanie terminów przedawnienia, tj., art. 70 § 1 tej ustawy. Strona skarżąca wskazała, że przepisy prawa administracyjnego nie ustanawiają terminu przedawnienia żądania zwrotu pobranej bez podstawy prawnej części opłaty za kartę pojazdu. W uchwale z 2 czerwca 2010 r., sygn. III CZP 37/10 Sąd Najwyższy wyjaśnił, że bieg przedawnienia roszczeń o zwrot nienależnie pobranych opłat za kartę pojazdu na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. rozpoczyna się od dnia spełnienia świadczenia, dotyczy roszczeń cywilnych. Dlatego zarzut przedawnienia, do którego odnosi się przytoczona uchwała, może być podnoszony i podlega rozstrzygnięciu w procesie cywilnym, którego przedmiot stanowi oparte na art. 405 i n. Kc żądanie zasądzenia kwot odpowiadających kwotom nienależnie pobranym za kartę pojazdu w sytuacji, gdy organ administracji nie dokonał zwrotu nadpłaty. Problem przedawnienia nie pojawia się w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym rozstrzygnięcia na gruncie przepisów prawa administracyjnego o uznaniu uprawnienia do zwrotu pobranych bez podstawy prawnej części opłat za kartę pojazdu i odpowiadającego temu uprawnieniu obowiązku organu, który opłatę pobrał. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej. W uzasadnieniu powołał się na wyrok NSA w sprawie II GSK 282/08, w którym stwierdzono, że przedsiębiorca, który dokonał opłaty administracyjnej na rachunek urzędu w sytuacji gdy była ona nienależna, nie może uzyskać jej zwrotu, ponieważ, brak jest przepisów, które przewidują zwrot takiej należności. Wskazał, że chociaż orzeczenie to zapadło wprawdzie na gruncie innych przepisów niż te dotyczące niniejszej sprawy, ale w tej sprawie zarówno wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r. jak i obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości zwrotu należności za wydanie karty pojazdu pobranych na podstawie przepisów następnie uchylonych wskutek orzeczenia TK. Podobne stanowisko zaprezentował NSA w sprawie II GSK 1068/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego było żądanie zwrotu zawyżonej opłaty za kartę pojazdu, pobranej w dniu 26 sierpnia 2005r. na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. nr 137, poz. 1310 ze zm.), uznanego następnie za niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. U 6/04, który orzekł, że przepis ten traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. I OPS 3/07, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie ww. przepisu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami), dalej "Ppsa". Stwierdzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, że w oznaczonym zakresie powstaje uprawnienie strony, nie wyklucza dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę, jeżeli organ nie wykona świadczenia. Uznając, że odmowa zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu ma charakter czynności materialno-technicznej, dotyczącej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, Sąd zobligowany był zbadać formalne przesłanki dopuszczalności wniesienia skargi, o których mowa w art. 52 § 3 Ppsa. Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi (jak w niniejszej sprawie), skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca ten wymóg formalny spełniła. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności żądania, w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że ustawową podstawę pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu stanowił przepis art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2003 r., Nr 58, poz. 515 ze zm.). Natomiast w § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, zawierającej upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie o sygn. U 6/04 orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 tego rozporządzenia z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym i z art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji RP. W uzasadnieniu Trybunał wskazał, że niezgodność § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem, niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Z tego powodu § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji RP, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. W odpowiedzi na skargę organ zarzucił, że brak jest podstaw