I SA/Wa 1650/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) WSA Jolanta Dargas Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2017 r. sprawy ze skarg [...] S.A. w [...] oraz [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości Skarbu Państwa oddala skargi Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2016 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, działając na podstawie art. 18 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Miasta [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2015 r., nr [...] uchyliła decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2015 r. i stwierdziła nabycie przez Miasto [...], z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r., mienia Skarbu Państwa, stanowiącego nieruchomość gruntową, obciążoną prawem użytkowania wieczystego, położoną w jednostce ewidencyjnej M.[...], oznaczoną w ewidencji gruntów, jako działka nr [...] o pow. 5,1300 ha, w obrębie [...] , arkusz mapy 20, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] , prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] . W uzasadnieniu Komisja wskazała, że Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2015 r., odmówił stwierdzenia nabycia przez Miasto [...], z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r., wyżej opisanego mienia Skarbu Państwa. Organ I instancji podał, że Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość od osoby fizycznej, umową sprzedaży, w formie aktu notarialnego z [...] listopada 1962 r., Rep. [...] , zawartej na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W konsekwencji powyższego, w ocenie Wojewody [...], na dzień 27 maja 1990 r. P. legitymowały się prawem zarządu do przedmiotowej nieruchomości. Tym samym nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, lecz była wyłączona z ustawowej komunalizacji, jako należąca do przedsiębiorstwa państwowego na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] złożyło Miasto [...]. W ocenie odwołującego się, decyzja wywłaszczeniowa, jako akt normatywny o charakterze ogólnym, nie może być tytułem prawnym, na podstawie którego P. nabyło przedmiotową nieruchomość. Rozpoznając sprawę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Wojewody [...] stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Zgodnie z tym przepisem, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., z mocy prawa, mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjej, tj. 27 maja 1990 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowa nieruchomość 27 maja 1990 r., stanowiła własność Skarbu Państwa. Powyższe potwierdza odpis z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Dla ustalenia, czy nieruchomość ta należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do". Komisja wskazała, że zarówno wydzielanie, jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe) przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd, następowało przed dniem 27 maja 1990 r., w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które przeszło potem w zarząd, czy jeszcze wcześniej, decyzjami władz państwowych wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 2 sierpnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a także rozporządzenia Rady Ministrów z 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych. Organ wyjaśnił, że z przepisu art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynikało, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości - i wszystkie państwowe jednostki miały, wynikający z art. 38 i nast., obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych, niezależnie od tego kiedy i od kogo przejętych. Organ odwoławczy podkreślił, wskazując na orzecznictwo sądowe, że pojęcie "należenia" mienia jest pojęciem normatywnym i wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjej. Zgodnie z treścią tego przepisu terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej. Skoro zatem, w myśl art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., terenowy organ administracji państwowej, zarządzając gruntem, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Jeśli zatem organ mógł, w taki władczy sposób zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej. Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości należały do właściwości rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej (art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Z kolei art. 3 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił, że ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że jak wynika z akt sprawy Skarb Państwa, w którego imieniu działało P., nabył przedmiotową nieruchomość umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z [...] listopada 1962 r., Rep. [...] , w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z art. 2 tej ustawy, wywłaszczenie mogło nastąpić jedynie na rzecz Państwa. W przypadku, gdy wywłaszczenie następowało na wniosek przedsiębiorstwa państwowego, to skutkowało ono nabyciem przez to przedsiębiorstwo prawa użytkowania (por. wyrok