I SA/Gl 41/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kornacki (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w T. na czynność Prezydenta Miasta T. z dnia [...] w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Pismem z dnia 10 grudnia 2014 r. A Sp. z o.o. z siedzibą w T. (zwana dalej w skrócie "Spółką") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na czynność Prezydenta Miasta T. w sprawie odmowy udzielenia dotacji na podstawie art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm., zwanej dalej "ustawą o systemie oświaty"). Jako zaskarżoną czynność strona oznaczyła pismo Prezydenta Miasta T. z dnia [...]., nr [...], będące odpowiedzią na jej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jednocześnie Spółka wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając dopuszczalność skierowania do sądu administracyjnego skargi na czynność organu wykonawczego w przedmiocie udzielenia dotacji odwołała się do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r. o sygn. akt II GSK 322/13. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta T., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł o odrzucenie skargi, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku – o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że czynność polegająca na ustaleniu podstawy do naliczenia dotacji jest czynnością techniczną o charakterze księgowo – rachunkowym, a nie aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa. Na potwierdzenie swojego stanowiska powołał liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne, w tym postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2012 r. o sygn. akt II GSK 525/12. Na podstawie przesłanych do Sądu akt administracyjnych ustalono następujący stan faktyczny: Pismami z dnia 11 września 2014 r. Spółka jako podmiot prowadzący Niepubliczne Przedszkole oraz Niepubliczną Szkołę Podstawową "B" z Oddziałami Integracyjnymi i Specjalnymi działającymi w ramach Akademii Rozwoju "B" w T. zwróciła się do Dyrektora Miejskiego Zarządu Oświaty w T. o niezwłoczne przedstawienie stanowiska Miasta T. w sprawie udzielenia dotacji na rok 2014 należnej na podstawie art. 90 ustawy o systemie oświaty. Wskazała, że wniosek o udzielenie dotacji złożony został w terminie przewidzianym w powołanym przepisie, a strona nie została wezwana do jego poprawienia bądź uzupełnienia. Stąd jej zdaniem wniosek jest prawidłowy i powinien być skuteczny. W odpowiedzi z dnia [...] pełnomocnik będący radcą prawnym, działając w imieniu Dyrektora Miejskiego Zarządu Oświaty w T., wskazał, że strona skarżąca nie złożyła przedmiotowego wniosku o udzielenie dotacji na rok 2014. W jego ocenie bowiem Spółka została zawiązana w dniu 26 lutego 2014 r., a co za tym idzie nie mogła skutecznie złożyć wniosku o dotację w dniu 30 września 2013 r., tj. w dniu upływu terminu do złożenia informacji o planowanej liczbie uczniów. Przesyłka zawierająca powyższą odpowiedź została doręczona stronie skarżącej w dniu 22 września 2014 r., co wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych zwrotnego potwierdzenia odbioru i wyjaśnień pełnomocnika organu zawartych w piśmie z dnia 5 lutego 2015 r. Następnie pismem z dnia 14 października 2014 r. Spółka wniosła do Prezydenta Miasta T., na podstawie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."), wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez udzielenie dotacji na rok 2014 należnej przedszkolu i szkole prowadzonym przez wnioskodawcę. W piśmie z dnia [...] nr [...], doręczonym stronie skarżącej w dniu 13 listopada 2014 r., organ odmówił usunięcia naruszenia prawa, podtrzymując stanowisko przedstawione w piśmie z dnia [...] w zakresie braku przesłanek udzielenia dotacji. Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I z dnia 27 stycznia 2015 r. zwrócono się do pełnomocnika organu o wyjaśnienie m.in. sposobu wniesienia przez stronę skarżącą wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 14 października 2014 r. oraz nadesłanie koperty, w której wniesiono to wezwanie, w przypadku jego nadania w urzędzie pocztowym. W odpowiedzi z dnia 5 lutego 2015 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że w/w wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone osobiście w sekretariacie Prezydenta Miasta T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd zobligowany był do zbadania dopuszczalności skargi i ustalenia, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia. Stosownie bowiem do art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wskazane w pkt 1-5 tego przepisu. