I OSK 480/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant sekretarz sądowy Joanna Ołdakowska po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 418/16 w sprawie ze skargi K. O. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej w O. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 16 listopada 2016 r., III SA/Łd 418/16 stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy S. z [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej w O. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm., dalej "u.s.o."). Zgodnie z tym przepisem szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych – uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Kryteria kontroli sądowej uchwały o likwidacji szkoły są czysto prawne. Badaniu podlega wyłącznie zgodność z prawem podjęcia uchwały. W związku z tym przy ocenie zgodności z prawem uchwały o likwidacji szkoły należy ocenić czy: a) organ prowadzący szkołę zawiadomił rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji, b) organ prowadzący szkołę zapewnił uczniom likwidowanej szkoły możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, c) likwidacja szkoły została poddana zaopiniowaniu przez właściwego kuratora oświaty, d) projekt uchwały o zamiarze likwidacji szkoły lub projekt uchwały o likwidacji szkoły został poddany zaopiniowaniu przez związki zawodowe. Jednym z warunków likwidacji szkoły jest obowiązek zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji. Czynność zawiadomienia jest tzw. czynnością materialno-techniczną, która – choć ma charakter faktyczny – to jednak pośrednio wywołuje skutki prawne, gdyż warunkuje prawidłowość procedury likwidacyjnej (wyrok NSA z 6 czerwca 2013 r., I OSK 3067/13). Informacja o zamiarze przekształcenia szkoły powinna być informacją imiennie adresowaną do każdego z dwojga rodziców każdego ucznia likwidowanej szkoły, wyraźną i dającą możliwość zapoznania się z jej treścią. Przepis art. 59 ust. 1 u.s.o. pozostawia organowi prowadzącemu szkołę swobodę w zakresie wyboru sposobu zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji pod warunkiem, że umożliwia on rodzicom uczniów zapoznanie się z przekazaną informacją (wyrok NSA z 1 kwietnia 2015 r., I OSK 2826/14). Poinformowanie takie nie musi nastąpić na piśmie. Udokumentowane powiadomienie rodziców obecnych na zebraniu jak też skierowanie pisemnych zawiadomień do pozostałych rodziców niepełnoletnich uczniów czyni zadość wymaganiom, o których mowa w art. 59 ust. 1 u.s.o. Dla celów dowodowych organ prowadzący szkołę powinien jednakże dołożyć starań, aby dokonać doręczenia pism listami poleconymi bądź dostarczyć innych dowodów należytego powiadomienia, np. listy obecności rodziców uczniów na zebraniu informacyjnym wraz z protokołem z tego zebrania. W żadnym wypadku nie jest możliwe przyjęcie domniemania, że skuteczne powiadomienie nastąpiło, co oznacza, iż ciężar wykazania tej okoliczności spoczywa na organach gminy (M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2013, s. 668-669 i cyt. tam orzecznictwo). Termin 6 miesięcy, o którym mowa w art. 59 ust. 1 u.s.o., ma charakter materialnoprawny, a zatem jego upływ powoduje bezskuteczność czynności zawiadomienia, co rzutuje na ocenę legalności ewentualnej uchwały o przekształceniu szkoły. Określa on zarazem termin na zawiadomienie o zamiarze przekształcenia szkoły. Organ więc powinien działać z odpowiednim wyprzedzeniem, aby rodzic ucznia otrzymał informację przed upływem wskazanych 6 miesięcy (wyrok NSA z 7 października 2009 r., I OSK 374/09). W wyroku z 8 sierpnia 2012 r., I OSK 1024/12 NSA wskazał, że forma zawiadomienia musi umożliwiać rodzicom uczniów zapoznanie się z informacją, a nadto powinna ona umożliwiać weryfikację prawidłowości dokonanego zawiadomienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Odnośnie kwestii prawidłowości formy i skutków doręczenia rodzicom zawiadomienia, o którym mowa w art. 59 ust. 1 u.s.o. co do możliwości stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa stanowiska. W ramach pierwszego z nich wskazuje się, że przepisy Kodeksu nie mają zastosowania do takich zawiadomień bowiem działalność uchwałodawcza organu stanowiącego gminy nie jest postępowaniem administracyjnym, żaden przepis u.s.o. nie odsyła do Kpa, zaś odesłanie zawarte w art. 101 § 3 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy jedynie terminów z Kpa obowiązujących przy załatwianiu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Nadto podnosi się, że termin, o którym mowa w art. 59 ust. 1 u.s.o. jako materialnoprawny, nie jest terminem do dokonania czynności procesowej w postępowaniu regulowanym przepisami Kpa i nie ma podstaw do utożsamiania trybu zawiadomienia z trybem doręczenia decyzji (art. 109 § 1 i 2 Kpa w związku z art. 39-49 Kpa) – por. m.in. w wyroki NSA z 19 marca 2013 r., I OSK 2630/12 i z 17 lipca 2014 r., I OSK 861/14 oraz wyrok WSA w Szczecinie z 6 listopada 2013 r., II SA/Sz 805/13. Odmienne stanowisko zaprezentowane zostało