NSA z 24.06.1982 r., sygn. akt SA/Po 210/82). Zgodnie zaś z art. 37 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 z późn. zm.) tereny stanowiące własność Państwa, będące do dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu [...] października 1961 r. w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych, przechodzą w użytkowanie tych jednostek. Nabycie spornej nieruchomości nastąpiło po [...] października 1961 r., tj. po wejściu w życie ustawy z 14 lipca 1961 r., a tym samym zastosowanie znajdował art. 8 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem przekazywanie terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie następuje w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej wydanej na wniosek jednostki ubiegającej się o przekazanie terenu; decyzja powinna zawierać określenie czasu i warunków użytkowania. Organ odwoławczy podkreślił, że z akt sprawy nie wynika aby, w formie prawem przewidzianej przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz P., a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zdaniem Komisji w sprawie nie znajduje również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r., który stanowi, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego) o których mowa w art. 5 ust. 1-3 nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14. Wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz.U. Nr 51, poz. 301). W rozporządzeniu brak jest przedsiębiorstwa państwowego P.. Przepis art. 11 ust. 2 ustawy z 10 maja 1990 r. zawierający delegację dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia, zobowiązywał Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w ust. 1 pkt 2 tego przepisu, a zatem przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Przepis ten nie ogranicza zakresu podmiotowego przedmiotowego rozporządzenia jedynie do przedsiębiorstw, dla których funkcję organu założycielskiego pełniły byłe rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w ukształtowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki: z 1.09.2006 r., sygn. akt I OSK 1947/06, z 15.10.2007 r., sygn. akt I OSK 1456/06, z 18.12. 2007 r., sygn. akt l OSK 1457/06, z 20.02.2008 r., sygn. akt I OSK 187/07 oraz z 12.06.2012 r., sygn. akt I OSK 668/11), w którym wskazano, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym P., jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. W konsekwencji powyższego Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała, że przedmiotowa nieruchomość nie należała do P., a tym samym należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jako taka podlegała komunalizacji z mocy prawa, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Nieruchomość ta nie została wyłączona z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy ponieważ przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargi złożyli: P. Spółka Akcyjna w W. (sprawa o sygn. akt I SA/Wa 1650/16) oraz I. z oo w P. (sprawa o sygn. alt I SA/Wa 1651/16). Postanowieniem z 8 lutego 2017 r. Sąd, w trybie art. 111 § 1 ppsa, połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia obydwie sprawy i prowadził je pod sygn. I SA/Wa 1650/16. P. SA w W. w wniesionej skardze zarzuciły zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie art. 16 § 1 kpa w zw. z art. 110 kpa w zw. z art. 76 kpa, polegające na wydaniu decyzji administracyjnej, która pozostaje sprzeczna z decyzją Wojewody [...] z [...] marca 2015 r. oraz decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 1999 r. orzekającej, że sporny grunt stał się [...] grudnia 1990 r. przedmiotem użytkowania wieczystego P. w sytuacji, gdy z dyspozycji ww. przepisów wynika, iż uchylenie lub zmiana decyzji od których nie służy odwołanie może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych, a nadto iż decyzje te objęte zostały zasadą trwałości, a w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające ich podważenie; 2) naruszenie art. 6 kpa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 80 kpa, tj. zasady praworządności i prawdy obiektywnej, poprzez przyjęcie, iż decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 1999 r. w zakresie stwierdzenia, iż działka nr [...] o pow. 5,1400 ha stała się z dniem [...] grudnia 1990 r. przedmiotem użytkowania wieczystego P. oraz umowa zbycia nieruchomości według ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości zawarta w formie aktu notarialnego z [...] listopada 1962 r. co do nabycia przez Przedsiębiorstwo Państwowe "P." pozostaje bezprzedmiotowa dla oceny okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, 3) naruszenie art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 77 kpa, art.80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, poprzez błędne zastosowanie normy prawa materialnego do nieustalonego w sposób prawidłowy stanu faktycznego i niewzględnienie dokumentów wskazujących na zarząd nieruchomością przez skarżącą oraz nieuwzględnienie spełnienia przez nieruchomość przesłanki z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, która