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 (tj. decyzje lub postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W orzecznictwie przyjęto, że wymienione w powołanym wyżej przepisie akty i czynności muszą mieć charakter publicznoprawny oraz muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Treść tego przepisu wskazuje, że akt lub czynność musi bezpośrednio dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Konieczne więc jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Wskazuje się, że akty i czynności podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają autorytatywnej konkretyzacji, lecz jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Zawarty w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zwrot "dotyczy" nie może bowiem być rozumiany jako dopuszczenie również pośredniego związku między aktem lub czynnością a uprawnieniem danego podmiotu, określonym w przepisach prawa (T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, s. 61; tenże (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 60–61). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że z treści skargi wynika, iż została ona wniesiona na czynność w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji na podstawie art. 90 ustawy o systemie oświaty. Strona kwestionuje bowiem stanowisko organu, że wniosek o udzielenie dotacji nie został skutecznie złożony. Po raz pierwszy organ zajął je w piśmie z dnia [...], a po raz drugi, bazując na tych samych argumentach, w piśmie z dnia 10 listopada 2014 r. W tym miejscu należy zauważyć, że nominalnie w części wstępnej skargi Spółka wskazała, że zaskarża czynność z dnia [...] tj. pismo Prezydenta Miasta T. z tego dnia, nr [...], będące odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 52 § 3 P.p.s.a. Jednakże, gdyby na tym poprzestać, należałoby stwierdzić niedopuszczalność skargi już z powodu braku właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), a w więc z przyczyn obiektywnych, niezależnych od Spółki i definitywnie zamykających drogę do sądu administracyjnego, ponieważ wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, mając na uwadze art. 3 § 2 P.p.s.a., w szczególności pkt 4 tego przepisu, w ogóle nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, jako czynność o charakterze procesowym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2008 r., III SA/Wa 1963/07, Lex nr 341045; postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 10 października 2006 r., IV SA/Wr 643/06, Lex nr 918761; postanowienie WSA w Kielcach z dnia 24 maja 2012 r., II SA/Ke 161/12, Lex nr 1379616; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 kwietnia 2011 r., I SA/Gd 140/11, Lex nr 786090). Jednak, zdaniem Sądu, intencją strony skarżącej było zakwestionowanie odmowy udzielenia dotacji. Zatem, mając na uwadze uzasadnienie skargi oraz tożsamość argumentacji organu, zarówno w piśmie z dnia [...]jak i w piśmie z dnia 10 listopada 2014 r., przedmiotem skargi uczynić należy pismo z dnia [...]zawierające negatywną dla Spółki odpowiedź w sprawie udzielenia dotacji. Negatywne dla Spółki załatwienie sprawy po raz pierwszy zostało wyrażone przez organ właśnie w piśmie z dnia [...]zaś dalsza sekwencja podjętych działań (tj. wezwanie w piśmie z dnia 14 października 2014 r. do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a. i odpowiedź organu w trybie powołanego przepisu w piśmie z dnia 10 listopada 2014 r.) tylko potwierdza stanowisko Sądu. Takie odczytanie intencji Spółki, co prawda także prowadzi do odrzucenia skargi - o czym poniżej, ale z innych powodów i pozostawia pole do rozważań na temat zastosowania instytucji przywrócenia terminu (por. wyrok 7 sędziów NSA z dnia 14 marca 2011 r., I FPS 5/10, Lex nr 822801). W dalszej kolejności, należy stwierdzić, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę zgadza się z poglądem strony skarżącej o dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności wyrażonej w piśmie z dnia [...]w sprawie