m.in. w wyroku z 27 października 2009 r., I OSK 871/09, w którym NSA co do kwestii oceny realizacji obowiązku zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły stwierdził, iż "nie ulega najmniejszej wątpliwości, że doręczenie zastępcze może być dokonane tylko z zachowaniem wszystkich wymienionych w art. 43 Kpa przesłanek. Jeżeli choć jedna z nich nie zostanie spełniona, to doręczenie zastępcze nie wywołuje przewidzianego prawem skutku doręczenia". Za oceną skuteczności doręczenia informacji oświatowej w świetle przepisów Kpa o doręczeniach opowiedział się też WSA w Lublinie w wyroku z 24 października 2013 r., III SA/Lu 520/13. WSA w Krakowie w wyroku z 13 grudnia 2012 r., III SA/Kr 1244/12 uznał za dopuszczalne stosowanie przepisów Kpa o doręczeniach w odniesieniu do doręczania informacji oświatowej. Podobnie uznał WSA w Rzeszowie w wyroku z 30 października 2013 r., II SA/Rz 805/13. Za odpowiednim ich stosowaniem wypowiedział się również NSA w orzeczeniu z 6 marca 2013 r., I OSK 3067/12 i w wyroku z 14 maja 2013 r., I OSK 250/13 NSA, w którym dodatkowo stwierdził, że dysponowanie pełnymi danymi adresowymi rodziców uczniów obciąża organ gminy i nie zwalnia go z obowiązku ich aktualizacji okoliczność, że zostały one ujęte w dokumentacji szkolnej. Przystępując do procedury przekształcenia szkoły organ prowadzący szkołę we własnym zakresie, bądź w drodze zlecenia kierownictwu szkoły, dane te winien uzupełnić bądź zaktualizować, tak aby możliwe było spełnienie obowiązku informacyjnego w stosunku do każdego z rodziców wszystkich uczniów. Nie można bowiem przyjąć, aby w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 59 u.s.o. miał zastosowanie art. 41 Kpa, nakładający na stronę obowiązek powiadomienia o zmianach adresu, skoro jakiekolwiek postępowanie nie było jeszcze prowadzone, a obowiązek posiadania pełnych danych o rodzicach dziecka obciąża szkołę. Natomiast w wyroku z 1 kwietnia 2015 r., I OSK 2826/14 NSA uznał za dopuszczalne przyjęcie formy doręczenia za pośrednictwem poczty również w drodze podwójnego awizowania, jeżeli ten typ doręczenia zastępczego został dokonany zgodnie z obowiązującym prawem, bo stwarza on adresatowi wystarczające gwarancje procesowe. W tej sprawie, Rada Gminy S. [...] listopada 2015 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w O. Była to uchwała intencyjna. Uchwała ta wraz z pismem informującym o zamiarze likwidacji szkoły (tzw. informacja oświatowa) została wysłana skarżącemu na adres B., ul. S. [...] m. [...] (k.47 – 49) i przesyłka wróciła z adnotacją operatora pocztowego z 15 grudnia 2015 r., "awizowano, adresat nieobecny" oraz z 31 grudnia 2015 r. "zwrot nie podjęto w terminie" (k. 70). To organ gminy jest obowiązany ustalić aktualne dane adresowe rodziców. Na organie prowadzącym szkołę spoczywa taki obowiązek w sytuacji, gdy w dokumentacji szkoły ucznia brak jest adresu rodzica. Nie ma tutaj zastosowania art. 41 Kpa nakładający na stronę obowiązek powiadomienia o zmianach adresu skoro jakiekolwiek postępowanie nie było jeszcze prowadzone. W niniejszej sprawie organ prowadzący szkołę próbował ustalić adres zamieszkania K. O. W dokumentacji szkolnej brak było takiego adresu. W związku z czym organ ustalił adres w lokalnej bazie meldunkowej ewidencji ludności Urzędu Gminy S. – system Selwin. Z bazy tej wynika, że skarżący od 6 grudnia 2002 r. jest zameldowany na pobyt stały w B., ul. S. [...] m. [...] i brak jest adnotacji o wymeldowaniu (k.28). Natomiast K. O. podniósł, że od 2006 r. jest zameldowany i stale zamieszkuje w T., J. [...] m. [...]. Na okoliczność tę przedłożył zaświadczenie z rejestru mieszkańców Urzędu Miejskiego w T., z którego wynika, że od 15 września 2006 r. jest on tam zameldowany (k. 53). Pomiędzy zaświadczeniem z Urzędu Gminy S. i z Urzędu Miejskiego w T. istnieje zatem sprzeczność co do miejsca zameldowania skarżącego na pobyt stały. Nie wiadomo, które z dwóch zaświadczeń jest wiarygodne. Ustalenie tego wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego a sąd administracyjny nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie z uwagi na art. 106 § 3 p.p.s.a. Rozbieżność treści obu zaświadczeń można wyjaśnić przyjmując jedną z dwu możliwości. Pierwsza to taka, że skarżący wymeldował się z pobytu stałego w B., lecz nie zostało to z jakichś przyczyn odnotowane w systemie Selwin. Druga możliwość to taka, że skarżący, mimo zameldowania na pobyt stały we B., w 2006 r. po raz drugi zameldował się na pobyt stały w T. Mogło do tego dojść mimo, że w 2006 r. wymogiem zameldowania na pobyt stały było przedstawienie zaświadczenia o wymeldowaniu z ostatniego miejsca stałego pobytu (§ 2 ust.1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 grudnia 2002 r. w sprawie zgłaszania i przyjmowania danych niezbędnych do zameldowania i wymeldowania oraz prowadzenia ewidencji ludności i ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych – Dz.U. Nr 236, poz.1995 ze zm.). Wyjaśnienie rozbieżności ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż pozwala ustalić czy informacja oświatowa, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.s.o. została wysłana skarżącemu na prawidłowy adres zameldowania. Faktem jest, że organ prowadzący szkołę nie znał treści zaświadczenia Urzędu Miejskiego w T., gdyż skarżący złożył je dopiero w postępowaniu sądowym. Sąd jest jednak zobowiązany uwzględnić to zaświadczenie skoro K. O. złożył je aby wykazać, że nie został zawiadomiony o zamiarze likwidacji szkoły na prawidłowy adres zamieszkania i zameldowania na pobyt stały. Zakładając, że prawidłowym adresem zameldowania skarżącego na pobyt stały jest adres w B. to i tak nie można uznać, że informacja oświatowa wysłana na ten adres została skutecznie doręczona w oparciu o § 4 art. 44 Kpa Zgodnie z art. 44 Kpa w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 – czyli bezpośrednio osobie fizycznej do której jest adresowane lub w przypadku nieobecności adresata dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu – 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1 Kpa). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 Kpa). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 Kpa). W świetle przywołanych regulacji stwierdzić należy, iż procesowa instytucja doręczenia zastępczego oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej przez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca. Jednak warunkiem przyjęcia przez organ tej fikcji prawnej, tj. uznania, iż nastąpiło doręczenie, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 Kpa zostały spełnione. Skuteczność tego sposobu doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w kpa. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na fikcję doręczenia. Aby więc organ administracji mógł przyjąć zaistnienie skutku doręczenia pisma stronie w trybie art. 44 § 4 Kpa zwrotne potwierdzenie odbioru nie może budzić wątpliwości, co do prawidłowości wypełnienia wszystkich warunków tej formy doręczenia. W tej sprawie zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki adresowanej do skarżącego nie spełnia wymogów określonych w art. 44 Kpa Zawiera ono jedynie pieczęć "adresat nieobecny awizowano 15 grudnia 2015 r." oraz "zwrot nie podjęto w terminie 31 grudnia 2015 r.". Brak jest na nim informacji, gdzie pozostawiono awizo oraz czy skarżący został poinformowany o miejscu i terminie odbioru przesyłki. Brak jest również informacji o dokonaniu powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia jak też o miejscu jego pozostawienia. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma odcisku pieczęci urzędu pocztowego i daty, czy też wzmianki o awizowaniu przesyłki nie jest wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia z art. 44 Kpa. Konieczna jest wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 Kpa (wyrok WSA w Łodzi z 14 października 2014 r., II SA/Łd 710/14, postanowienie NSA z 14 czerwca 2011 r., I OSK 935/11). W orzecznictwie podkreśla się także, że treść formularza dowodu doręczenia nie stanowi i nie może stanowić przeszkody w dopełnieniu obowiązku poczynienia odpowiednich adnotacji służących wykazaniu okoliczności, o jakich mowa w art. 44 § 1-3 Kpa. Fakt, iż zastosowany formularz zwrotnego potwierdzenia odbioru nie zawiera rubryki na uczynienie adnotacji o sposobie zawiadomienia adresata o pozostawieniu korespondencji w placówce pocztowej nie uzasadnia przyjęcia, że doszło do skutecznego doręczenia przesyłki, bo art. 44 Kpa bezwzględnie wymaga dla przyjęcia prawidłowości doręczenia zastępczego zamieszczenia informacji o miejscu odbioru awizowanej przesyłki – wyrok NSA z 12 lutego 2010 r., II OSK 350/09, wyrok WSA w Gdańsku z 21 marca 2013 r., III SA/Gd 789/12). Jeżeli kompletu wymaganych prawem informacji nie ma na druku potwierdzenia odbioru, ani też nie zapisano ich na kopercie, doręczenie zastępcze jest wadliwe, a zatem skutek doręczenia przewidziany w art. 44 § 4 Kpa nie może nastąpić (wyrok WSA z 14 listopada 2013 r., VII SA/Wa 1198/13). W tej sprawie nie można zatem uznać, że informacja oświatowa została skutecznie doręczona skarżącemu w oparciu o art. 44 Kpa Przyjmując, że przepisy Kpa nie mają zastosowania do doręczania rodzicom uczniów informacji oświatowej, to i tak nie można przyjąć, że skarżącemu skutecznie doręczono tą informację w oparciu o "przepisy pocztowe", tzn. w oparciu o art. 37 ustawy z 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz.U. z 2012 r. poz.1529 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (Dz. U. z 2013 r. poz.1529). Zgodnie z § 21 ust. 1 rozporządzenia przesyłki rejestrowane doręcza się zgodnie z art. 37 ustawy Prawo pocztowe za pokwitowaniem odbioru, po stwierdzeniu tożsamości osoby uprawnionej do odbioru. Stosowanie zaś do § 34 ust. 1 tego rozporządzenia – jeżeli w chwili doręczania przesyłki rejestrowanej stwierdzono nieobecność adresata lub innych osób uprawnionych do jej odbioru, o których mowa w art. 37 tej ustawy, zawiadomienie o