to przesłanka wyłącza możliwość wydania decyzji komunalizacyjnej; 4) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy komunalizacyjnej, poprzez błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że w odniesieniu do danej nieruchomości państwowej jednostce organizacyjnej nie przysługiwało prawo zarządu, podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej od ustalenia, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego; 5) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami w zw. z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 206 tej ustawy w zw. z § 4 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, poprzez uznanie, iż prawo zarządu nieruchomością można wykazać wyłącznie decyzją o ustanowieniu takiego prawa; 6) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 156 § 2 kpa, poprzez nieuwzględnienie, iż od dnia doręczenia decyzji uwłaszczeniowej upłynęło ponad dziesięć lat i decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, tytuł prawny do nieruchomości został przeniesiony na inny podmiot; 7) naruszenie art. 6 kpa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 80 kpa, tj. zasady praworządności i prawdy obiektywnej, poprzez: - przyjęcie, iż decyzja uwłaszczeniowa nie ma żadnego wpływu na ocenę, czy nieruchomość pozostawała pod zarządem skarżącej przed dniem [...] grudnia 1990 r., podczas gdy w samej decyzji uwłaszczeniowej wskazano, iż część nieruchomości gruntowej pozostawała w dniu [...] grudnia 1990 r. w posiadaniu P. S.A.; - nieuwzględnienie w decyzji komunalizacyjnej faktu zabudowy nieruchomości, która faktycznie istniała w dacie uwłaszczenia i istnieje do dzisiaj na przedmiotowej nieruchomości P. SA w W. wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi rozwinięto wyżej wskazane zarzuty, podnosząc m.in., że Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 1999 r., nr [...] orzekł, iż grunt Skarbu Państwa będący w zarządzie P. położony w C. przy ul. [...] , oznaczony geodezyjnie jako obręb C. , ark. [...] , działki [...] o pow. 5,1400 ha stał się [...] grudnia 1990 r. przedmiotem użytkowania wieczystego P.. Budynki i inne urządzenia trwale związane z stały się [...] grudnia 1990 r. własnością P.. Skarżąca podniosła, że P. legitymowały się na dzień 27 maja 1990 r. tytułem prawnym w postaci zarządu. Wynika to z umowy z [...] listopada 1962 r., nabycia użytkowania, a zawartej na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Skarżąca wskazała, że do 1 lutego 1989 r. obowiązywała w Polsce zasada jednolitego funduszu własności państwowej (uchwała 7 sędziów SN z 16.10.1961 r. I CO 20/61 OSN 1962, poz. 41). Według obowiązującego do dnia 1 lutego 1989 r. przepisu art. 128 k.c. prawo własności mienia państwowego służyło wyłącznie Skarbowi Państwa. Przedsiębiorstwa państwowe wykonywały tylko w imieniu własnym względem zarządzanych przez nie części mienia ogólnonarodowego (państwowego) uprawnienia płynące z własności państwowej. W czasie obowiązywania konstrukcji tzw. jednolitego funduszu własności państwowej samoistne posiadanie nieruchomości przez przedsiębiorstwo państwowe nie było możliwe, ponieważ samoistnym posiadaczem nieruchomości państwowych był Skarb Państwa, a przedsiębiorstwo państwowe wykonywało tylko władztwo faktyczne i uprawnienia wynikające z tzw. zarządu operatywnego w zakresie odpowiadającym posiadaniu posiadania zależnego (orz. Sądu Najwyższego z 7.09.1993 r., II CRN 73/93, z 17.09.1993 r., II CRN 78/93). Skarżąca wskazując także na treść przepisów art. 5 ust.1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. oraz art. 11 ust.1 pkt 1 tej ustawy podniosła, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy pozwalają stwierdzić, że przesłanka wynikająca z powołanego powyżej art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy nie została spełniona, bowiem przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie P., co potwierdzone zostało w decyzji Wojewody [...] z 1999 r. Skarżąca podkreśliła również, że dla ustalenia stanu prawnego nieruchomości użytkowanych przez P. istotne znaczenie ma przepis art. 80 (pierwotnie art. 87) ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Przepis ten stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w ich zarząd. O tym, iż ustawodawca przewidział, że P. posiadało grunty Skarbu Państwa nie legitymując się dokumentami o ich przekazaniu w formie prawem przewidzianej świadczy przepis art. 34 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego P.. Jednocześnie art. 34a wymienionej ustawy stanowi, że "grunty, o których mowa w art. 34 z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. Skarżąca powołała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/04. Zdaniem skarżącej ustawodawca wyłączył ex lege spod komunalizacji grunty będące w zarządzie P.. Podniosła, że sporna nieruchomość została nabyta w 1962 r. przez Skarb Państwa w imieniu którego działało P., a zarząd sprawowany nad nieruchomością potwierdzony został w decyzji Wojewody [...] z 1999 r. Przyjmowanie zatem, że grunty w