II GSK 1282/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Po 694/17 w sprawie ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 10 lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 28 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Po 694/17, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę G.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 10 lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia diagnoście uprawnienia do wykonywania badań technicznych. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Starosta Poznański przeprowadził (6 lipca 2016 r.) coroczną kontrolę w przedsiębiorstwie J.S. (A. J.S.), prowadzącego stację kontroli pojazdów o kodzie [...]. Skontrolowana stacja posiadała wyposażenie i warunki lokalowe uprawniające do wykonywania badań technicznych jako podstawowa stacja kontroli pojazdów, o której mowa w art. 83 ust. 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 450; dalej: p.r.d.). W wyniku kontroli ustalono, że od 17 lipca 2015 r. diagności W.S. oraz G.S. przeprowadzili łącznie 11 badań technicznych pojazdów, w których dokonano zmian konstrukcyjnych lub wymiany elementów powodujących zmianę danych w dowodzie rejestracyjnym. Strona wystawiła zaświadczenia o dodatkowych badaniach technicznych w 4 przypadkach. Prezydent Miasta Poznania decyzją z 2 listopada 2016 r., działając na podstawie art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d., cofnął stronie uprawnienie do wykonywania badań technicznych pojazdów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, utrzymując w mocy tę decyzję, wskazało, że stosownie do art. 83 ust. 1a p.r.d. badanie techniczne pojazdu, w którym dokonano zmian konstrukcyjnych lub wymiany elementów powodujących zmianę danych w dowodzie rejestracyjnym, przeprowadza się wyłącznie w okręgowej stacji kontroli pojazdów. Strona wydała natomiast zaświadczenia o dodatkowym badaniu technicznym, potwierdzające zmiany polegające na zdemontowaniu przegrody oddzielającej przestrzeń osobową pojazdu od części bagażowej, czy zamontowaniu dwóch foteli w drugim rzędzie siedzeń i przesunięciu ściany grodziowej za drugi rząd siedzeń, przystawiając na tych zaświadczeniach pieczęć podstawowej stacji kontroli pojazdów – A. J.S., [...]. W ocenie organu odwoławczego wydane zaświadczenia dotyczyły zmian konstrukcyjnych, wymagających dokonania zmian w dowodach rejestracyjnych, w rubryce "rodzaj pojazdu", a w jednym z przypadków także w rubryce "S1" – liczba miejsc siedzących. Skontrolowana stacja nie posiadała uprawnień stacji okręgowej, co powoduje, że powyższe badania odbyły się w stacji, w której nie mogły zostać przeprowadzone. Kolegium podniosło, że to diagnosta powinien określić, czy posiadane przez niego uprawnienia, ale także uprawnienia zatrudniającej go stacji kontroli, są wystarczające do przeprowadzenia badania i wystawienia niewadliwego zaświadczenia. Oddalając skargę WSA wskazał, że skarżący w sierpniu 2015 roku, w podstawowej stacji kontroli pojazdów, przeprowadził cztery badania techniczne pojazdów, w których dokonano zmian konstrukcyjnych lub wymiany elementów powodujących zmianę danych w dowodzie rejestracyjnym, wystawiając zaświadczenia o dodatkowych badaniach technicznych (nr 4224/2015, 4145/2015, 4493/2015 oraz 4173/2015), sprzecznie z art. 83 ust. 1a p.r.d. Ten przepis przewiduje bowiem, że badanie techniczne, w zakresie badań co do zgodności z warunkami technicznymi między innymi pojazdu, w którym dokonano zmian konstrukcyjnych lub wymiany elementów powodujących zmianę danych w dowodzie rejestracyjnym, przeprowadzane jest wyłącznie w okręgowej stacji kontroli pojazdów. WSA stwierdził, że skoro wydanie przez skarżącego powyższych zaświadczeń nastąpiło z uchybieniem dyspozycji art. 83 ust. 1a p.r.d., skarżący wypełnił hipotezę normy prawnej wyrażonej w art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d., co spowodowało konieczność pociągnięcia go do odpowiedzialności administracyjnej z tego tytułu i cofnięcia uprawnienia do wykonywania badan technicznych. WSA podkreślił, że w orzecznictwie sądowym wielokrotnie wypowiadano się co do tego, że art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. nie narusza ani konstytucyjnej zasady proporcjonalności, ani zasady państwa prawnego (por. m.in. wyrok NSA z 21 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3537/15). Celem tej regulacji jest odsunięcie nierzetelnych diagnostów od czynności kontroli stanu technicznego pojazdów. Ważkość obowiązków i odpowiedzialność spoczywające na diagnoście pozostaje zatem w proporcjonalnym związku z sankcją za ich uchybienie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący i zaskarżając to orzeczenie w całości, wniósł o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z ust. 4 p.r.d. poprzez nieprawidłowe zakwalifikowanie czynu diagnosty jako wypełniającego te normy, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że w przypadku przeprowadzenia przez diagnostę badania technicznego niezgodnego z określonym zakresem i sposobem wykonania oraz w następstwie wydania zaświadczenia z badania technicznego, nie istnieje możliwość odstąpienia od cofnięcia uprawnień lub zastosowania miarkowania konsekwencji wynikających z naruszeń prawa przez diagnostę (albowiem istnieje "określony zakres i sposób wykonania" badania technicznego pojazdu, który to sposób i zakres może być różny w zależności od sytuacji i realiów konkretnej sprawy), a tym samym nie doszło do rozważenia czy ciężar popełnionego przez diagnostę uchybienia jest na tyle istotny, że daje podstawę do wydania orzeczenia o cofnięcie uprawnień na okres 5 lat (albowiem zgodnie z art. 84 ust.4 przywołanej już wyżej ustawy "w przypadku cofnięcia diagnoście uprawnienia do wykonywania badań technicznych, ponowne uprawnienie nie może być wydane wcześniej niż po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja o cofnięciu stała się ostateczna), co skutkowało utrzymaniem w mocy poprzednio zapadłych decyzji. 