próbie doręczenia przesyłki rejestrowanej wraz z informacją o terminie jej odbioru i adresie placówki oddawczej, w której przesyłka ta jest przechowywana, operator wyznaczony pozostawia w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Zawiadomienie to ma postać papierową. W myśl § 37 ust. 1 cyt. rozporządzenia przesyłki pocztowe operator wyznaczony wydaje adresatowi w placówce oddawczej w terminie 14 dni. Jak wynika z tych przepisów – dla uznania, że doszło do doręczenia skarżącemu pisma zawierającego informację oświatową nie jest wystarczające stwierdzenie faktu awizowania przesyłki rejestrowanej. Okoliczności dotyczące sposobu w jaki adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki rejestrowanej oraz gdzie i w jakim terminie może ją odebrać nie mogą budzić wątpliwości i muszą wynikać z materiału dowodowego sprawy, a przede wszystkim z tzw. zwrotnego potwierdzenia odbioru dołączonego do doręczanej przesyłki, bowiem to na nim powinna znajdować się adnotacja doręczyciela o dopełnieniu wskazanych przez przepisy warunków pozwalających na stwierdzenie doręczenia. W tej sprawie nie spełniono wymogów skutecznego doręczenia w świetle "przepisów pocztowych". Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie ma informacji, gdzie pozostawiono awizo oraz czy skarżący został poinformowany o miejscu i terminie odbioru przesyłki. W wyroku NSA z 9 grudnia 2014 r., II GSK 2689/14 podniesiono, że odnotowanie wyłącznie informacji o awizowaniu, bez podania miejsca pozostawienia zawiadomienia, nie spełnia wymogu określonego w § 34 ust. 1 rozporządzenia z 29 kwietnia 2013 r., to zaś nie pozwala uznać skuteczności takiego doręczenia. Również zatem w świetle "przepisów pocztowych" nie można uznać, że informacja oświatowa została skutecznie doręczona K. O. Przyjmując nawet, że prawidłowym adresem zameldowania był adres w B. to i tak nie można uznać, że informacja oświatowa została skutecznie doręczona zarówno w oparciu o przepisy Kpa jak i "przepisy pocztowe". Uchybienia w zakresie zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły publicznej świadczą zaś o istotnej wadliwości uchwały. Do unicestwienia bytu prawnego uchwały o likwidacji lub przekształceniu szkoły wystarczy, aby tylko jeden z rodziców nie został zawiadomiony o zamiarze likwidacji szkoły na 6 miesięcy przed terminem (wyrok NSA z 7 października 2009 r., I OSK 374/09, wyrok NSA z 27 stycznia 2010 r., I OSK 1143/09, wyrok NSA z 14 maja 2013 r., I OSK 250/13). Już zatem te uchybienia w odniesieniu do skarżącego dawały podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Spełniona została natomiast przesłanka zawiadomienia właściwego kuratora oświaty o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w O. O takim zamiarze Łódzki Kurator Oświaty został powiadomiony pismem z 9 grudnia 2015 r. i w piśmie z 12 stycznia 2016 r. wyraził on negatywną opinię. Nie została wyjaśniona kwestia czy uchwała intencyjna została przedstawiona do zaopiniowania reprezentatywnej organizacji związkowej. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2015 r. poz.1881 ze zm.) organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. poz. 1240), zwanej dalej "ustawą o Radzie Dialogu Społecznego", ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. W myśl art. 19 ust. 2 wymienionej ustawy organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od dnia następującego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. Zgodnie z uchwałą NSA z 29 listopada 2010 r., I OPS 2/10 uchwała o zamiarze likwidacji szkoły i uchwała o likwidacji szkoły, podjęte na podstawie art. 59 ust. 1 u.s.o., są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, z tym że przedstawienie do zaopiniowania projektu jednej z nich oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2. Prawo do opiniowania projektu aktu prawnego przysługuje organizacji związkowej reprezentatywnej. O tym jaka organizacja związkowa może zostać uznana za reprezentatywną reguluje art. 23 ust. 2 ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, zaś tryb stwierdzania reprezentatywności organizacji związkowej określa art. 25 wymienionej ustawy. Do zaopiniowania uchwał dotyczących likwidacji placówki oświatowej nie jest uprawniona każda organizacja związkowa reprezentatywna w rozumieniu ustawy z 24 lipca 2015 r., ale "odpowiednia", czyli taka która reprezentuje interesy pracowników oświaty. W rozpoznawanej sprawie organ gminy zawiadomił o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w O., przesyłając uchwałę intencyjną pięciu organizacjom związkowym a mianowicie: Radzie OPZZ Województwa Łódzkiego w Łodzi, Komisji Międzyzakładowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty i Wychowania w P., Związkowi Nauczycielstwa Polskiego Zarząd Okręgu Łódzkiego w Łodzi, Forum Związków Zawodowych – Zarząd Województwa Łódzkiego w B. oraz Związkowi Nauczycielstwa Polskiego – Międzygminny Zarząd Oddziału w P. (k.69). W aktach sprawy brak jest natomiast jakichkolwiek dowodów w postaci prawomocnych orzeczeń Sądu Okręgowego w Warszawie z których wynikałoby, że wymienione organizacje związkowe są reprezentatywne w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego. Być może zawiadomione organizacje bądź część z nich są reprezentatywne w rozumieniu wymienionej ustawy lecz nie można wykluczyć sytuacji, że reprezentatywne są jeszcze inne organizacje związkowe, których nie zawiadomiono o zamiarze likwidacji szkoły. Kwestia ta nie została wyjaśniona przez organ gminy a więc nie można obecnie stwierdzić czy spełniono wymóg zawiadomienia odpowiedniej organizacji związkowej o zamiarze likwidacji szkoły. Podniesiono również, że § 6 uchwały narusza art. 13 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz.1484 ze zm.), zgodnie z którym wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Tymczasem uchwała o likwidacji szkoły jest typem aktu prawnego, któremu nie można przypisywać cech aktu normatywnego rozumianego jako powszechnie obowiązujące źródło praw i obowiązków, wyznaczających w sposób generalny i abstrakcyjny, określone nakazy zachowania jego adresatom. Wobec tego nie może być ona kwalifikowana jako akt prawa miejscowego (wyrok NSA z 21 lutego 2012 r., I OSK 2225/11, wyrok WSA w Poznaniu z 21 listopada 2013 r., IV SA/Po 641/13, wyrok WSA w Rzeszowie z 30 października 2013 r., II SA/RZ 805/13). Zgodnie z art. 13 ustawy z 20 lipca 2000 r. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawne (uchwały) o ile obowiązek publikacji wynika z przepisów szczególnych (pkt 10), albo uchwała stanowiłaby akt prawa miejscowego (pkt 2). W postanowieniach art. 59 u.s.o., jak też w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, ani w żadnym innym akcie prawnym ustawodawca nie zawarł normy nakazującej publikację uchwały w przedmiocie likwidacji szkoły w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W sytuacji, gdy żaden z przepisów prawa, a także charakter zaskarżonej uchwały w sprawie likwidacji szkoły nie pozwala na przyjęcie, że jest ona aktem prawa miejscowego, to postanowienie uchwały, iż podlega ona publikacji w dzienniku urzędowym województwa, określone jest w sposób istotnie naruszający art. 13 ustawy z 20 lipca 2000 r. Ponadto również jeżeli rada gminy uzależniła jej wejście w życie od publikacji, a brak jest podstawy prawnej do takiej publikacji, nie może zostać zrealizowany warunek wejścia w życie uchwały. W związku z powyższym należy stwierdzić, że bezpodstawne uzależnienie w uchwale daty jej wejścia w życie od publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym skutkuje nieważnością nie tylko samego przepisu uchwały zawierającego to postanowienie, ale nieważnością całej uchwały – por. wyrok NSA z 14 października 1999 r., II SA/Wr 1113/98. Zaskarżona uchwała została wprawdzie ogłoszona w Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 23 lutego 2016 r., poz. 850, lecz nie zmienia to faktu, że § 6 uchwały w sposób istotny narusza prawo. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Rada Gminy S., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego to jest: 1) art. 59 ust. 1 u.s.o. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie wszyscy rodzice uczniów likwidowanej szkoły zostali prawidłowo zawiadomieni o zamiarze likwidacji szkoły; 2) art. 44 Kpa przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nie doszło do doręczenia zastępczego zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły skarżącemu; 3) art. 59 ust. 1 u.s.o. w związku z art. 19 ust. 2 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych przez błędną wykładnię, że organ nie zawiadomił wszystkich reprezentatywnych organizacji związkowych w rozumieniu art. 19 ust. 2; 4) art. 13 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych przez błędną wykładnię, że uchwała o likwidacji szkoły nie jest uchwałą podlegającą publikacji w Dzienniku Urzędowym i nie jest aktem prawa miejscowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 44 Kpa, w przypadku braku możliwości doręczenia pisma nieobecnemu adresatowi w sposób określony w art. 42 (bezpośrednio do rąk adresata) lub 43 (do rąk dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy) Kpa operator pocztowy w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego. Operator pocztowy ma również obowiązek umieścić zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Przepis ten nie nakłada na nadawcę przesyłki obowiązku wykazywania, że operator pocztowy prawidłowo dokonał zawiadomienia adresata przesyłki o jej awizowaniu i miejscu oraz terminie odbioru przesyłki. W ocenie Rady Gminy S. przyjęcie przez Sąd I instancji, że nie nastąpiło skuteczne doręczenie K. O. informacji o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w O. z uwagi na brak na zwrotnym potwierdzeniu odbioru adnotacji o miejscu pozostawienia awiza jest błędne, ponieważ z art. 44 Kpa nie wynika, że taka informacja winna się znaleźć na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przekazanym nadawcy przesyłki po upływie wymaganego terminu przechowywania pisma w placówce operatora pocztowego. Na zwrotnym poświadczeniu odbioru dotyczącym zawiadomienia skierowanego do skarżącego jest zamieszczona przez doręczyciela adnotacja, że przesyłkę awizowano oraz, że nie została ona podjęta w terminie. Nastąpił zatem skutek doręczenia zastępczego w rozumieniu art. 44 Kpa i skarżący miał możliwość zapoznania się z informacją o zamiarze likwidacji szkoły. Przeprowadzona przez Sąd I instancji wykładnia art. 44 Kpa uniemożliwiałaby organowi przyjęcie fikcji doręczenia przesyłki, bowiem uzależnia ją od adnotacji na zwrotnym poświadczeniu odbioru czynionych przez pracowników operatora pocztowego, a zatem osób na których działania organ nie ma żadnego wpływu. Jest to wykładnia prowadząca do zbytniego sformalizowania procedury wynikającej z art. 44 Kpa i niezgodna z wykładnią celowościową tego przepisu. Ponadto, przesyłka ta została prawidłowo doręczona również w rozumieniu przepisów ustawy Prawo pocztowe, ponieważ również zgodnie z tymi przepisami operator pocztowy pozostawia zawiadomienie o miejscu i terminie odbioru przesyłki (awizo) w oddawczej skrzynce pocztowej adresata w formie papierowej. Z przepisów tych nie wynika, aby na zwrotnym potwierdzeniu odbioru musiała się znajdować informacja o miejscu pozostawienia awiza oraz, że nadawca przesyłki miał wykazywać, że doręczyciel prawidłowo wypełnił awizo. W przedmiotowej sprawie, zgodnie z art. 59 ust. 1 u.s.o., Wójt Gminy S. 10 grudnia 2015 r. wysłał listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru zawiadomienie o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w O. do K. O. W celu prawidłowego zawiadomienia rodziców uczniów o likwidacji przedmiotowej szkoły Wójt Gminy pismem [...] zwrócił się do p.o. Dyrektora Szkoły Podstawowej w O. A. G. o przekazanie wykazu uczniów oraz rodziców lub opiekunów prawnych. W związku z tym, iż skarżący nie zamieszkuje na terenie gminy S. oraz w związku z brakiem danych adresowych skarżącego w dokumentacji otrzymanej od Dyrektora Szkoły Podstawowej w O., adres skarżącego ustalono w bazie meldunkowej ewidencji ludności Urzędu Gminy S. Z danych zgromadzonych w tej bazie wynikało, że skarżący jest zameldowany pod adresem: ul. S. [...] m [...], B. Przekazana na w/w adres korespondencja została zwrócona do Urzędu Gminy S. z adnotacją operatora pocztowego z 15 grudnia 2015 r. – awizowano, adresat nieobecny, oraz z 31 grudnia 2015 r. – zwrot, nie podjęto w terminie (dokumenty w aktach sprawy). Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, iż nastąpiło domniemanie doręczenia zgodnie z 44 § 1 pkt 1 Kpa. Organ oparł się przy ustalaniu adresu skarżącego o dokument urzędowy, jakim jest wydruk z lokalnej bazy danych meldunkowych. Z dokumentu tego wynika, że K. O. jest zameldowany na pobyt stały od 6 grudnia 2002 r. w B. przy ulicy S. [...] m. [...] oraz brak adnotacji o wymeldowaniu. Organ dokonał ustalenia adresu skarżącego, a zatem dołożył wszelkich starań w celu prawidłowego zawiadomienia skarżącego o zamiarze likwidacji szkoły i dokonał skutecznego doręczenia tego zawiadomienia, a zatem wypełnił obowiązek wynikający z art. 59 ust. 1 u.s.o. Dodatkowo organ podnosi, że zgadza się z poglądem wyrażonym w wyroku z 6 marca 2013 r., I OSK 3067/12, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał że organ nie ma obowiązku ustalania aktualnego miejsca pobytu i adresu do korespondencji rodzica dziecka uczęszczającego do szkoły podlegającej likwidacji. Odnośnie zarzutu niezawiadomienia o planowanej likwidacji szkoły reprezentatywnych organizacji związkowych, organ ustalił reprezentatywne organizacje związkowe, które należy powiadomić o podejmowaniu aktu podlegającego zaopiniowaniu przez związki zawodowe w trybie art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych w porozumieniu z Urzędem Wojewódzkim w Łodzi. Z orzecznictwa sądów wynika, że organ zobowiązany jest zawiadomić o treści aktu związki zawodowe zainteresowane konsekwencjami podejmowanego przez radę gminy aktu normatywnego. W tej sprawie są to przede wszystkim związki zawodowe zrzeszające nauczycieli i pracowników oświaty. Stwierdza to zresztą również Sąd I Instancji (s. 18 uzasadnienia wyroku). Organizacjami związkowymi reprezentatywnymi, które reprezentują pracowników oświaty są niewątpliwie Związek Nauczycielstwa Polskiego oraz NSZZ "Solidarność Pracowników Oświaty i Wychowania", które zostały powiadomione o zamiarze likwidacji szkoły. Organ wykonał swój obowiązek powiadomienia związków zawodowych, wynikający z art. 59 ust. 1 u.s.o. w związku z art. 19 ust. 2 ustawy związkach zawodowych, ponieważ zawiadomił o zamiarze likwidacji szkoły wszystkie reprezentatywne organizacje związkowe funkcjonujące na terenie województwa łódzkiego, a nie tylko te reprezentujące pracowników oświaty. Rozstrzygnięcie sądu jest sprzeczne z argumentami przedstawionymi w uzasadnieniu wyroku i dowodami zgromadzonymi w sprawie. Zaskarżona uchwała Rady Gminy S. w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej w O. była kontrolowana przez Wojewodę Łódzkiego pod kątem zachowania procedury z art. 59 ust. 1 u.s.o. Organ nadzoru wszczął postępowanie nadzorcze, w którym wezwał Radę Gminy S. do przedłożenia dokumentacji dotyczącej zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły oraz wskazania związków zawodowych zawiadomionych o zamiarze likwidacji szkoły. Rada przedstawiła dokumentację dotyczącą kontrolowanych zagadnień, a organ nadzoru nie zakwestionował prawidłowości podjętych działań i nie wydał żadnego rozstrzygnięcia nadzorczego odnośnie skarżonej uchwały. Jeśli chodzi o kwestię uchwały o likwidacji szkoły jako aktu prawa miejscowego organ stwierdza, że jego działanie było prawidłowe i uznaje w pełnym zakresie rozważania zawarte w uzasadnieniu uchwały NSA z 29 listopada 2010 r., I OPS 2/10, z których wynika, iż zarówno uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły, jak i uchwałę w sprawie likwidacji szkoły można uznać za akt generalny, przy czym pierwsza z uchwał będzie nienormatywnym aktem generalnym, a druga aktem generalnym normatywnym. Tym samym uchwała o likwidacji jest aktem prawa miejscowego. Stanowisko takie wyraził również Wojewoda Łódzki między innymi w rozstrzygnięciu nadzorczym z [...] stycznia 2013 r. – [...]. Z art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych wynika, iż akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od terminu ich ogłoszenia (jeżeli dany akt normatywny nie określa innego dłuższego terminu), zaś akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłaszane są w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Obydwa przywołane przepisy odwołują się do pojęcia prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego, czyli przepisy obowiązujące powszechnie na obszarze działania organów, które je ustanowiły są źródłami prawa, a więc muszą posiadać cechy ogólności oraz abstrakcyjności. Akt prawa miejscowego nie musi być adresowany do wszystkich osób zamieszkałych lub przebywających na określonym terytorium i wystarczy wskazać adresatów (co najmniej grupowo) o ile wyodrębnienie dokonywane jest w oparciu o określone kryterium. Zdaniem organu cechy, które są charakterystyczne dla aktów prawa miejscowego zawiera zaskarżona uchwała. Uchwała ta została również opublikowana w Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 23 lutego 2016 r., co potwierdza, że stanowisko organu było w tym zakresie prawidłowe. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Powołano również liczne orzeczenia sądowe, w których podzielono pogląd WSA, a także zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 u.s.o. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie wszyscy rodzice uczniów likwidowanej szkoły zostali prawidłowo zawiadomieni o zamiarze likwidacji szkoły ma usprawiedliwione podstawy. Przede wszystkim podkreślić należy, że pismo informujące K. O. o zamiarze likwidacji szkoły (tzw. informacja oświatowa) zostało właściwie zaadresowane w oparciu o informacje posiadane przez organ w dniu 10 grudnia 2015 r. (tj. w dniu wysyłki zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły), albowiem z uwagi na brak danych adresowych skarżącego w dokumentacji szkolnej organ prawidłowo ustalił adres za pomocą systemu Selwin w lokalnej bazie meldunkowej ewidencji ludności Urzędu Gminy S. Z bazy tej wynikało, że skarżący od 6 grudnia 2002 r. jest zameldowany na pobyt stały w B., ul. S. [...] m. [...] i nie było w niej jakiekolwiek adnotacji o jego wymeldowaniu (k. 28 akt sąd.). W tej sytuacji organ nie miał obowiązku ani też powodów ku temu, aby poddać wątpliwości informacje uzyskane z systemu Selwin i ustalać w inny sposób aktualny adres rodzica dziecka uczęszczającego do podlegającej likwidacji szkoły. Dodać również należy, że wprawdzie z przedstawionego przez skarżącego w toku niniejszego postępowania sądowego zaświadczenia z rejestru mieszkańców Urzędu Miejskiego w T. wynika, że od 15 września 2006 r. jest on zameldowany i stale zamieszkuje w T., ul. J. [...] m. [...], jednakże okoliczność ta nie była znana organowi w dniu 10 grudnia 2015 r., mimo dołożenia przez ten organ należytej staranności przy ustalaniu adresu skarżącego, który nie podał swojego adresu do dokumentacji prowadzonej przez szkołę. Tym samym uznać należało, że organ prawidłowo zaadresował przesyłkę do skarżącego na adres w B. Zdaniem składu NSA orzekającego w niniejszej sprawie spełnione zostały określone w art. 44 k.p.a. warunki, aby uznać, że doszło do doręczenia zastępczego w rozumieniu tego przepisu. Podzielić należało również zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 u.s.o. w związku z art. 19 ust. 2 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych przez błędną wykładnię, że organ nie zawiadomił wszystkich reprezentatywnych organizacji związkowych w rozumieniu art. 19 ust. 2 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uprawnienie do opiniowania przyznane jest nie