III SA/Lu 974/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Asystent sędziego Radosław Stelmasiak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 31 marca 2015 r. sprawy ze skargi K. M. na akt Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu I. uchyla zaskarżony akt; II. uznaje obowiązek Prezydenta Miasta dokonania na rzecz K. M. zwrotu 925 zł (dziewięćset dwadzieścia pięć złotych), stanowiącej część opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu seria i numer [...] dotyczącej samochodu osobowego marki Audi 100 o numerze rejestracyjnym [...]; III. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz K. M. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 16 maja 2014 r. K. M. wystąpił do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu kwoty 925 zł, stanowiącej część wniesionej w dniu 25 lipca 2002 r. opłaty w wysokości 1.000 zł za wydanie karty pojazdu seria i numer [...], dotyczącej samochodu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Wnioskujący uzasadnił swoje roszczenie niezgodnością przepisów, które stanowiły podstawę pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, z Konstytucją i z prawem wspólnotowym, co zostało potwierdzone wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (Dz. U. Nr 15, poz. 119). Pismem z dnia 23 czerwca 2014 r. Prezydent Miasta [...] w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 16 maja 2014 r. odmówił zwrotu kwoty 925 zł. Pismem z dnia 16 lipca 2014 r. pełnomocnik wnioskodawcy wezwał Prezydenta Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie stwierdzenia uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania zwrotu części opłaty w kwocie 925 zł. Prezydent Miasta [...] do dnia złożenia skargi do sądu administracyjnego nie odpowiedział na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W skardze do sądu administracyjnego na akt Prezydenta Miasta [...] z dnia 23 czerwca 2014 r. skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego aktu oraz uznanie obowiązku Prezydenta Miasta [...] dokonania na jego rzecz zwrotu kwoty 925 zł, stanowiącej część opłaty za wydanie karty pojazdu, zarzucając: 1/ naruszenie przepisów postępowania, to jest art. art. 6, 7, 8 oraz 77 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej powoływanej jako K.p.a.). 2/ naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie przepisu § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177), dalej jako rozporządzenie z dnia 4 marca 2002 r., w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi wskazano, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, którego przepisy były podstawą pobrania opłaty za kartę pojazdu, zostało uchylone w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. wydanym w sprawie sygn. akt U 6/04 Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym i z art. 217 Konstytucji RP. W ocenie skarżącego nie tylko wskazany przepis, którego bezpośrednio dotyczył wyrok Trybunału Konstytucyjnego, był niezgodny Konstytucją i ustawą od początku jego obowiązywania, ale niezgodność ta dotyczy również przepisu § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wnosił o oddalenie skargi, niepodzielając zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem odmowa zwrotu skarżącemu części opłaty za wydanie karty pojazdu nastąpiła z naruszeniem prawa. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola działalności administracji publicznej jest sprawowana przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), powoływanej dalej jako P.p.s.a., kontrola, o której mowa obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei, zgodnie z art. 146 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności (§ 1). W sprawach, o których mowa wyżej, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (§ 2). Dla porządku, odnosząc się do formalnych przesłanek dopuszczalności wniesienia skargi na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., należy stwierdzić w pierwszej kolejności, że zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi (tak, jak w rozpoznawanym przypadku), skargę na akty inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. decyzje administracyjne i postanowienia lub na czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie do art. 53 § 2 P.