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.. wobec zastosowania przepisu art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z ust. 4 ustawy w przypadku niezgodności tego uregulowania z wyrażoną w art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, albowiem przepis ten jako unormowanie o charakterze sankcyjnym, nie określa gradacji kar ze względu na stopień winy co prowadzi do karania diagnosty cofnięciem uprawnień, w każdym przypadku naruszenia przez niego procedury badania albo wydania zaświadczenia z niego, bez względu na charakter, stopień zawinienia i skutki jego czynu co w konsekwencji prowadzi do powstania sytuacji uniemożliwiającej ubieganie się o ponowne uprawnienia diagnosty wcześniej niż po upływie pięciu lat od dnia, w którym decyzja o cofnięciu uprawnienia stała się ostateczna (art. 84 ust.4 ustawy). 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku nie na podstawie całokształtu akt sprawy lecz w wyniku niedokładnego jej zbadania i braku oceny zachowania diagnosty oraz niepełnego i błędnego ustalenia stanu faktycznego tj. z pominięciem dokonania oceny zachowania diagnosty w świetle przepisów art. 5 ust.3 ustawy z dnia 22 maja 2009 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 97, poz. 802) oraz w kontekście zakresu i pełnego zbadania sposobu przeprowadzenia badania technicznego, skutków i przyczyn naruszenia przepisów prawa przez diagnostę, a tym samym braku rozważenia czy ciężar popełnionego przez diagnostę uchybienia jest na tyle istotny, że daje podstawę do wydania orzeczenia o cofnięcie uprawnień na okres 5 lat, a także z pominięciem konieczności tłumaczenia istniejących wątpliwości na korzyść skarżącego. W uzasadnieniu Skarżący przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając niniejszą sprawę, związany był granicami skargi kasacyjnej. W myśl art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach: naruszenia prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wskazanie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako właściwe określenie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, ma w postępowaniu przed NSA istotne znaczenie, wobec odpowiednio ukształtowanego modelu kontroli instancyjnej rozstrzygnięć sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę jedynie w granicach podniesionych zarzutów (art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a.), nie zaś w pełnym zakresie, co należy do obowiązków sądu pierwszej instancji (zob. uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Najdalej idącym zarzutem jest sformułowany w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. "poprzez wydanie zaskarżonego wyroku nie na podstawie całokształtu akt sprawy lecz w wyniku niedokładnego jej zbadania i braku oceny zachowania diagnosty oraz niepełnego i błędnego ustalenia stanu faktycznego." Do powyższego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się w pierwszej kolejności. Zagadnienie spełnienia przez sąd pierwszej instancji wymogów normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. nie budzi kontrowersji w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednolicie uznaje się bowiem, że zarzut naruszenia tego przepisu może być – co do zasady – skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a nadto, gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i na jakich podstawach (zob. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Przyjmuje się także, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. – o ile ma być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej – musi być na tyle istotne, żeby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe wskazania, stwierdzić należy, że sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy konstrukcyjne określone w tym przepisie, umożliwiając stronom i NSA kontrolę tego rozstrzygnięcia. WSA wprost wskazał, że podstawą oddalenia skargi był art. 151 p.p.s.a., wyjaśniając przy tym, że organ nie naruszył prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, co poparł argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ocena trafności stanowiska merytorycznego przyjętego przez sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku jest więc w pełni możliwa, gdyż spełnione zostały wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zupełnie innym zagadnieniem jest rezultat merytorycznej oceny zaskarżonego wyroku, uzależniony – w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – od rozstrzygnięcia zarzutów skargi kasacyjnej, a tego autor skargi kasacyjnej nie dostrzega. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., nie jest także możliwe skuteczne podważenie stanu faktycznego przyjętego przez sąd pierwszej instancji, jak też zakwestionowanie prawidłowości wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Co więcej, nawet wadliwość argumentacji sądu nie stanowi o naruszeniu tego przepisu, a taki kierunek argumentacji przyjęto w analizowanej skardze kasacyjnej, co nie mogło odnieść zamierzonego skutku (podobnie w wyrokach NSA: z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3218/19, z 11 marca 2020 r., sygn. akt I GSK 175/18, z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I FSK 1789/17). Z tego względu całkowicie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a., poprzez rozstrzygnięcie sprawy na podstawie "niepełnego i błędnego ustalenia stanu faktycznego", jak też braku "pełnego zbadania sposobu przeprowadzenia badania technicznego, skutków i przyczyn naruszenia przepisów prawa przez diagnostę". Przechodząc do dalszych zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, że sąd pierwszej instancji zaaprobował w całości ustalenia organów administracji, z których wynika, że skarżący, w ramach działalności podstawowej stacji kontroli pojazdów, przeprowadził cztery badania techniczne pojazdów, w których dokonano zmian konstrukcyjnych lub wymiany elementów w zakresie powodującym konieczność zmiany danych w dowodzie rejestracyjnym. Okoliczność ta została po zakończeniu badania potwierdzona przez skarżącego wystawionym przez niego zaświadczeniem o dodatkowych badaniach technicznych (nr 4224/2015, 4145/2015, 4493/2015 oraz 4173/2015). Zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej ustaleń tych nie kwestionuje, wskazując jednak na nieprawidłowe zakwalifikowanie czynu diagnosty, jako wypełniającego przesłanki normy z art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z ust. 4 p.r.d., co miało doprowadzić do błędnego uznania przez sąd pierwszej instancji, że "nie istnieje możliwość odstąpienia od cofnięcia uprawnień lub zastosowania miarkowania konsekwencji wynikających z naruszeń prawa przez diagnostę". Ponadto, w skardze kasacyjnej podniesiono, że wskazane wyżej przepisy są niezgodne z wyrażoną w art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, "albowiem przepis ten jako unormowanie o charakterze sankcyjnym, nie określa gradacji kar ze względu na stopień winy". Podkreślić należy, że zagadnienie zgodności z Konstytucją przepisu art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 p.r.d. było wielokrotnie przedmiotem oceny sądów administracyjnych. W orzecznictwie sądowym nie uznano tego przepisu za naruszający zasady konstytucyjne, w tym zasadę proporcjonalności, jak i zasadę państwa prawnego (zob. m.in.: wyrok NSA z 25 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 1213/14; wyrok NSA z 30 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1231/14; wyrok NSA z 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 928/13; wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r., II GSK 1460/12, wyrok NSA z 16 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 1664/16). Ponadto art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d., stanowiący podstawę prawną cofnięcia skarżącemu uprawnień diagnosty, ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co powoduje, że stwierdzenie określonych uchybień rodzi obowiązek zastosowania przez organ administracji przewidzianej sankcji. W przepisie tym nie ma mowy o winie, wystarczy stwierdzenie obiektywnie dokonanych uchybień. Ustawodawca nie dopuścił w tym zakresie żadnego wyjątku, który mógłby wziąć pod uwagę organ administracji i na jego podstawie odstąpić od stosowania sankcji, bądź ograniczyć jej dolegliwość w drodze miarkowania. Co więcej, organ nie bada motywów, którymi kierował się diagnosta naruszając art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 p.r.d., gdyż odpowiedzialność z tego tytułu nie jest uzależniona od tego rodzaju okoliczności, w tym winy diagnosty (zob. wyroki NSA z: 21 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 3598/17; 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 277/18; 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1460/12; 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 60/12; 12 września 2012 r., sygn. akt II GSK 422/11; 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 619/11; 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1395/10). Nie ma więc znaczenia podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia, że sąd pierwszej instancji pominął okoliczności związane ze sposobem przeprowadzenia badania technicznego, skutkami i przyczynami naruszeń przepisów prawa przez diagnostę, jak też stopniem jego winy, gdyż są one obojętne z punktu widzenia podstaw odpowiedzialności diagnosty. Obowiązek cofnięcia uprawnień diagnoście wynika wprost z ustawy i organ administracji publicznej nie może od realizacji tego obowiązku odstąpić lub go ograniczyć (zob. wyroki NSA z 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1387/18; 25 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 46/14; 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 60/12). Zatem - wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - na odpowiedzialność skarżącego, wynikającą z przepisu art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d., nie mogły mieć wpływu zarówno okoliczności wystąpienia stwierdzonych uchybień, jak i jego "uprawnienia imienne", skoro w podstawowej stacji kontroli pojazdów, gdzie badania skarżący przeprowadził, badań tych nie można wykonywać, co wynika wprost z przepisu art. 83 ust. 1 pkt 2 b p.r.d., ustawowo określającym właściwość okręgowej stacji kontroli pojazdów. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.