stosunku do których P. nie legitymuje się dokumentem wskazującym prawo tego przedsiębiorstwa, są zarządzane przez terenowe organy administracji publicznej z mocy art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości jest nietrafne z tego powodu, że nie dotyczy to gruntów oddanych w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Skoro zatem wykazano, iż nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa, w imieniu którego działało P. oraz Wojewoda [...] potwierdził w decyzji z 1999 r. okoliczność sprawowania przez P. zarządu, to nie sposób przyjąć, aby jednocześnie nieruchomość zarządzana była przez terenowe organy administracji państwowej. Skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy zignorował znaczenie wydanej w 1999 r. decyzji uwłaszczeniowej. Skoro Wojewoda [...] wydał decyzję i nie została ona zaskarżona, to na mocy art. 16 §1 kpa w zw. z art. 110 kpa objęta została zasadą trwałości, a organ administracji publicznej, który ją wydał, został nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Obecnie decyzja ta korzysta również z domniemania wynikającego z art. 76 kpa. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja prowadzi do uszczuplenia jej aktywów, bowiem Miasto nabywa majątek należący do Skarbu Państwa w tym budynki i budowle znajdujące się na nieruchomości. Zdaniem P. komunalizacja spornej działki prowadziłaby do wykreowania sytuacji, w której w obrocie prawnym istnieć będą dwie decyzje wzajemnie się wykluczające, co pozostaje w sprzeczności z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 kpa oraz prawdy obiektywnej z art. 7 kpa. Skarżąca podkreśliła, iż od dnia doręczenia decyzji uwłaszczeniowej upłynęło 17 lat i decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu i prawo własności budynków i budowli stanowiących odrębne nieruchomości zostało przeniesione [...] czerwca 2001 r. na mocy aktu notarialnego na rzecz Kolejowego Przedsiębiorstwa [...] sp. z oo w G. w celu pokrycia objętych przez P. S.A. w W. wszystkich udziałów w kapitale zakładowym spółki. Kolejnym użytkownikiem wieczystym gruntu stała się I. z o.o. w P. . Wobec tego, w ocenie skarżącej, wydana decyzja podważa rękojmię publicznej wiary ksiąg wieczystych i prowadzi do wykreowania niepewności stanu prawnego gruntu, który już od dłuższego czasu na mocy decyzji uwłaszczeniowej znajdował się w użytkowaniu wieczystym skarżącej. Skarżąca wskazała, że w podobnym stanie faktycznym zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (z 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt i SA/Wa 2279/15), w którym Sąd podzielił stanowisko wyrażone przez skarżącą w niniejszej skardze. Skarżąca I. Sp. z oo w P. w złożonej skardze wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] sierpnia 2016 r. i o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: I). naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 15 kpa oraz w związku z przepisami określającymi zakres ustaleń organów administracji, tj. art. 7 oraz art. 77 kpa, poprzez wydanie decyzji reformatoryjnej orzekającej co do istoty sprawy, w sytuacji, gdy organ II instancji, pomimo braku przeprowadzenia własnego postępowania dowodowego, wydając decyzję powołał się na własne, nowe ustalenia faktyczne oraz okoliczności sprzeczne z ustaleniami organu I instancji, w konsekwencji czego doszło do wydania decyzji nie znajdującej oparcia w materiale dowodowym oraz naruszającej zasadę dwuinstancyjności postępowania, II). naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 16 § 1 kpa, poprzez wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez Miasto [...] nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania z powołaniem się na okoliczność, iż nie należała ona (nie znajdowała się w zarządzie) P., w sytuacji w której fakt sprawowania zarządu nad przedmiotową nieruchomością wynika jednoznacznie z ostatecznej oraz funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1999 r., a w konsekwencji czego doszło do ustalenia okoliczności w sposób sprzeczny z zasadą trwałości decyzji administracyjnych. III). naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość nie należała do terenowych organów administracji rządowej, ale należała do przedsiębiorstwa państwowego - P. P., która to okoliczność stanowiła negatywną przesłankę stwierdzenia nabycia nieruchomości przez Miasto [...] określoną wprost w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy, IV). naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 34 i art. 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. oraz art. 11 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, poprzez błędne przyjęcie, że okolicznością uniemożliwiającą stwierdzenie, że nieruchomość stanowiącą przedmiot postępowania należała do P. jest brak formalnego oraz osobnego dokumentu w przedmiocie ustanowienia zarządu na rzecz P., w sytuacji, gdy w orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzona jest kwestia, iż może to być ustalane w oparciu o całokształt okoliczności sprawy, a w przedmiotowej sprawie nie budziło wątpliwości, że nieruchomość gruntowa stanowiąca przedmiot postępowania nie należała do P.. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła zarzuty, wskazując m.in., że jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowej, w stosunku do której Miasto [...] złożyło wniosek o stwierdzenie jej nabycia w trybie ustawy z 10 maja 1990 r. Zarzuciła, że zaskarżona decyzja narusza zasadę trwałości decyzji, albowiem dokonuje ustaleń oczywiście sprzecznych z ustaleniami ostatecznej oraz funkcjonującej w obrocie prawnych decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1999 r. Skarżąca zarzuciła, że organ II instancji mając wątpliwości co do kompletności materiału dowodowego bądź zakresu ustaleń organu I instancji winien bądź sam przeprowadzić określone postępowanie dowodowe, bądź decyzję uchylić oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Podniosła, że organ II instancji powołał się na okoliczności sprzeczne z ustaleniami organu I instancji, w sytuacji gdy nie wynikają one z materiału dowodowego organu I instancji, bądź z ustaleń własnych organu odwoławczego. Spółka wskazała, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podnoszono, że o sprawowaniu zarządu decyduje nie tylko istnienie określonego aktu o charakterze indywidualnym, ale także całokształt okoliczności sprawy, zwłaszcza w powiązaniu z normami o charakterze generalnym. Skarżąca podniosła, że w myśl przepisu art. 11 ust. 1 pkt. 2 ustawy składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Zgodnie z art. 14 ustawy grunty należące do przedsiębiorstw państwowych nie podlegających komunalizacji na podstawie niniejszej ustawy i nie wykorzystywane zgodnie ze społeczno gospodarczym przeznaczeniem tych gruntów przekazuje się na wniosek gmin, złożony do 31 grudnia 1992 r. na własność tych gmin, na których obszarze są położone. W przedmiotowej sprawie sporna nieruchomość od [...] listopada 1962 r. należy do P.. Sprzedaż nieruchomości nastąpiła zgodnie z aktem notarialnym z 27 listopada 1962 r. P. nabyła nieruchomość ze środków własnych przedsiębiorstwa. Skarżąca wskazując na treść przepisu art. 87 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości stwierdziła, że przedmiotowa nieruchomość w dniu wejścia w życie ustawy pozostawała w zarządzie P. z mocy prawa, co stanowi negatywną przesłankę jej komunalizacji. Skarżąca powołała przepis art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "P." (Dz.U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), który w jej ocenie, stanowi podstawę do nabycia przez przedsiębiorstwo P. tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. O tym, że P. może zarządzać gruntami, nie posiadając dokumentów o ich przekazaniu w formie prawem przewidzianych świadczy ponadto przepis art. 34 oraz art. 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P.". Odpowiadając na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Skargi są niezasadne. Skarga I. Spółki z oo w P. została oddalona wobec braku jej interesu prawnego, w rozumieniu art. 50 ppsa, w niniejszym postępowaniu. Podnieść należy, że o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego (art. 50 § 1 ppsa). Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (postanowienie NSA z 22 XI 2012 r., sygn. akt I OSK 2719/12). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 94/15 skarga do sądu administracyjnego może dotyczyć tylko własnej sprawy administracyjnej, a więc przewidzianej w przepisach prawa administracyjnego możliwości konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną. Istnieje on wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa, z którego jest możliwość wywiedzenia dla danego podmiotu określonych praw lub obowiązków (postanowienie NSA z 4 IV 2013 r., sygn. akt I GSK 34413, wyrok NSA z 10 X 2014 r., sygn. akt I OSK 478/13, postanowienie NSA z 8 XI 2013 r., sygn. akt I GSK 1824/13) Natomiast uczestniczenie jakiejś osoby (fizycznej lub prawnej) w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tym postępowaniu (wyrok NSA z 10 V 2001 r., sygn. akt I SA 2595/99). Skarżąca I. Spółka z oo w P. jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości od 2006 r. W dacie istotnej dla komunalizacji nie przysługiwał jej żaden tytuł prawny do spornego gruntu. Komunalizacja na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., a wydana decyzja komunalizacyjna miała charakter deklaratoryjny. Potwierdzała ona wyłącznie przejście prawa własności określonego mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 5 ust 1 ustawy z 10 maja 1990 r. uprawnienia strony posiadają tylko: Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel oraz właściwa miejscowo gmina przejmująca od niego mienie oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwało w dniu [...] maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego przedmiotu objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Komunalizacja (której wynikiem jest zmiana podmiotu, któremu przysługuje prawo własności) nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina. (por. wyroki