I OSK 2010/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wr 8/16 w sprawie ze skargi G. S. na bezczynność Prezesa [...] Sp. z o.o. w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od G. S. na rzecz Prezesa [...] Sp. z o.o. w W. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE: Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wr 8/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalił skargę G. S. na bezczynność Prezesa [...] Sp. z o.o w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: G. S. (dalej skarżący), wnioskiem z dnia 23 września 2014 r. [data wpływu pisma do [...] spółka z o. o. w W. (dalej: [...] Sp. z o.o. w W. lub organ) za pomocą poczty elektronicznej ], powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) dalej zwaną: "u.d.i.p.", wystąpił o udostepnienie informacji publicznej nr 147/14, obejmującej kopię/kserokopię Cennika Usług Zakładu Pogrzebowego mieszczącego się przy ul. [...] w W. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia 6 października 2014 r. udzieliła odpowiedzi, podając, że cennik usług wykonywanych przez Zakład Cmentarzy i Pogrzebów w ramach zadania publicznego Gminy W. jest zamieszczony na stronie internetowej [...] Sp. z o.o. w W., oraz że zakład ten wykonuje również komercyjne usługi pogrzebowe, dla których pracownicy posługują się zatwierdzonym przez zarząd cennikiem usług, będącym wewnętrznym dokumentem firmy, jednocześnie informując, że udostępnienie tej informacji może nastąpić odrębnym trybem wskazanym we wniosku za dodatkową opłatą zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p., wynoszącą łącznie 7,00 zł., którą należy przelać na konto spółki w terminie 14 dni od doręczenia niniejszej informacji. Poinformowano też, że zgodnie z art. 15 ust. 2 powyższa informacja zostanie udostępniona po upływie 14 dni od dnia powiadomienia, chyba że nastąpi tym terminie zmian wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji. Pismem z dnia 1 czerwca 2015 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność [...] w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że w terminie udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego, dodatkowo nie otrzymując odpowiedzi na swoje pismo. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalając skargę stwierdził, że z uregulowań art. 61 Konstytucji oraz art. 4 ust 1 u.d.i.p., wynika, iż każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jeśli wykonuje zadania władzy publicznej lub dysponuje majątkiem publicznym. Natomiast bezczynność występuje, gdy taki podmiot, nie podejmuje w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub gdy jakkolwiek prowadzi postępowanie, to jednak mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie aktu, ani innej czynności (por. wyroki NSA: z dnia 20 lipca 1990 r. w sprawie sygn. akt I SAB 60/99; z dnia 19 lutego 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SAB 153/98; z dnia 27 stycznia 1999 r. w sprawie sygn. akt I SAB 142/98 – powołana strona internetowa). Jak stwierdził Sąd I instancji, w niniejszej sprawie postępowanie o udzielenie informacji publicznej powinno zakończyć się w sposób przewidziany prawem, a więc udzieleniem żądanej informacji, albo wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji lub decyzji o umorzeniu postępowania bądź zawiadomieniem wnioskodawcy, że informacji tej nie adresat wniosku posiada. Sąd ten uznał, że niespornym w sprawie jest, że informacja, o udostępnienie, której wnioskował skarżący ma walor informacji publicznej. Sąd I instancji wskazał, że z przepisu art. 10 ust 1 u.d.i.p., wynika, że tryb wnioskowy przewidziany jest jedynie dla informacji, których nie zamieszczono w BIP lub centralnym repozytorium. Organ administracji publicznej, do którego skierowany był wniosek, zwolniony jest zatem z obowiązku udostępnienia informacji, która została ujawniona w BIP lub centralnym repozytorium. Ww. przepis nie daje podstaw do żądania od organu dokonywania wydruku biuletynu (informacji w nim zawartych) i przesyłania go osobie wnioskującej o udzielenie informacji publicznej. W świetle bowiem tego przepisu tylko informacja publiczna nieudostępniona w BIP udzielana jest na wniosek. W ocenie tego Sądu, jeśli zatem w niniejszej sprawie żądana przez skarżącego informacja publiczna została udostępniona w BIP, to nie mógł mieć zastosowania przepis art. 14 u.d.i.p., stanowiący, iż udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Przepis ten reguluje bowiem sposób udostępnienia informacji publicznej, a więc nie dotyczy sytuacji, gdy informacja publiczna została już udostępniona w BIP (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2012 r., I OSK 2479/11). Sąd I instancji stwierdził, że skoro w dniu złożenia skargi do Sądu wnioskowana informacja publiczna była już umieszczona w BIP organu, to nie można uznać, że organ pozostawał w bezczynności. Sąd ten wyjaśnił, że z wniosku skarżącego z dnia 23 września 2014 r. wynika, iż zwrócił się o udostępnienie kopię/kserokopię Cennika Usług Zakładu Pogrzebowego mieszczącego się przy ul. [...] w W. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżącemu w ustawowo określonym terminie udzielono żądanej informacji publicznej tj. 6 października 2014 r. , podając, że cennik usług wykonywanych przez Zakład Cmentarzy i Pogrzebów w ramach zadania publicznego Gminy W. jest zamieszczony na stronie internetowej [...] Sp. z o.o. Oznacza to, że termin na rozpatrzenie wniosku został zachowany stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Wobec powyższego, Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ), dalej:"p.p.s.a.", skargę oddalił. Skarżący, wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, a także zasądzenia od Skarbu Państwa na rzecz adw. D. H. kosztów nieopłaconej w całości, jak i w jakiejkolwiek części pomocy prawnej udzielonej skarżącemu w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Skarżący, na podst. art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy w niniejszej sprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie i nieudzielenie skarżącemu informacji w zakresie w jakim domagał się jej udostępnienia, b) art. 14 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji skarżącemu w sposób i w formie zgodnej z jego wnioskiem, c) 14 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie i niepowiadomienie skarżącego o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, 2/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, w której zastosowany winien zostać art. 149 p.p.s.a § 1 pkt 3, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi uzasadnionej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że bezsporne jest, że MZUK Sp. z o.o. w W. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej stosownie do treści art. 4 u.d.i.p. Nie budzi wątpliwości również to, że informacja, o udostępnienie, której wnioskował skarżący ma walor informacji publicznej. Wobec powyższego, organ był zobowiązany do udzielenia skarżącemu informacji publicznej w sposób przewidziany w art. 13 i 14 u.d.i.p., co nie nastąpiło. Podniesiono, że skarżący wnosił o kopię/kserokopię Cennika Usług Zakładu Pogrzebowego mieszczącego się przy ul. [...]w W., nie zaś o cennik usług wykonywanych przez Zakład Cmentarzy i pogrzebów w ramach zadania publicznego Gminy W. Zarzucono, że jeżeli organ nie był pewien o co wnosi wnioskodawca, winien zwrócić się do wnioskodawcy o uszczegółowienie, doprecyzowanie wniosku. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. Przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co niewątpliwie narusza regulację zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Podnoszono, że udzielenie informacji innej niż ta, o którą wnioskował skarżący, nie sposób uznać na prawidłowe załatwienie wniosku o dostęp do informacji publicznej, tym bardziej, że link zawarty w odpowiedzi spółki na wniosek, odsyła do strony internetowej nieistniejącej. Wskazano, że kolejne uchybienie organu polega na nieudzieleniu informacji w sposób i w formie wskazanej we wniosku (art. 14 ust 1 u.d.i.p.), tj. przesłanie jej listem poleconym na adres zamieszkania skarżącego, lecz udzieleniu odpowiedzi mailowo. Wywodzono, że z odpowiedzi na wniosek skarżącego wynika, że organ był w posiadaniu informacji, o którą wnioskował skarżący, tj. cenniku komercyjnej działalności spółki i mógł udzielić informacji w zakresie i w sposób zgodny z wnioskiem, jednocześnie niezasadnie oferując jego udostępnienie za kwotę 7,00 zł., nie wykazując kosztów związanych z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Rozpoznanie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, co do zasady poprzedzać winno rozpoznanie zarzutów dotyczących naruszenia norm prawa materialnego, gdyż ocena prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego powinna być oparta na zbudowanej prawidłowo, pod względem proceduralnym, podstawie faktycznej rozstrzygnięcia. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia przepisów art. art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Należy bowiem stwierdzić, że powołane przepisy mają charakter blankietowy i nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zagadnienie to zostało w sposób jednoznaczny przesądzone w orzecznictwie. Przypomnieć więc można, że jak wielokrotnie stwierdzał Naczelny Sąd Administracyjny, art. 149 § 1 p.p.s.a., podobnie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 151, czy art. 145 § 1 p.p.s.a., ma charakter blankietowy i tego typu przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut jego naruszenia - zobowiązana jest bezpośrednio powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy (por. wyroki NSA z dnia: - 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 4272/16; - 22 września 2016 r., sygn. akt I OSK 128/15; - 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 218/15; - 1 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 457/16; - 8 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 3981/13). Tego autor skargi kasacyjnej nie uczynił i dlatego zarzut ten jest niezasadny. Co sie natomiast tyczy wysuniętych zarzutów naruszenia prawa materialnego, to strona skarżąca kasacyjnie istoty ich uchybienia poczynionego przez organ, a zaakceptowanego przez Sąd I instancji, upatruje w naruszeniu przepisów art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 14 ust.1 u.d.i.p., wysuwając zarzuty wadliwego zakresu, sposobu i formy udzielenia informacji publicznej, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji skarżącemu w sposób i w formie zgodnej z jego wnioskiem, a z drugiej strony podnosi zarzut naruszenia art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wytykając brak powiadamia pisemnego o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem. Tak skonstruowane zarzuty zostały doprecyzowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, z którego dopiero wynika, że w istocie organ udzielił innej informacji, niż oczekiwał skarżący. Pomijając już okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił wprost, w sposób nie budzący wątpliwości, jaką informację uzyskał od organu, to trzeba zauważyć, że w ramach omawianych zarzutów, strona skarżąca kasacyjnie twierdzi o zupełnie innym stanie fkatycznym sprawy, niż wynika to z przyjętych ustaleń przez Sąd I instancji, który stwierdził, że skarżącemu w ustawowo określonym terminie udzielono żądanej informacji publicznej tj. 6 października 2014 r. , podając, że cennik usług wykonywanych przez Zakład Cmentarzy i Pogrzebów w ramach zadania publicznego Gminy W. jest zamieszczony na stronie internetowej [...] Sp. z o.o., a skoro żądana przez skarżącego informacja publiczna została udostępniona w BIP, to nie mógł mieć zastosowania przepis art. 14 u.d.i.p., stanowiący, iż udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Stan faktyczny sprawy ustalony przez SądI instancji nie został przez skarżącego kasacyjnie zakwestionowany w ramach zarzutu naruszenia norm procesowych. W tych warunkach nie można uznać za skuteczne kwestionowanie ustaleń Sądu I instancji w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zgodnie bowiem z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Skoro skarżący kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie podważył skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a ze skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to w konsekwencji podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł natomiast w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a. Orzekając o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że skarżący został w tej sprawie zwolniony od kosztów sądowych.