prawnych do zwrotu części opłaty, powołując się na dwa orzeczenia NSA. Oba te wyroki dotyczyły jednak zupełnie innej materii, a mianowicie możliwości domagania się zwrotu opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych w związku z wcześniejszym wygaśnięciem zezwolenia na skutek niespełnienia pewnych obowiązków przez osobę, która wcześniej takie zezwolenie otrzymała. Tymczasem niniejsza sprawa dotyczy zwrotu opłaty pobranej przez organ publiczny bez podstawy prawnej, który to brak wynika z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, o którym była mowa wyżej. W związku z wyrokiem TK Minister Transportu i Budownictwa w dniu 28 marca 2006 r. wydał nowe rozporządzenie (Dz.U. nr 59, poz. 421), w którym określił wysokość opłaty za kartę pojazdu w kwocie 75 zł. Wskazane rozporządzenie weszło w życie z dniem 15 kwietnia 2006 r. i z tym dniem utraciło moc poprzednie rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. Rację ma organ, że w dacie pobierania opłat obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. Wskazać jednak trzeba, że zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie są niezawiśli i podlegają wyłącznie Konstytucji oraz ustawom. Z kolei przepis art. 8 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że jej przepisy można stosować bezpośrednio. Niezawisłość sędziowska uprawnia zatem sędziów do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie przepisu rozporządzenia (aktu podustawowego), który jest niezgodny z konstytucją lub ustawą (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 773/09). Niezależnie więc od tego, że sporne rozporządzenie utraciło moc dopiero z dniem 15 kwietnia 2006 r. – sąd, kontrolując legalność odmowy zwrotu części opłaty jako zawyżonej, uprawniony jest do oceny przepisów rozporządzenia na datę dokonania czynności, która jest powodem żądania zwrotu. Korzystając z tej możliwości Sąd stwierdził, że przesądzenie przez Trybunał Konstytucyjny kwestii niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia z Konstytucją i ustawą - Prawo o ruchu drogowym uprawnia do oceny, iż kwestionowany przepis nie był zgodny z ww. ustawą i Konstytucją RP również w dacie jego obowiązywania. Kwota 500 zł opłaty nie pozostawała bowiem w związku z kosztami świadczonej czynności administracyjnej (wydanie karty pojazdu), a przez to nabierała cech daniny publicznej. Było to sprzeczne z art. 217 Konstytucji, który zastrzega prawo ustanawiania przedmiotowych danin dla materii ustawowej. Zgodnie bowiem z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym Minister Infrastruktury był upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu mając na uwadze znaczenie tych kart dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart. Obliguje to skład orzekający w sprawie niniejszej do niezastosowania § 1 ust. 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003 r., a przez to do oceny, że pobrana w dniu 26 sierpnia 2005 r. opłata w części ponad faktyczne koszty wydania karty, była niezgodna z prawem. Niezależnie od powyższego podkreślić trzeba, że w dacie podejmowania czynności w sprawie zwrotu części opłaty wskazany akt podustawowy już nie obowiązywał. Organ powinien zatem, rozpoznając sprawę o zwrot opłaty, która jest sprawą nową w stosunku do sprawy jej uiszczenia, zastosować przepisy obowiązujące w dacie podejmowania czynności. Rozpatrując sprawę niniejszą należy mieć również na uwadze sprzeczność kwestionowanej regulacji z art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Z treści tego przepisu wynika, że Państwa członkowskie nie nakładają bezpośrednio lub pośrednio na towary z Państw Członkowskich jakichkolwiek podatków wewnętrznych wyższych od tych, które nakładają bezpośrednio lub pośrednio na podobne towary krajowe. Europejski Trybunał Sprawiedliwości w postanowieniu z dnia 10 grudnia 2007 r. w trybie prejudycjalnym w sprawie C-134/07 Piotr Kawala v. Gmina Miasta Jaworzna orzekł, że sporna opłata objęta jest zakazem z art. 90 akapit 1 TWE, co należy interpretować w ten sposób, że przepis ten sprzeciwia się opłacie takiej, jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., która to opłata jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeżeli jest on tam już zarejestrowany. Odnośnie