II SA/Rz 138/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak NSA Stanisław Śliwa Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]. Przedmiotem skargi M. W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (zwane dalej SKO, lub Kolegium) z [...] listopada 2013 r. nr [...], wydana w sprawie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Po rozpatrzeniu wniosku M. W. z 7 maja 2010 r., ponowionego wnioskiem z 24 sierpnia 2011 r. - Wójt Gminy [...] postanowieniem z [...] października 2011 r. nr [...], wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z [...] maja 2008 r. nr [...], zatwierdzającą podział nieruchomości oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów wsi P. jako działki o numerach 159/9 i 159/13. Decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...], Wójt Gminy [...] odmówił uchylenia decyzji własnej z [...] maja 2008 r. W uzasadnieniu zwrócił uwagę, że we wniosku o wznowienie M. W. podniosła, że decyzja podziałowa została wydana z naruszeniem prawa, gdyż nie zapewniono jej udziału w postępowaniu, w sytuacji gdy jest właścicielką sąsiedniej działki nr 158 oraz przysługuje jej służebność przechodu i przejazdu po sąsiadującej z dzieloną nieruchomością - działce nr 206. Podniosła, że nie zapewnienie jej udziału w postępowaniu, przyczyniło się do naruszenia jej służebności przejazdu i przechodu po działce nr 206 w postaci zawężenia szlaku drożnego. W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że stronami postępowania podziałowego są wyłącznie te osoby, którym przysługuje tytuł prawny do dzielonej nieruchomości. Podkreślił, że wnioskodawczyni nie posiadała i nie posiada praw do dzielonych działek, a przysługują jej prawa jedynie do działek sąsiednich w stosunku do działki nr 159/13. Natomiast podstawą wznowienia postępowania z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jest nie branie udziału w postępowaniu przez stronę postępowania podlegającego wznowieniu. Ponieważ wnioskodawczyni nie przysługiwały prawa strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Wójta z [...] maja 2008 r., to jej wniosek o wznowienie nie może odnieść pożądanego przez nią skutku. Odwołanie od tej decyzji złożyła M. W. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji Wójta z [...] maja 2008 r. Podniosła, że decyzja zatwierdzająca podział działek nr 159/9 i 159/13 pozbawiła ją dostępu do drogi gminnej tj. działki nr 207/1 przez działkę sąsiednią o nr 206. SKO po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2013 r. Kolegium przychyliło się do stanowiska Wójta, że stronami postępowania podziałowego są wyłącznie osoby, którym przysługuje interes prawny do dzielonej nieruchomości. Kolegium zwróciło uwagę, że osoba nieposiadająca żądnego tytułu prawnego do nieruchomości objętej przedmiotem podziału nie ma interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony, w konsekwencji nie jest również legitymowana do domagania się wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym. Podniosło, że w tym przypadku faktycznie brak jest podstaw do przyznania właścicielce nieruchomości nr 158 statusu strony w postępowaniu podziałowym nieruchomości nr 159/9 i 159/13. Fakt dokonania podziału ww. nieruchomości nie ma wpływu na nieruchomości nr 158, 206, czy 207/1, gdyż postępowanie dotyczy jedynie podziału nieruchomości nr 159/9 i 159/13, a nie ustala ich granic z działkami sąsiednimi, w szczególności nie mogła zostać zmieniona zaskarżoną decyzją granica między działką 159/13, a 158. W ocenie Kolegium brak jest podstaw do uznania, że M. W. ma interes prawny w przedmiotowym postępowaniu, natomiast nie można jej odmówić interesu faktycznego. Stwierdzenie, w toku postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia, skutkuje odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. M. W. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) skargę na decyzję SKO z [...] listopada 2013 r. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji Wójta z [...] maja 2008 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, przez stwierdzenie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego, w sytuacji gdy w wyniku podziału została pobawiona dostępu do drogi publicznej, a także naruszenie prawa procesowego przez błędne zastosowanie przepisów prawa, oraz błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych następnie za podstawę orzeczenia. Nadto zarzucono nieważność postępowania, gdyż w składzie orzekającym brał udział członek SKO I. C., która z mocy prawa podlega wyłączeniu, gdyż brała udział w wydaniu postanowienia SKO z [...] marca 2012 r., o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta z [...] maja 2008 r. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że ustalenia Kolegium w zaskarżonej decyzji są niezgodne ze stanem faktycznym i wykluczają się wzajemnie. Zwróciła uwagę, że w postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi przysługują prawa strony w takim zakresie w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie przez nich prawa własności. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż w wyniku podziału właściciele nieruchomości sąsiadujących zostaną pozbawieni dostępu do drogi publicznej. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 8 kwietnia 2014 r., referendarz sądowy WSA odmówił skarżącej przyznania prawa pomocy przez zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata. Po rozpatrzeniu sprzeciwu M. W., WSA postanowieniem z 4 lipca 2014 r. zwolnił skarżącą od kosztów sądowych i ustanowił adwokata. Zarządzeniem z 2 czerwca 2014 r., WSA pozostawił bez rozpoznania wniosek M. W. z 16 kwietnia 2014 r. o wyłączenie wszystkich sędziów, referendarzy sądowych WSA. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej NSA) postanowieniem z 11 września 2014 r., sygn. I OZ 717/14, oddalił zażalenie M. W. na zarządzenie WSA z 2 czerwca 2014 r. Na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. skarżąca wypowiedziała pełnomocnictwo ustanowionemu dla niej pełnomocnikowi z urzędu adwokatowi P. F. Jednocześnie skarżąca złożyła wniosek z 18 listopada 2014 r. o wyłączenie w niniejszej sprawie sędziów: NSA Małgorzaty Wolskiej, oraz WSA Elżbiety Mazur-Selwy. Postanowieniem z 26 listopada 2014 r. WSA odmówił wyłączenia sędziów NSA Małgorzaty Wolskiej, NSA Stanisława Śliwy, oraz WSA Elżbiety Mazur-Selwy od orzekania w sprawie. NSA postanowieniem z 4 lutego 2015 r., sygn. I OZ 69/15 oddalił zażalenia M. W. na postanowienie WSA z 26 listopada 2014 r. Postanowieniem z 20 lutego 2015 r. WSA przyznał adwokatowi P. F. koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Postanowieniem z 23 lutego 2015 r. WSA cofnął skarżącej prawo pomocy w części dotyczącej ustanowienia adwokata, przyznane postanowieniem WSA z 4 lipca 2014 r. NSA postanowieniem z 24 kwietnia 2015 r., sygn. I OZ 285/15 oddalił zażalenie M. W. na postanowieniem WSA z 23 lutego 2015 r. Postanowieniem z 22 czerwca 2015 r. WSA oddalił wniosek M. W. o wyłączenie sędziów WSA Krystyny Józefczyk i Elżbiety Mazur-Selwy od rozpoznania sprawy ze skargi M. W. Postanowieniem z 23 czerwca 2015 r. WSA odmówił przyznania skarżącej prawa pomocy w zakresie ustanowienia adwokata. Postanowieniem z 24 czerwca 2015 r. WSA po rozpoznaniu wniosku M. W. o zawieszenie postępowania sądowego w sprawie z jej skargi - odmówił zawieszenia postępowania sądowego. Postanowieniem z 17 lipca 2015 r. WSA odrzucił zażalenie M. W. na postanowienie WSA z 24 czerwca 2015 r. NSA postanowieniem z 3 listopada 2015 r., sygn. akt I OZ 1404/15 oddalił zażalenie M. W. na postanowienie WSA z 22 czerwca 2015 r. NSA postanowieniem z 3 listopada 2015 r., sygn. akt I OZ 1405/15 oddalił zażalenie M. W. na postanowienie WSA z 23 czerwca 2015 r. NSA postanowieniem z 3 listopada 2015 r., sygn. akt I OZ 1406/15 oddalił zażalenie M. W. na postanowienie WSA z 17 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Organy administracji z naruszeniem art. 7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. przeprowadziły postępowanie w kontrolowanej sprawie. Całkowicie zignorowały twierdzenia skarżącej co do posiadania przez nią interesu prawnego w sprawie. M. W. konsekwentnie twierdziła, że dokonany podział działek 159/9 i 159/13 decyzją z [...] maja 2008 r. nr [...] narusza jej prawa jako właściciela działki nr 158, uprawnionej ze służebności drogowej przez działkę nr 206. Skarżąca jako właścicielka działki 158 ma połączenie z drogą publiczną przez działkę służebną o numerze 206 i drogę gminną o nr 207. Jej zdaniem na skutek podziału działki 159/9 i 159/13 doszło do faktycznego zawężenia szlaku służebnego na działce 206, co utrudnia jej dostęp do drogi publicznej. W tym zakresie skarżąca twierdziła, że dokonany podział jest sprzeczny z przyjętą do zasobu dokumentacją w postaci mapy zasadniczej z 10 maja 2006 r. nr [...]