udzielenia dotacji. Nie podziela natomiast zapatrywania organu, że wnioskodawca powinien dochodzić swoich roszczeń w zakresie dotacji wyłącznie przed sądem powszechnym w postępowaniu cywilnym. Należy przyjąć ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażoną w wyroku z dnia 13 marca 2012 r., III SA/Kr 183/11 (Lex nr 1139243), zgodnie z którą czynności organów samorządowych mające na celu ustalenie wysokości dotacji dla placówki niepublicznej oraz przekazanie ustalonej kwoty dotacji, są czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., tj. czynnościami z zakresu administracji publicznej, niebędącymi decyzjami, dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podobne stanowisko zostało zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 17 stycznia 2008 r., II GSK 319/07, Lex nr 357469 oraz II GSK 320/07, Lex nr 365849, a także w postanowieniu z dnia 15 lipca 2014 r., II GSK 1634/14, Lex nr 1485499 i w powołanym przez Spółkę postanowieniu z dnia 27 marca 2013 r., II GSK 322/13, Lex nr 1321419. Stanowisko takie zajmują również wojewódzkie sądy administracyjne: WSA w Opolu w wyroku z dnia 10 września 2014 r., I SA/Op 472/14, Lex nr 1541571 i w wyroku z dnia 6 października 2014 r., II SA/Op 403/14, Lex nr 1547126; WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 3 czerwca 2013 r., I SA/Gd 330/13, Lex nr 1368479; WSA w Szczecinie w postanowieniu z dnia 16 grudnia 2011 r., I SA/Sz 912/11, Lex nr 1157044; WSA w Poznaniu wyroku z dnia 29 września 2011 r., I SA/Po 392/11, Lex nr 1101364. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że udzielenie dotacji niepublicznym szkołom i placówkom nie następuje w formie decyzji administracyjnych, ale jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Tym niemniej wypada zauważyć, że oprócz właściwości sądu administracyjnego, innym warunkiem dopuszczalności skargi jest wymóg wyczerpania przez skarżącego administracyjnych środków zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Należy przez to rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero skuteczne wniesienie wezwania uprawnia stronę do złożenia skargi w terminie określonym w art. 53 § 2 P.p.s.a. W myśl tego przepisu w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Z treści art. 52 § 3 P.p.s.a. wywieść należy, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa po upływie czternastodniowego terminu jest niedopuszczalne. Tym samym, wezwanie faktycznie dokonane po upływie prawem przewidzianego terminu trzeba uznać za nieskuteczne. Takie wadliwe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa należy traktować na równi z brakiem wezwania. Upływ tego terminu wyłącza zatem możliwość skutecznego zaskarżenia do sądu czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (tak: NSA w postanowieniu z dnia 8 września 2014 r., sygn. akt I FSK 1301/14, Lex nr 1503365; WSA w Szczecinie w postanowieniu z dnia 20 lutego 2015 r., II SA/Sz 1102/14, CBOSA). W niniejszej sprawie strona skarżąca uchybiła wskazanemu wyżej czternastodniowemu terminowi do wezwania organu o usunięcie naruszenia prawa. Bezspornie Spółka pismami z dnia 11 września 2014 r. zwróciła się do organu o przedstawienie stanowiska w sprawie udzielenia dotacji na rok 2014. Odpowiedź została wystosowana przez pełnomocnika organu w piśmie z dnia 16 września 2014 r., doręczonym stronie skarżącej w dniu 22 września 2014 r. Uznać zatem należy, że w tym dniu Spółka dowiedziała się o odmowie udzielenia dotacji, a w szczególności o przyjętej ocenie, iż jej wniosek nie został skutecznie złożony. Wobec powyższego czternastodniowy termin przewidziany na wezwanie organu o usunięcie naruszenia prawa upłynął z dniem 6 października 2014 r. Tymczasem strona skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa pismem wniesionym bezpośrednio w sekretariacie Prezydenta Miasta T., dopiero w dniu 14 października 2014 r. W konsekwencji należy stwierdzić, że skoro Spółka uchybiła, wskazanemu w art. 52 § 3 P.p.s.a., terminowi do wezwania o usunięcie naruszenie prawa, to nie wyczerpała skutecznie środków zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie powołanego art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i przy zastosowaniu art. 58 § 3 tej ustawy, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.