NSA: z 16 V 2012 r., sygn. akt I OSK 660/11, z 5 IV 2012 r., sygn. akt I OSK 1117/11, z 13 IV 2012 r., sygn. alt I OSK 511/11, z 6 IX 2011 r., sygn. akt I OSK 1463/10, z 1 III 2010 r., sygn. akt I OSK 670/09, z 5 III 2010 r., sygn. akt I OSK 669/09). Tylko bowiem tytuł własności stanowi, że dany podmiot ma w tym postępowaniu interes prawny, a zatem przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Jak wyżej podniesiono I. Spółce z oo w P. (ani jej poprzednikowi prawnemu) nie przysługiwał tytuł własności na dzień 27 maja 1990 r., który stałby na przeszkodzie komunalizacji. Wprawdzie po złożeniu wniosku przez Miasto[...] o wydanie decyzji komunalizacyjej Wojewoda pismem z 22 kwietnia 2014 r. zawiadomił tę Spółkę o wszczęciu postępowania i brała ona udział w postępowaniu komunalizacyjnym, to jak już wyżej podniesiono, udział ten nie wykreował dla Spółki przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa w zw. a art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Wobec tego skarżąca spółka, jako nie mająca interesu prawnego w rozumieniu art. 50 ppsa w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., nie może skutecznie domagać się kontroli decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. Dlatego poza oceną Sądu pozostają zarzuty przez nią wskazane. Odnosząc się do skargi P. SA w W. podnieść należy, że niniejsze postępowanie prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. 27 maja 1990 r. z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Wyjaśnić przy tym należy, że użyte przez ustawodawcę w powołanym przepisie pojęcie "należące do", oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Oznacza to, że faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy. Podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a przede wszystkim ustalenie, czy [...] maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe P. dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co stanowiłoby przeszkodę do jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez to przedsiębiorstwo było jedynie władztwem faktycznym. Podkreślić trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone zostało stanowisko, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa P. oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego (por. wyroki NSA z 15 X 2007 r., sygn. akt I OSK 1457/06 oraz I OSK 1456/06 z 20 II 2008 r., sygn. akt I OSK 187/07, z 29 XI 2011 r., sygn. akt I OSK 2087/10). Sąd w niniejszej sprawie stanowisko to w całości podziela. Natomiast nie podziela stanowiska prezentowanego w wyroku z 6 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1401/09, jako odosobnionego i odbiegającego od utrwalonej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego w powyższej kwestii. Zaznaczyć należy, że ustalenie stanu prawnego i faktycznego nieruchomości na dzień [...] maja 1990 r. powinno w sposób oczywisty wynikać z obowiązujących w tym dniu przepisów ustawowych. Skarżąca podnosiła, że w dniu [...] maja 1990 r. sporna działka pozostawała w zarządzie P.. Prawo to wywodzi z umowy z [...] listopada 1962 r. zawartej na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Otóż umowa ta została zawarta w czasie obowiązywania ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Zgodnie z art. 38 tej ustawy tereny stanowiące własność Państwa, będące do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych, przechodzą w użytkowanie tych jednostek. Ustawa weszła w życie 22 października 1961 r. Wobec czego umowa zawarta [...] listopada 1962 r. nie mogła być objęta dyspozycją art. 38 ustawy z 14 lipca 1961 r. W dacie zawierania umowy obowiązywał przepis art. 10 ust. 1 tej ustawy, który stanowił, że przekazywanie terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie następuje w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej wydanej na wniosek jednostki ubiegającej się o przekazanie terenu; decyzja powinna zawierać określenie czasu i warunków użytkowania. Jednakże skarżąca takiej decyzji nie przedstawiła. Użytkowanie z dniem wejścia w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Aby takie przekształcenie nastąpiło, to musiało istnieć wcześniej prawo użytkowania. Podkreślić należy, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. W dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 powołanej ustawy, dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z art. 87 ust. 2 powołanej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Zauważyć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone zostało stanowisko, iż istnienia zarządu nie można domniemywać (np. wyrok NSA z 2 II 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05; wyrok z 30 IX 2010 r., sygn. akt I OSK 1528/09). Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie z art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Powoływana przez P. SA decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z [...] stycznia 1999 r. wydana na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. Przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120), a także rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97 ze zm.), nie mają zastosowania w sprawach komunalizacji, gdyż powyższe akty wykonawcze dotyczą postępowania uwłaszczeniowego, prowadzonego na innych podstawach prawnych. Wobec tego także zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 6,7,16, 75 § 1 i 76 § 2 i 80 kpa jest niezasadny. Z przyczyn powyżej omówionych chybiony jest także zarzut, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy komunalizacyjnej, art. 6 ust.1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 200 i 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust.1 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. oraz art. 110 kpa. Otóż niniejsze postępowanie prowadzone było w trybie zwykłym, a nie nadzorczym. Jak wyżej zaznaczono decyzja uwłaszczeniowa wydana na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie była i nie mogła być przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie. Zarzuty nieodwracalnych skutków prawnych, upływu ponad 10 lat od wydania decyzji uwłaszczeniowej mogły by być ewentualnie przedmiotem oceny decyzji uwłaszczeniowej w postępowaniu nadzorczym. Niniejsze postępowanie dotyczy decyzji komunalizacyjnej wydanej w postępowaniu zwykłym. Powołany przez skarżącą wyrok tutejszego Sądu z 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa nie wiąże Sądu w niniejszej sprawie. Niezasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia przez organ art. 11 ustawy komunalizacyjnej poprzez jego pominięcie. Przepis ten nie może w sprawie mieć zastosowania. Art. 11 ust 1 pkt 1 ustawy wyłączał spod komunalizacji mienie służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. P. nie może być uznane za organ administracji rządowej. Z kolei art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej wyłączał spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, przy czym, określenie "należące" oznaczało, że przedsiębiorstwo legitymowało się tytułem prawnym: mienie "należało", a więc w znaczeniu prawnym a nie tylko faktycznym. Wskazać trzeba, że ustawodawca uszczegółowił katalog przedsiębiorstw wskazanych w tym przepisie, zamieszczając w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu przedsiębiorstw, o których mowa w ust. 1 pkt 2. W wydanym przez Radę Ministrów rozporządzeniu z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe P. nie zostało wymienione. Powołanie się przez skarżącą w uzasadnieniu skargi na przepisy art. 34 i art. 34a ustawy 8 września 2000 r. o komercjalizacji restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." (Dz. U. Nr 84 poz. 948) nie może być skuteczne w postępowaniu komunalizacyjnym. Podnieść bowiem należy, że uwłaszczenie dokonywane na podstawie tych przepisów może dotyczyć wyłącznie mienia, które może być potencjalnie komunalizowane w trybie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z 10 maja 1990 r. Zgodnie bowiem z art. 34 i art. 34a ustawy z 8 września 2000 r. grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P.. W kwestii znaczenia przepisu art. 34a dla procesu komunalizacji wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03 (OTK-A 2005/4/35) wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy z 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720) - który wprowadza przepis art. 34a - odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej. Przepis art. 34a nie dotyczy natomiast niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie [...] maja 1990 r. Wydanie przy tym decyzji komunalizacyjnej deklaratoryjnej w okresie późniejszym pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem jak wyżej zaznaczono, decyzja taka potwierdza jedynie stan prawny, który zaistniał w dniu [...] maja 1990 r. Odnosząc się do zarzutu skargi, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z decyzją Wojewody [...] z [...] marca 2015 r. podnieść należy, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Istotą omawianej zasady nie jest więc kontrola zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu wobec rozstrzygnięcia organu administracji I instancji ( por. wyrok NSA z 17 IX 2015 r., sygn. akt II GSK 1217/14). Przepis art. 138 § i § 2 kpa wskazuje jakie rodzaje decyzji może wydać organ odwoławczy. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa może on m.in. uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Podnieść należy, że odmienne zajęcie stanowiska w spornych kwestiach prawnych przez organ odwoławczy w porównaniu do stanowiska organu pierwszej instancji nie stanowi - w sytuacji wydania przez organ odwoławczy postanowienia reformacyjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 8 XI 2016 r., sygn. akt I FSK 933/15). . Podsumowując uznać należy, że organ II instancji zasadnie przyjął, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego, P. nie legitymowały się tytułem prawnym do nieruchomości, który stałby na przeszkodzie komunalizacji. Z przyczyn wyżej omówionych Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.