możliwości skutecznego ubiegania się o zwrot części opłaty pobranej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 listopada 2003 r. wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach: I OSK 52/09, I OSK 652/10, I OSK 626/10, I OSK 1735/10, I OSK 1731/10, I OSK 1733/10, I OSK 1734/10, I OSK 1748/10, I OSK 727/10, I OSK 11896/13, I OSK 1598/14 (dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się natomiast do podnoszonego w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zarzutu przedawnienia, który to zarzut nie został zresztą przez organ w żaden sposób uzasadniony, odwołać się należy do ugruntowanego poglądu sądów administracyjnych, że przedawnienie nie ma zastosowania do roszczenia o zwrot należności uiszczonych w oparciu o § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że określona w art. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1241 ze zm.), data wejścia tej ustawy w życie dotyczy stanów przyszłych, natomiast jej odniesienie do stanów przeszłych trzeba oceniać według przepisów intertemporalnych. Należący do tej kategorii przepis art. 115 ust. 1 ww. ustawy w swej językowej wymowie nie odnosi się do sprawy niniejszej, gdyż wprost dotyczy spraw będących w toku, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, czyli przed dniem 1 stycznia 2010 r. W niniejszej sprawie postępowanie wszczęto później. Regulacja ta odwołuje się do pojęcia sprawy w znaczeniu procesowym. Innych przepisów przejściowych wskazana ustawa nie zawiera, a zatem w zakresie stosowania odpowiedniego reżimu prawnego należy odwołać się do reguł prawa międzyczasowego. Stosowanie tzw. nowych przepisów do tzw. starych stanów faktycznych jest różnorodnie ujmowane w orzecznictwie i doktrynie i wymaga wnikliwej oceny całokształtu okoliczności, w tym pod względem skutków ewentualnej kolizji zasad i przepisów, reguł konstytucyjnych, wreszcie konkretnych efektów ad casum. Za koniecznością zastosowania ustawy obowiązującej w stanie faktycznym, w jakim zrealizowano obowiązek, z którego wynika sporne żądanie przemawia to, że uprawnienie do żądania zwrotu opłaty nie zostało skonsumowane wcześniej, w szczególności sprawa nie została załatwiona w taki sposób, który wykluczałby tę możliwość (ostateczną decyzją). Nowa ustawa nie zawsze może ingerować w dawniej powstałe stosunki prawne, a skutki zdarzeń prawnych zwykle ocenia się na podstawie norm obowiązujących w dacie zdarzenia. W uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził m.in. taki pogląd, że nowa ustawa, w braku przepisów przejściowych, ma zastosowanie do stanów aktualnych, ale i zdarzeń wcześniej powstałych, jeśli nadal trwają, a bezpośrednie stosowanie nowych przepisów przede wszystkim odnosi się do zastanych w dniu wejścia ich w życie stosunków prawnych. Sporne uprawnienie nie wynika z takiej sytuacji, skorzystanie zeń nie jest obligatoryjne i zależy od woli strony. Oznacza to konieczność przyjęcia dla oceny zasadności żądania zwrotu części opłaty za wydanie kart pojazdów poprzedniego reżimu prawnego. Z uwagi na okoliczności sprawy i skutki przyjętego sposobu stosowania danego prawa pierwszeństwo należy w sprawie przyznać zasadzie dalszego działania przepisów dawnych, gdyż nie ma podstaw do przełamania zasady niedziałania prawa wstecz. W takiej sytuacji bez względu na trafność zaliczenia tej opłaty do konkretnej kategorii z art. 60 ustawy o finansach publicznych, nie ma zastosowania jej art. 67. W konsekwencji dochodzona kwota nie ulega przedawnieniu, bo ówczesne przepisy tej instytucji nie regulowały (por. m.in. wyroki NSA w sprawach I OSK 395/13, I OSK 2163/12, I OSK 2529/12, I OSK 3045/12, I OSK 1282/12). W świetle powyższego, w uwagi na to, że § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. wykracza poza obszar regulacji ustawowej oraz jest sprzeczny z art. 90 TWE zasadna jest odmowa zastosowania tej regulacji w niniejszej sprawie. W konsekwencji z mocy art. 146 § 1 i 2 Ppsa Sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności uznając, że skarżącej przysługuje uprawnienie do otrzymania zwrotu części opłaty za kartę pojazdu w kwocie 425 zł. Powyższe oznacza, że organ rejestracyjny dokona w tej części zwrotu opłaty. O zwrocie kosztów sądowych orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa.