II OZ 305/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T. C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 grudnia 2016 r. w zakresie odmowy przywrócenia terminu w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 1262/16 ze skargi Stowarzyszenia [...] i T. C. na uchwałę Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 1262/16 ze skargi Stowarzyszenia [...] i T. C. na uchwałę Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] odmówił przywrócenia terminu do wniesienia skargi. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji odwołał się do treści art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - P.p.s.a. Wskazał, że skarżący wnieśli wezwanie do usunięcia naruszenia prawa do Urzędu Gminy [...] w dniu 27 maja 2016 r., a w terminie 60 dni, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a., organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z tych względów skargę wniesioną w dniu 26 września 2016 r. Sąd pierwszej instancji uznał za spóźnioną. Następnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że skarżący nie uprawdopodobnili braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi - art. 87 § 2 P.p.s.a. Skarżący wskazali, że do uchybienia terminu doszło wskutek sposobu działania Wójta Gminy[...] , który celowo wprowadził ich w błąd. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przywrócenia uchybionego terminu nie uzasadniają okoliczności takie jak dopuszczenie się choćby lekkiego niedbalstwa przez stronę, czy też niedostateczna staranność w prowadzeniu własnych spraw, bądź nieznajomość prawa. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli T. C. i Stowarzyszenie [...] w[...] , którego zażalenie zostało odrzucone postanowieniem WSA w Szczecinie z dnia 10 lutego 2017 r. Na powyższe postanowienie skarżący wnieśli zażalenia, a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2017 r. w sprawie o sygn. akt II OZ 304/17 odrzucił zażalenie Stowarzyszenia i oddalił zażalenie T. C. W konsekwencji do rozpoznania pozostało zażalenie T. C. na postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 16 grudnia 2016 r. W zażaleniu T. C. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wskazał, że w jego ocenie termin do wniesienia skargi nie został uchybiony. W sprawie istotna jest, z uwagi na złożone w dniu 27 maja 2016 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, interpretacja pojęcia udzielenia odpowiedzi oraz braku udzielenia odpowiedzi przez organ na to wezwanie. Skarżący podkreślił, że Przewodniczący Rady Gminy [...] wystąpił do Wójta Gminy [...] celem zajęcia stanowiska w związku ze złożonymi wezwaniami do usunięcia naruszenia prawa. Wójt Gminy [...] pismem z 27 czerwca 2016 r. wezwał skarżących do usunięcia braków formalnych wezwania z dnia 27 maja 2016 r., na które skarżący udzielili odpowiedzi w terminie do 8 lipca 2016 r. W ocenie skarżącego powyższe świadczy o tym, że zostało wszczęte postępowanie celem udzielenia odpowiedzi przez Radę Gminy [...] w odniesieniu do złożonych wezwań. Skarżący na dzień 8 lipca 2016 r. mieli przekonanie, że zostanie im udzielona odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero w dniu 27 lipca 2016 r. Wójt Gminy [...] zajął stanowisko w kwestii usunięcia braków formalnych przez skarżących, jak również w kwestii wystąpienia Przewodniczącego Rady Gminy [...] o zajęcie stanowiska w sprawie. W ocenie skarżącego termin do wniesienia skargi powinien być liczony od dnia 28 lipca 2016 r. Skarżący odwołał się do treści art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), wskazując, że w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa stosuje się przepisy dotyczące załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Z tego powodu terminy prowadzenia czynności przez Wójta Gminy [...] i Przewodniczącego Rady Gminy [...] nie mogą być, zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a., wliczane do terminu złożenia skargi. Wójt Gminy [...] przerwał z dniem 27 czerwca 2016 r. bieg terminu do złożenia skargi. Skarżący podniósł, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi został złożony z ostrożności procesowej z uwagi na ewentualną złożoność interpretacji terminu do wniesienia skargi. Wskazując na art. 6-13 K.p.a., stwierdził, że organy powinny działać w oparciu o przepisy prawa oraz zapewnić pełną informację, czyli m.in. udzielać pouczeń i wskazówek, aby osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W odpowiedzi na zażalenie Gmina [...] wniosła o jego oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest zasadne twierdzenie, że skarżący nie uchybili terminowi do wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] . Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa co prawda terminu do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy, jednakże jak przyjęto w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (ONSAiWSA 2007/3/60, ZNSA 2007/2/83), do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie przepis art. 53 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Przepis art. 53 § 2 P.p.s.a. wprowadza zatem dwa terminy do wniesienia skargi. Pierwszy dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie i wówczas termin do wniesienia skargi wynosi 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu. Drugi zaś termin, właściwy w niniejszej sprawie, dotyczy sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. Wówczas skargę należy wnieść w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Z analizy art. 53 § 2 P.p.s.a. wynika, że już z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin 60 dni na wniesienie skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie terminu sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W powołanej wyżej uchwale NSA wskazał, że wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę lub zarządzenie organu gminy uzależnia się od bezskutecznego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym. To odesłanie do postępowania administracyjnego oznacza stosowanie w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia przepisu art. 35 K.p.a. Z przepisu tego wynika, że wskazane w nim terminy mają charakter instrukcyjno-porządkowy oraz są terminami maksymalnymi, w tym znaczeniu, że organ ma załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, nie później niż we wskazanych terminach. Należy przy tym zwrócić uwagę, że organ może wskazać dłuższe terminy załatwienia sprawy (art. 36 K.p.a.). NSA uznało, że bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia jako warunek do wniesienia skargi jest spełniona zarówno wówczas, gdy przed wniesieniem skargi organ udzielił skarżącemu odpowiedzi negatywnej, jak i wówczas, gdy taka negatywna odpowiedź została doręczona skarżącemu później, po wniesieniu skargi, albo gdy organ w ogóle nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. Jak wynika z akt sprawy, skarżący pismem z dnia 27 maja 2016 r. (złożonym w Urzędzie Gminy [...] również w dniu 27 maja 2016 r.) wezwali Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa, jakiego ich zdaniem dopuścił się ten organ wydając zaskarżoną uchwałę. Mając na uwadze to, że organ nie zajął stanowiska w sprawie, skarżący powinni byli wnieść skargę do sądu administracyjnego, za pośrednictwem organu, najpóźniej w dniu 26 lipca 2016 r. - czyli w terminie 60 dni od wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Za odpowiedź organu nie można uznać znajdujących się w aktach sprawy pism Wójta Gminy[...] : z dnia 27 czerwca 2016 r. stanowiących wezwania do usunięcia braków formalnych wezwań do usunięcia naruszenia prawa i z dnia 29 czerwca 2016 r. informujących o podstawie prawnej wezwań do usunięcia braków formalnych, czy też zawiadomień z dnia 27 lipca 2016 r. o pozostawieniu bez rozpoznania wezwań z dnia 27 maja 2016 r. Bez wpływu na bieg terminu do wniesienia skargi, wbrew twierdzeniom skarżącego, pozostaje fakt, że Przewodniczący Rady Gminy [...] pismem z dnia 1 czerwca 2016 r. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o zajęcie stanowiska w sprawie kwestionowanej uchwały. Ponadto fakt, że stosuje się przepisy postępowania administracyjnego dotyczące terminów załatwiania spraw nie wpływa na bieg terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, tj. nie powoduje jego przerwania bądź zawieszenia. Dla biegu terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a., nie mają znaczenia dodatkowe czynności, jakie podejmuje organ w zakresie wniesionego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Ze wszystkich powyższych powodów należało stwierdzić, że zasadnie Sąd pierwszej instancji skargę złożoną w dniu 26 września 2016 r. uznał za spóźnioną. Stosownie do art. 85 P.p.s.a. czynność w postępowaniu sądowym podjęta przez stronę po upływie terminu jest bezskuteczna. Instytucją procesową, której celem jest ochrona strony przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu do dokonania określonej czynności procesowej, jest instytucja przywrócenia terminu. Zgodnie z treścią art. 86 § 1 P.p.s.a., jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi przywrócenie terminu. Pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana, w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu, zaś w piśmie tym należy uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu (art. 87 § 1 i § 2 P.p.s.