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Skarżący spełnił powyższe wymogi dopuszczające do wniesienia skargi, gdyż pismo organu z dnia 23 czerwca 2014 r. zawierające negatywną odpowiedź na wniosek o zwrot części opłaty za kartę pojazdu z dnia 16 maja 2014 r. (sformułowany nieściśle, jako wniosek o stwierdzenie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania od organu zwrotu kwoty 925 zł) doręczono pełnomocnikowi skarżącego w dniu 9 lipca 2014 r., natomiast wezwanie do usunięcia naruszenia prawa datowane na dzień 16 lipca 2014 r. nadane zostało w dniu 22 lipca 2014 r. Pismem z dnia 15 września 2014 r. nadanym w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w dniu 16 września 2014 r. K. M. wniósł skargę za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w sytuacji kiedy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zatem skarga złożona została przed upływem przewidzianego w art. 53 § 2 P.p.s.a. sześćdziesięciodniowego terminu, liczonego w tej sprawie od dnia 22 lipca 2014 r. (dzień nadania wezwania do usunięcia naruszenia prawa). W niniejszej sprawie skarga dotyczy aktu Prezydenta Miasta [...], polegającego na odmowie zwrotu kwoty 925 zł, którą to kwotę K. M. wskazywał jako część opłaty, którą uiścił w wysokości 1.000 zł za wydanie karty dla pojazdu dopuszczonego do ruchu czasowo. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r., przewidujące w niektórych przepadkach opłatę za wydanie karty pojazdu w wysokości 1.000 zł obowiązywało do 20 sierpnia 2003 r. Podkreślić trzeba, że opłata za wydanie karty pojazdu ma charakter administracyjnoprawny. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. w sprawie I OPS 3/07, publ. ONSAiWSA 2008/2/21) wyrażony został pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że wydanie karty pojazdu, tak jak i wydanie dowodu rejestracyjnego, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Z tego względu, również obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów K.p.a. nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej ani ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 K.p.a., a nie egzekwowanie uiszczenia tej opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 187 § 2 P.p.s.a., uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Związanie uchwałą odnosi się również do innych spraw sądowoadministracyjnych, w których miałby być stosowany interpretowany przepis. Zgodnie bowiem z art. 269 § 1 P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w powołanym orzeczeniu, uznając, że zaprezentowany pogląd jest nadal aktualny i znajduje zastosowanie również w rozpoznawanej sprawie. Te ostatnie stwierdzenie jest o tyle konieczne, że oceny obecnego stanu prawnego należy dokonać w związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.), dalej powoływanej także jako u.f.p., w której między innymi uporządkowano zagadnienia związane z pojęciem środków publicznych. W art. 60 pkt 7 tej ustawy zawarto otwarty katalog środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, do których zaliczono wymienione w tym katalogu dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Do tej kategorii należy zaliczyć także opłaty za wydanie karty pojazdu pobierane przez starostów na pokrycie kosztów druku i dystrybucji zamówionych i wydawanych właścicielom pojazdów kart. Pogląd ten znajduje oparcie w treści art. 5 u.f.p. Do środków publicznych ustawa zalicza między innymi dochody publiczne (art. 5 ust. 1 pkt 1), wśród tych zaś wymienia między innymi daniny publiczne oraz inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych (art. 5 ust. 2 pkt 1 i 2). Do danin publicznych ustawa zalicza także opłaty, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw (art. 5 ust. 2 pkt 1). Zgodnie z art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 u.f.p., nieuregulowanych w ustawie o finansach publicznych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej "Zobowiązania podatkowe", regulującego między innymi zagadnienia nadpłaty (rozdział 9). Odesłanie do przepisów K.p.a. oraz odpowiednio stosowanych przepisów dotyczących nadpłaty podatku oznacza, że w przypadku złożenia wniosku o zwrot nadpłaconej opłaty, stanowiącej niepodatkową należność budżetową o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu art. 60 u.f.p., właściwy organ powinien załatwić sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej. Podkreślić jednak trzeba wyraźnie, że takie postępowanie jest prawidłowe tylko w przypadku opłat pobranych od dnia 1 stycznia 2010 r., a więc po wejściu w życie ustawy o finansach publicznych. Należy zauważyć, że opłaty za wydanie karty pojazdu w wadliwej wysokości były pobierane w okresie znacznie poprzedzającym wejście w życie tej ustawy. W niniejszej sprawie opłatę pobrano w 2002 r. W związku z powyższym rozstrzygnięcia wymaga zagadnienie intertemporalne – jakie przepisy są właściwe do spraw, w których nienależna opłata za wydanie karty pojazdu została pobrana przed 1 stycznia 2010 r., a wniosek o zwrot tej nadpłaconej kwoty został złożony już po tym dniu. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, sprawy zwrotu kwoty nadpłaconej przed dniem 1 stycznia 2010 r. z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, wymuszające przez odesłanie do przepisów K.p.a. oraz Ordynacji podatkowej decyzyjną formę rozstrzygania w zakresie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jako niepodatkowej należności budżetowej, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. Podkreślić należy, że pobranie opłaty, której częściowego zwrotu domaga się skarżący, nastąpiło bez wydania decyzji administracyjnej dotyczącej ustalenia jej wysokości. Jak wcześniej wspomniano obowiązek wniesienia opłaty za wydanie karty pojazdu nie stanowi odrębnej sprawy i nie może być egzekwowany poza sprawą o zarejestrowanie pojazdu (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. w sprawie I OPS 3/07, publ. ONSAiWSA 2008/2/21), a rejestracja dokonywana jest w drodze decyzji administracyjnej. Jest to konsekwentne następstwo tego, że obowiązek uiszczenia opłaty i jej wysokość wynikały i wynikają wprost z przepisów prawa, to jest z art. 77 ust. 3 u.p.r.d., stanowiącego, że kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzący od producenta lub importera nowych pojazdów wprowadzonych do obrotu handlowego na terytorium RP, wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP. Z kolei wysokość opłaty precyzyjnie określało rozporządzenie wydane na podstawie upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. W związku z tym do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy nie może odnosić się przepis art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), w którym zawarto normę intertemporalną, według której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się do stanów faktycznych takich jak w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw będących w toku w dniu wejścia ustawy w życie, a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał przed dniem wejścia w życie ustawy decyzyjnego trybu załatwienia. Oznacza to brak jednoznacznej wypowiedzi ustawodawcy w tej konkretnej ustawie jakie przepisy należy stosować w innych sprawach. Jednak jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż owa pozorna luka powinna zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo. Przy tym regułą nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r. w sprawie I OPS 1/06, publ. ONSAiWSA 2006/3/71; SIP Lex nr 182508, uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 20 października 1997 r. w sprawie FPK 11/97, publ. ONSA 1998/1/10). W tym zakresie kierować należy się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz, sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa. Gdyby do zwrotu należności pobranej - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III Ordynacji podatkowej i - co istotne - skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które - jak wskazano już wyżej - nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia. Prowadziłoby to do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego. Należy zatem przyjąć, że rozstrzygnięcie o zwrocie części opłaty za kartę pojazdu, która została pobrana przed dniem 1 stycznia 2010 r. następuje w formie aktu podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a nie w formie decyzji administracyjnej. Takie stanowisko co do braku podstaw do stosowania nowych reguł co do formy rozstrzygnięcia w sprawach zwrotu opłat za wydanie karty pojazdu nadpłaconych przed dniem 1 stycznia 2010 r. prezentowane jest w licznych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (na przykład wyroki: z dnia 18 grudnia 2012 r. w sprawie sygn. akt I OSK 2104/12 (SIP Lex nr 1366452), z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie sygn. akt I OSK 2091/12 (SIP Lex nr 1366444), z dnia 12 lutego 2013 r. w sprawie sygn. akt I OSK 818/12 (SIP Lex nr 1311431), z dnia 21 marca 2013 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1282/12 (SIP Lex nr 1436985). Sztuczne i nie mające wystarczającej podstawy normatywnej byłoby natomiast stanowisko nakazujące stosowanie do omawianych stanów faktycznych przepisów nowych, z takim zastrzeżeniem, że ze względu na wskazane wyżej skutki niekorzystne dla strony, bieg terminu przedawnienia rozpoczynałby się dopiero z dniem 1 stycznia 2010 r. Konsekwencją przyjętego przez Sąd stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie - jak odmiennie przyjmuje się w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych - w drodze decyzji opartej o przepis art. 61 ustawy o finansach publicznych (por. wyroki: WSA w Gorzowie z dnia 2 lutego 2012 r. w sprawie sygn. akt II SA/Go 913/11 (SIP Lex nr 1113894), WSA w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2012 r. w sprawie sygn. akt I SA/Po 777/11 (SIP Lex nr 1109654), WSA w Bydgoszczy z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sygn. akt I SA/Bd 828/11 (SIP Lex nr 1149781), WSA w Lublinie z dnia 6 grudnia 2012 r. w sprawie sygn. akt III SA/L 674/12 (SIP Lex nr 1352169). Kolejną konsekwencją zaprezentowanego stanowiska jest stwierdzenie, że w sprawach o zwrot opłaty za kartę pojazdu uiszczonych przed dniem 1 stycznia 2010 r. nie stosuje się przedawnienia, w tym również na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej. Upływ czasu mógłby być brany pod uwagę przez sąd administracyjny, a wcześniej przez organ administracji publicznej, tylko w przypadku istnienia administracyjnoprawnych regulacji wprowadzających materialne terminy realizacji roszczeń (terminy przedawnienia), jak np. w przypadku zwrotu nadpłaty podatku. W przypadku spornego roszczenia o zwrot nadpłaconej kwoty opłaty za wydania karty pojazdu takich regulacji brak, a stosowanie zasad prawa podatkowego jest tu niemożliwe, skoro z przedstawionych na wstępie przyczyn przepisy Ordynacji podatkowej mogą znaleźć zastosowanie tylko do opłat pobranych od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Przechodząc do oceny zasadności twierdzenia skarżącego, że opłata za kartę pojazdu w wysokości 1.000 zł została pobrana w części bez podstawy prawnej, wskazać trzeba w pierwszej kolejności, że ustawową podstawą pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu był przepis art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Natomiast w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy, zawierającej upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł, zaś według § 1 ust. 2 rozporządzenia za wydanie karty pojazdu dla pojazdu niedopuszczonego do ruchu lub dopuszczonego do ruchu czasowo albo warunkowo w państwie pochodzenia opłata wynosiła 1.000 zł. Ten drugi przepis stanowił podstawę pobrania od skarżącego przez organ rejestrujący opłaty za kartę pojazdu w określonej wysokości. Żaden z tych przepisów nie był przedmiotem kontroli przez Trybunał Konstytucyjny co do zgodności z Konstytucją RP oraz z ustawą Prawo ruchu drogowym. Wymienione wyżej rozporządzenie zostało uchylone w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). W § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Nie powtórzono w tym rozporządzeniu przepisu przewidującego wyższą opłatę, odpowiadającego przepisowi § 1 ust. 2 poprzedniego rozporządzenia. Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie U 6/04 orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji; równocześnie odroczył termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał wskazał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem, niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nieopartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. Wskazać również należy, że okoliczność, iż wskazane rozporządzenie nie było dotychczas przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi przeszkody do dokonania samodzielnej oceny zgodności rozporządzenia z ustawą i z Konstytucją. Wskazując na kompetencje sądów trzeba zauważyć, że z art. 178 Konstytucji wywodzi się samodzielność sądów, w tym sądownictwa administracyjnego, w ocenie konstytucyjności aktów wykonawczych, bowiem zgodnie z tym przepisem sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie istnieje zgodność poglądów o uprawnieniu do takiej kontroli stosowania prawa (zob. uchwała NSA z dnia 30 października 2000 r. w sprawie sygn. akt OPK 13/00, ONSA z 2001/2/63 oraz wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. w sprawie sygn. akt l OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/ 39). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i z ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (zob. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r. w sprawie sygn. akt l OSK 418/08, SIP Lex nr 518241). Tym samym określenie przez Trybunał innego, niż wynikającego z podstawowej reguły walidacyjnej, momentu utraty mocy obowiązującej przepisu wykonawczego (a także brak oceny Trybunału Konstytucyjnego) nie wiąże sądu administracyjnego (patrz: J. Trzciński, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r. w sprawie sygn. akt P 10/07, ZNSA 2008/1; także J. Trzciński, R. Hauser: Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 70 i 85; wyroki NSA: z dnia 26 maja 2009 r. w sprawie sygn. akt II OSK 290/09, SIP Lex nr 505239; z dnia 21 maja 2009 r. w sprawie sygn. akt II OSK 179/09, SIP Lex nr 507638, z dnia 5 maja 2009 r. w sprawie sygn. akt II OSK 71/09, SIP LEX nr 507812; z dnia 6 lutego 2008 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1745/07, SIP LEX nr 357511, z dnia 29 kwietnia 2011 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1070/10, SIP Lex nr 1080864). Ugruntowane jest orzecznictwo, że sąd ma możliwość dokonania samodzielnych ocen i w konsekwencji odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia, który w jego ocenie jest niezgodny z ustawą lub Konstytucją (por. uchwała NSA z 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00, publ. ONSA z 2000 r., Nr 4, poz. 136; wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, publ. ONSAiWSA z 2006 r., Nr 2, poz. 39; a także wyrok NSA z 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 773/09, SIP Lex nr 579207). Oceniając zgodność z Konstytucją RP i ustawą Prawo o ruchu drogowym przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu należy wskazać, że cała argumentacja przedstawiona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie U 6/04 dotycząca niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji może być odniesiona także do oceny przepisów § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Należy zwrócić uwagi na argumentację Trybunału, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2006 r. z ustawą i z Konstytucją wynikała z faktu, że przez zawyżenie (o wartość ponad kwotę 75 zł) wysokości opłaty za kartę pojazdu regulacja wykraczała poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym. Według tych regulacji minister właściwy do spraw transportu został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu (art. 77 ust. 4 pkt 2), z uwzględnieniem znaczenia tych dokumentów dla rejestracji pojazdów oraz wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (art. 77 ust. 5). Wbrew powyższym dyspozycjom ustawodawcy, Minister Infrastruktury ustalił opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Tym samym, w ocenie Trybunału, należało uznać kwestionowany przepis rozporządzenia za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający akt wykonawczy uprawnień ustawodawcy. Trybunał Konstytucyjny stwierdził też niezgodność spornej regulacji z art. 217 Konstytucji RP, ponieważ ustanowiona w niej opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym, a ta materia zastrzeżona jest do regulacji ustawowej. Biorąc pod uwagę zasadniczą zbieżność regulacji zawartych w paragrafach pierwszych obydwu rozporządzeń, można stwierdzić, że argumentacja Trybunału ma pełne zastosowanie również do § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2002 r. Jedyna różnica pomiędzy rozporządzeniem z 2003 r., a rozporządzeniem z 2002 r. dotyczy wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu w przypadku opłaty za wydanie karty pojazdu dla pojazdu niedopuszczonego do ruchu lub dopuszczonego do ruchu czasowo albo warunkowo w państwie pochodzenia. Przepisy rozporządzenia z 2003 r., w przeciwieństwie do rozporządzenia z 2002 r., nie przewidywały w tym przypadku podwyższonej opłaty. Zmianie nie uległa jednak ani podstawa prawna do wydania rozporządzenia, ani jej zakres. Te same argumenty, którymi Trybunał Konstytucyjny podważył prawidłowość ustalenia opłaty w rozporządzeniu z 2003 r. na kwotę 500 zł, odnoszą się do kwot pobieranych na podstawie rozporządzenia z 2002 r. (500 lub 1.000 zł). Wysokość opłaty nie odzwierciedla faktycznych kosztów "usługi publicznej" w postaci wydania karty pojazdu, stanowi więc w istocie formę daniny publicznej, wykraczającej poza zakres upoważniania ustawowego i niezgodnej z zasadą ustawowej formy nakładania podatków i danin publicznych (art. 217 Konstytucji). Potwierdza to treść aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), w którym opłatę ustalono na kwotę 75 zł, bez podwyższania opłaty w przypadku wydawania karty pojazdu dla pojazdu niedopuszczonego do ruchu lub dopuszczonego do ruchu czasowo albo warunkowo w państwie pochodzenia. Brak zróżnicowania w obydwu późniejszych rozporządzeniach wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu pozwala stwierdzić, że okoliczność, iż kartę pojazdu wydawano dla pojazdu niedopuszczonego do ruchu lub dopuszczonego do ruchu czasowo albo warunkowo w państwie