. Wg niej szkic przebiegu granic na sporządzonej mapie podziałowej zaewidencjonowanej pod nr [...] jest niezgodny ze stanem faktycznym na gruncie, jak również oparty jest na niewłaściwym operacie nr [...], a nie aktualnym operacie nr [...] (por. pismo M. W. do SKO z 7 maja 2010 r. i 30 sierpnia 2011 r.). Organy całkowicie zignorowały powyższą kwestię. SKO w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji stwierdziło, że "złożenie wniosku o podział nieruchomości przez osobę nie będącą jej właścicielem, wymaga szczególnie wnikliwego wyjaśnienia przesłanek podziału, zwłaszcza przy zgłaszanym przez tegoż właściciela sprzeciwie co do zasadności podziału i kwestionowaniu uprawnienia wnioskodawcy do złożenia takiego żądania" (wyrok WSA w Łodzi, II SA/Łd 968/12, 2013-01-09, LEX nr 1270525}. A to wobec coraz częściej prezentowanego poglądu sądów administracyjnych, iż "w postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi, przysługują prawa strony - choć tylko w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie przez nich prawa własności. Taka sytuacja ma miejsce, gdy w wyniku podziału właściciele nieruchomości sąsiadujących zostaną pozbawieni dostępu do drogi publicznej (wyrok WSA w Poznaniu, II SA/Po 537/12, 2013-02-12, LEX nr 1287025; wyrok WSA w Olsztynie, II SA/Ol 530/10, 2010-12-07, LEX nr 753978). W przedmiotowym przypadku faktycznie brak jest podstaw do przyznania właścicielce nieruchomości nr 158 statusu strony w postępowaniu podziałowym nieruchomości 159/9 i 159/13. Fakt dokonania podziału w/w nieruchomości nie ma wpływu na nieruchomości nr 158, 206 czy 207/1, gdyż postępowanie dotyczy jedynie podziału nieruchomości 159/9 i 159/13 a nie ustala ich granic z działkami sąsiednimi, w szczególności nie mogła zostać zmieniona zaskarżoną decyzja granica pomiędzy działką 159/13 a 158. Postępowanie nie dotyczyło ustalenia granicy i w konsekwencji nie mogło podlegać wpisowi do ksiąg wieczystych, czego najprawdopodobniej obawia się odwołująca. Na podlegających podziałowi nieruchomościach nie ma jakichkolwiek obciążeń na rzecz M. W. (czy na rzecz właścicieli nieruchomości 158). Dokonanie podziału może mieć oczywiście wpływ faktyczny na nieruchomości sąsiednie, jednak skład orzekający stoi na stanowisku, że w przedmiotowym przypadku brak jest interesu prawnego uzasadniającego nadanie statutu strony M.W.". Sąd nie podziela zacytowanej wyżej konkluzji SKO. Zasada skargowości jest jedną z podstawowych w postępowaniu w sprawie geodezyjnego podziału nieruchomości gruntowej, poza wyjątkami wskazanymi w art. 97 ust. 3 i 4 u.g.n. Ustawodawca w komentowanej ustawie nie zdefiniował pojęcia interesu prawnego, a w związku z tym należy odwołać się do wypracowanego w orzecznictwie, stanowiska odnoszącego się do 28 k.p.a. Interes prawny musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., I OSK 755/06, LEX nr 337023). Przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli przed dniem 1 stycznia 1998 r., interes prawny do bycia stroną w postępowaniu o podział nieruchomości miał jedynie jej właściciel. Komentowany art. 97 ust. 1 u.g.n. poszerzył krąg podmiotów. Nie oznacza to jednak, że wskazany przepis należy interpretować rozszerzająco (zob. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., I OSK 868/11, LEX nr 1264954). Z przepisów komentowanej ustawy wynika, że niewątpliwie do grona osób, którym przysługiwał będzie status strony postępowania podziałowego i w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, zalicza się właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętej postępowaniem podziałowym (por. art. 97 ust. 2, ust. 3 pkt 2, art. 98 ust. 1, art. 98a ust. 1, art. 98b u.g.n.), a także inne osoby, którym przysługują do takiej nieruchomości inne prawa rzeczowe (art. 97a pkt 2 u.g.n.). Z tego też względu - według art. 97 ust. la pkt 1 u.g.n. - osoba występująca z wnioskiem o podział nieruchomości ma obowiązek wylegitymować się tytułem prawnym do objętej wnioskiem podziałowym nieruchomości. Stroną postępowania podziałowego zatem może być jedynie osoba, która w stosunku do