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że brak winy w uchybieniu terminu powinien być oceniany z uwzględnieniem wszystkich okoliczności konkretnej sprawy, w sposób uwzględniający obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o własne interesy oraz przy braniu pod uwagę także uchybień spowodowanych nawet lekkim niedbalstwem. Przywrócenie terminu ma bowiem charakter wyjątkowy i nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Może mieć zatem miejsce tylko wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Przywrócenia uchybionego terminu nie uzasadnia niedostateczna staranność w prowadzeniu własnych spraw (por. postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt. II OZ 712/08 [w:] CBOSA). Warunkiem przywrócenia terminu jest zatem uprawdopodobnienie braku winy strony w jego uchybieniu, przy czym pojęcie winy należy rozumieć w sposób obiektywny – wymagający od strony staranności (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 lutego 2000 r. I CKN 1261/99, publ. Biuletyn SN 2000/5/12). Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając merytorycznie wniosek o przywrócenie terminu, stwierdził, że jest on bezzasadny. Prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, z którego wynika, że zgodnie z powszechnie przyjętą przez orzecznictwo sądowe zasadą, nikt nie może się skutecznie powoływać się na nieznajomość prawa. Tym samym nieznajomość, czy niezrozumienie przepisów prawa procesowego nie możne być uznawana jako usprawiedliwiona przeszkoda uniemożliwiająca dokonanie czynności, gdyż już ze swej istoty jest ona zawiniona przez stronę (tak m.in. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. II UKN 519/97). Podobnie, Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OZ 597/08 wskazał, że powoływanie się na nieznajomość przepisów prawa nie stanowi podstaw uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi (tak samo NSA wypowiedział się w postanowieniu z dnia 9 marca 2012 r., sygn. akt I OZ 139/12, czy też w postanowieniu z dnia 22 stycznia 2016 r., sygn. akt II OZ 1314/15). Należy też podkreślić, że w procedurze uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego i następnie rozpatrywania wniosków o usunięcie naruszenia prawa organ samorządu nie ma obowiązku pouczenia o trybie i terminie zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. Należy pamiętać, że to na stronie, która zamierza poddać konkretną uchwałę kontroli sądowej, spoczywa obowiązek dopełnienia prawem określonych warunków - w tym wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak również wniesienia skargi w odpowiednim terminie (por. postanowienia NSA z: 13 marca 2013 r., I OSK 404/13; 16 kwietnia 2014 r., I OZ 291/14, [w:] CBOSA). Podkreślić należy, że skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest poprzedzona jakimkolwiek rozstrzygnięciem podejmowanym w trybie postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji nie obowiązują zasady określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym zawarta w art. 9 K.p.a. zasada czuwania przez organy, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zatem skarżący nie mogą przerzucać na organ winy za niepouczenie o sposobie i terminie wniesienia skargi, gdyż to oni powinni podjąć działania celem uzyskania stosownych informacji w tym zakresie. Powoływanie się na brak pouczenia co do możliwości zaskarżenia uchwały i przewidzianym do tego trybie oraz terminie nie stanowi o braku winy oraz dochowaniu należytej staranności przy prowadzeniu sprawy, uprawniającym do przywrócenia terminu (por. postanowienie NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OZ 1113/15, [w:] CBOSA). W świetle przedstawionych powyżej okoliczności sprawy, stwierdzić należy, iż skarżący nie uprawdopodobnili braku winy w niedochowaniu terminu i nie uwiarygodnili, że zadbali w sposób należyty o własne interesy. Powyższe wyklucza zatem możliwość przywrócenia terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odpowiada zatem prawu. Z tych względów zażalenie, jako niezasadne podlegało oddaleniu na podstawie art.184 w zw. z art.197 § 2 P.p.s.a. Nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek Gminy [...] o zasądzenie kosztów postępowania. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 P.p.s.a.). Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 200, art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami (art. 209 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przepisy te nie mają zastosowania.