pochodzenia, nie ma znaczenia według kryteriów branych pod uwagę przy ustalaniu wysokości opłaty. Dokonując w badanej sprawie oceny § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu Sąd stwierdza, że jest on niezgodny zarówno z ustawą (art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 4 Prawa o ruchu drogowym) jak i z Konstytucją RP (art. 92 ust. 1 i art. 217), bowiem wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego i wprowadza w istocie formę daniny publicznej w sposób sprzeczny z nakazem ustawowego nakładania podatków i danin publicznych. Takie samo stanowisko w kwestii oceny rozporządzenia z 2002 r. i jego skutków zostało wyrażone w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych (na przykład wyroki NSA: z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2091/12, SIP Lex nr 1366444, z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2191/12, SIP Lex nr 1366468, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Go 181/12, SIP Lex nr 1145770). Biorąc pod uwagę omówione okoliczności stwierdzić należy, że naruszenie prawa przez Prezydenta Miasta [...] polegało w niniejszej sprawie na odmowie K. M. zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu w oparciu o przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym. Stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy sprawia, że skargę należało uwzględnić. Skutkiem tego jest uchylenie zaskarżonego aktu na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. Skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to w sytuacji uchylenia aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. możliwe jest uznanie tego obowiązku w wyroku. W związku z tym, że uprawnienie skarżącego do zwrotu opłaty ponad kwotę wynikającą z przepisów prawa ma charakter bezpośredni, a nie podlegało ono konkretyzacji w formie indywidualnego aktu prawnego, zachodziła potrzeba uznania go w treści orzeczenia (art. 146 § 2 P.p.s.a.). Przy tym jednak w wyroku rozstrzygnięcie na podstawie art. 146 § 2 P.p.s.a może (tak jak w niniejszej sprawie) przybrać także postać korelatu uznania uprawnienia strony poprzez uznanie odpowiedniego obowiązku organu. W niniejszej sprawie Sąd uznając obowiązek organu zwrotu skarżącemu części opłaty za kartę pojazdu i ustalając wysokość części podlegającej zwrotowi w kwocie 925 zł, kierował się argumentacją powołaną przez Trybunał Konstytucyjny w przytaczanym wyroku z 17 stycznia 2006 r. Uiszczona przez skarżącego kwota 1.000 zł za wydanie karty pojazdu była zawyżona w stosunku do pobranej, gdyż opłata winna uwzględniać znaczenie karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, o których mowa w art. 77 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym. Powyższe uzasadnia obowiązek organu, który pobrał opłatę, zwrotu skarżącej różnicy pomiędzy opłatą pobraną a należną z uwzględnieniem wytycznych zawartych w powołanym przepisie. Pomocny w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi jest przepis § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. (Dz. U. Nr 59, poz. 421), zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. Zatem różnica pomiędzy kwotą 1.000 zł (opłatą uiszczoną przez skarżącego) a kwotą 75 zł (opłatą pobieraną na podstawie rozporządzenia z 2006 r.) wynosi 925 zł. Dodatkowym argumentem przemawiającym za taką interpretacją jest też fakt, że w § 1 ust. 3 rozporządzenia z 2002 r. opłata przewidziana za wydanie wtórnika karty pojazdu wynosiła także 75 zł. (por. uzasadnienia wyroków NSA: z dnia 9 grudnia 2009 r. w sprawie sygn. akt l OSK 773/09, z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie sygn. akt l OSK 842/09, z dnia 17 lutego 2010 r. w sprawie sygn. akt l OSK 590/09, wyroków WSA w Lublinie z dnia 20 maja 2010 r. w sprawie sygn. akt III SA/Lu 46/10 oraz z dnia 15 kwietnia 2014 r. w sprawie sygn. akt III SA/Lu 982/13, wyroku WSA w Białymstoku z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 699/09, wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 3 kwietnia 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Rz 109/08 - zamieszczone w CBOSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Biorąc pod uwagę omówione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony akt Prezydenta Miasta [...] dotyczący odmowy zwrotu opłaty K. M.- na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. oraz uznał obowiązek organu dokonania na rzecz skarżącej zwrotu części opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu – na podstawie art. 146 § 2 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 461).