nieruchomości dzielonej ma możliwość wykazania się konkretnym prawem. Uprawnienia właściciela nieruchomości mogą być w postępowaniu podziałowym ograniczone jedynie wtedy, gdy z mocy wyraźnego przepisu prawa podział nieruchomości może być dokonany z urzędu lub na wniosek osoby, która nie jest właścicielem, ale ma tytuł prawnorzeczowy do gruntu (np. użytkownik wieczysty). Nie są stronami postępowania o podział nieruchomości osoby, które nie korzystają z gruntu i nie mają do niej żadnego tytułu prawnego, a także osoby, które korzystają z gruntu bez tytułu prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., I OSK 82/11, LEX nr 1149440). Przymiotu strony nie tworzą prawa obligacyjne, takie jak najem czy dzierżawa, które pochodzą od właściciela lub użytkownika wieczystego (tak NSA w powołanym wyroku z dnia 14 czerwca 2012 r., I OSK 868/11). Krytycznie należy odnieść się do odmiennego poglądu NSA z dnia 11 stycznia 2008 r. (I OSK 1894/06, LEX nr 456337), zgodnie z którym "w postępowaniu o podział nieruchomości (...) tytuł prawny do nieruchomości może mieć charakter prawnorzeczowy (własność użytkowanie wieczyste), jak i obligacyjny (dzierżawa). W obu przypadkach musi być wykazany interes w uzyskaniu decyzji podziałowej" (zob. także obecnie przyjmujący ten pogląd wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 lutego 2014 r., II SA/Kr 1536/13, LEX nr 1502354). Stroną postępowania podziałowego nie może być również osoba, która zgłasza roszczenia do części nieruchomości jeszcze niewydzielonej (tak NSA w powołanym wyroku z dnia 14 czerwca 2012 r., I OSK 868/11). Sam fakt zgłoszenia roszczenia nie ma umocowania w normie prawa materialnego, nie tworzy bowiem żadnego prawa rzeczowego do nieruchomości. Stroną postępowania nie jest również osoba, która jest właścicielem gruntów bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością będącą przedmiotem podziału (zob. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2010 r., I OSK 70/10, LEX nr 745296). Sam fakt, że podmiot jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej, chociażby bezpośrednio graniczącej z dzieloną nieruchomości, nie kreuje interesu prawnego, lecz co najwyżej interes faktyczny (zob. wyrok NSA z dnia 1 października 2009 r., I OSK 1443/08, LEX nr 570970; wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 czerwca 2011 r., II SA/Lu 278/11, LEX nr 993409; E. Mzyk, Komentarz do art. 97 (w:) S. Kalus, G. Matusik, M. Gdesz, E. Mzyk, G. Bieniek, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Warszawa 2012, LexPolonica/el.; A. Łukaszewska, Komentarz do art. 97 (w:) J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska, Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2003, LexPolonica/el.). Takie stanowisko jest uprawnione tylko wówczas, gdy dokonany podział nieruchomości nie ingeruje w prawa właścicieli gruntów sąsiednich. W przeciwnym bowiem razie w postępowaniu o podział nieruchomości gruntowej, w wyniku którego powstanie działka gruntu bez dostępu do drogi publicznej, muszą uczestniczyć właściciele nieruchomości, przez które taki dostęp może zostać uzyskany (zob. np. wyroki NSA: z dnia 1 lutego 2010 r., I OSK 505/09, LEX nr 591267; z dnia 14 września 2010 r., II OSK 1343/09, LEX nr 746477; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 marca 2014 r., II SA/Rz 70/14, LEX nr 1447515) (tak słusznie ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz – Klat-Górska Elżbieta). W niniejszej sprawie skarżąca właśnie tak skonstruowała swój interes prawny, twierdząc, że dokonany podział nieruchomości ograniczył dostęp jej nieruchomości do drogi publicznej. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 285 k.c. z art. 50 k.c. służebność gruntowa jest częścią składową nieruchomości władnącej. Reasumując, uchylenie się organów od zbadania prawdziwości twierdzeń skarżącej w zakresie wpływu dokonanego podziału działek na dostęp jej nieruchomości tj. dz. 158 do drogi publicznej przełożył się na rozpoznanie istoty sprawy z naruszeniem art. 104 k.p.a. poprzez przyjęcie a priori jej brak interesu prawnego w sprawie. Dostępne sądowi akta nie są kompletne. Po ich uzupełnieniu organy przeprowadzą szczegółowe postępowanie dowodowe w celu weryfikacji twierdzeń skarżącej. Mają powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.