dowolnej organizacji związkowej, lecz organizacji, z zadaniami której wiąże się opiniowany projekt aktu prawnego. To związanie zadaniami należy rozumieć nie tylko przedmiotowo, ale i terytorialnie. Wynika to z treści art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, który określa zakres opiniowania założeń i projektów aktów prawnych, ograniczając uprawnienie do opiniowania do zakresu objętego zadaniami związków zawodowych. Na organach samorządu terytorialnego spoczywa zatem obowiązek kierowania założeń albo projektów aktów prawnych, o których mowa w ust. 1 art. 19, do odpowiednich władz statutowych związku, jeżeli związek ten działa na danym terenie. I tego obowiązku dopełniono w niniejszej sprawie powiadamiając Radę OPZZ Województwa Łódzkiego w Łodzi, Komisję Międzyzakładową NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty i Wychowania w P., Związek Nauczycielstwa Polskiego Zarząd Okręgu Łódzkiego w Łodzi, Forum Związków Zawodowych – Zarząd Województwa Łódzkiego w B. oraz Związek Nauczycielstwa Polskiego – Międzygminny Zarząd Oddziału w P. (k. 69 akt), a więc organizacje związkowe, które reprezentują pracowników oświaty na terenie województwa łódzkiego. Natomiast nie ma wynikającego z przepisu prawa obowiązku, aby organ gminy szukał dowodów w postaci prawomocnych orzeczeń Sądu Okręgowego w Warszawie, z których wynikałoby, które z wymienionych organizacji związkowych są reprezentatywne w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, ponieważ okoliczność ta jest faktem notoryjnym urzędowo znanym na danym terenie. Chybiony jest natomiast zarzut naruszenia art. 13 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych przez błędną wykładnię, że uchwała o likwidacji szkoły nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem nie podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym. Do zagadnienia charakteru prawnego uchwał dotyczących zamiaru likwidacji szkoły i uchwał o likwidacji szkoły Naczelny Sąd Administracyjny nawiązał w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z 29 listopada 2010 r., I OPS 2/10, w której podniesiono, że w piśmiennictwie brak jest opracowań dotyczących bezpośrednio oceny charakteru prawnego uchwał dotyczących zamiaru likwidacji szkoły i uchwał o likwidacji, choć, jak wskazano, uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie jest aktem prawa miejscowego w klasycznym rozumieniu tego pojęcia, to jednak taka konstatacja nie przesądza jeszcze o nieposiadaniu przez nią przymiotu aktu generalnego. Następnie omówiono koncepcję szeroko rozumianych aktów administracyjnych generalnych przedstawioną przez W. Chróścielewskiego, (Akt administracyjny generalny, Wyd. UŁ, 1994 r.) i stwierdzono, że zważywszy na niedookreślony krąg osób, których badane uchwały dotyczą, można uznawać zarówno uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły, jak i uchwałę o likwidacji szkoły za akt generalny, z tym, że pierwsza z uchwał będzie nienormatywnym aktem generalnym, a druga aktem generalnym zawierającym normy, czyli normatywnym. Powyższe ustalenie dokonane zostało jako przydatne dla rozpoznania wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Czy uchwała o likwidacji (lub o zamiarze likwidacji) szkoły podjęta na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty jest aktem prawnym, którego projekt podlega zaopiniowaniu przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do przepisu art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych (Dz. U. Nr 55, poz. 234 ze zm.)?" Uchwała podjęta w przedstawionej do rozstrzygnięcia kwestii nie zawierała stanowiska co do charakteru prawnego uchwały o likwidacji szkoły. Jej przedmiotem nie było wyjaśnienie wątpliwości, które powstały w sprawie niniejszej, tzn. czy uchwała taka jest aktem prawa miejscowego podlegającym obowiązkowi promulgacji, a w konsekwencji zawarte w uzasadnieniu uchwały rozważania nie mogły wiążąco przesądzać tej kwestii. Nawiązanie w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/10 do charakteru prawnego omawianej uchwały nie pozwala twierdzić, że istnieje w tym zakresie związanie, o którym mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a. Niezależnie od tego zauważyć należy, że motywy uchwały nie zawierają kategorycznego stanowiska w tym względzie. Zatem, skoro wiążący charakter ma stanowisko wyrażone w treści sentencji uchwały, to w rozpoznawanej sprawie takie związanie nie wystąpiło. Skoro uchwała o likwidacji szkoły podjęta na podstawie art. 59 ust. 1 u.s.o. nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, to nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 13 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów, gdyż nie podlega ona przewidzianej tam procedurze, a więc stanowisko Sądu I instancji było zasadne. Niemniej jednak na gruncie niniejszej sprawy uchybienie to należało uznać za nieistotne, ponieważ pozostaje ono bez wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 188 p.p.s.a. i orzekł jak w sentencji.