I OSK 1586/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 704/17 w sprawie ze skargi L. K.-F. na decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania stopnia doktora habilitowanego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów na rzecz L. K.-F. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 704/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. K.-F. na decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania stopnia doktora habilitowanego: uchylił zaskarżoną decyzją oraz zasądził na rzecz skarżącej L. K.-F. zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 21 ustawy z dnia 14 marca 2003r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. z 2017 r., poz. 1789 ze zm.; dalej "ustawa o stopniach"), utrzymał w mocy uchwałę Rady Wydziału Humanistycznego [...] w L. odmawiającej dr L. K. - F. nadania stopnia doktora habilitowanego nauk humanistycznych w dyscyplinie historia. Pismem z dnia 12 kwietnia 2017 r. skargę na powyższą decyzję wywiodła L. K.-F. wskazując, że organ naruszył art. 18a ust. 11 ustawy o stopniach, poprzez błędną wykładnię zakładającą, że w sytuacji, gdy trzykrotnie głosowano w jej sprawie na Radzie Wydziału – to taki sposób procedowania nie jest dotknięty błędem. W ten sposób dokonano wadliwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czym naruszono również art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej "k.p.a."). Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę. W ocenie Sądu z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika na podstawie jakich przepisów i na podstawie jakich dowodów Centralna Komisja wydała zaskarżoną decyzję, którą utrzymała w mocy decyzję poprzedzającą. Wobec braku uzasadnienia powyżej określonych decyzji, a w szczególności lakonicznych stwierdzeń w nich zawartych, Sąd nie miał możliwości ocenić, czy postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją przebiegało zgodnie z obowiązującymi w tym postępowaniu zasadami, określonymi w przedmiotowej ustawie, jak również w innych przepisach mających w sprawie zastosowanie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Centralna Komisja Do Spraw Stopni i Tytułów (dalej "Centralna Komisja") zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej "p.p.s.a.") - zarzuciła mu: 1) naruszenie prawa materialnego: a) błędną wykładnię art. 21 ust. 2 ustawy o stopniach przez uznanie, że Centralna Komisja zobligowania jest w uzasadnieniu swych decyzji dokonać indywidualnej oceny wszystkich dowodów, co w realiach postępowania w sprawie nadania stopnia doktora habilitowanego dotyczy oceny wszystkich recenzji dokonujących oceny dorobku Kandydatki, w tym recenzji sporządzonych w I instancji oraz odnieść się do wszystkich zarzutów proceduralnych - nawet ewentualnych - Kandydatki; b) niezastosowanie art. 21 ust. 2 ustawy o stopniach a w konsekwencji błędne uznanie obowiązku sporządzenia uzasadnienia, w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, wg pełnego kanonu i wg typowych reguł art. 107 k.p.a.; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 29 ust. 1 ustawy o stopniach polegający na uznaniu, że odpowiedniość stosowania przepisów k.p.a. obejmuje także zobligowanie Centralnej Komisji do sporządzenia uzasadnienia decyzji wg typowych reguł art. 107 k.p.a. z indywidualną oceną wszystkich dowodów (w tym recenzji pozytywnych dla oceny dorobku Kandydatki w I instancji) i wskazywania w uzasadnieniu, które indywidualne dowody Centralna Komisja uznała za wiarygodne a którym odmówiła wiarygodności i mocy dowodowej; b) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie mogących mieć znaczenie w rozstrzygnięciu sprawy orzeczeń sądowoadministracyjnych, w szczególności wyroków NSA z dnia 12 grudnia 2008 r. sygn. I OSK 539/08 i z dnia 30 marca 2009r. sygn. I OSK 1411/09 oraz wyroku WSA w Poznaniu z dnia 8 kwietnia 2010 r. sygn. IV SA/Po 942/09 (jak również pominiecie w wyroku analogicznego stanowiska doktryny), iż odrębności postępowania z ustawy o stopniach polegają na tym, że nie przedstawienie szczegółowych motywów decyzji Centralnej Komisji, z uwagi na specyfikę tego rodzaju rozstrzygnięcia, nie jest naruszeniem prawa; również fakt, że Centralna Komisja podejmuje decyzje - i co jest istotne w drodze tajnego głosowania - ogranicza zakres uzasadnienia decyzji sporządzonego przez Komisję; c) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. (brak wskazania w treści zarzutu skargi kasacyjnej i w jej uzasadnieniu) p.p.s.a. przez nie wykazanie w uzasadnieniu wyroku, iż wskazane przez WSA w Warszawie naruszenie prawa materialnego w postaci braków w uzasadnieniu miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o rozpatrzenie skargi na rozprawie. Pismem z dnia 18 kwietnia 2018 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, L. K.-F. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie jako nieuprawniony uznać należy zarzut naruszenia art.134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, a tylko w części. Okoliczność, że Sąd I instancji uwzględnił skargę nie oznacza, iż naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Zresztą w skardze kasacyjnej zarzut ten nie został uzasadniony. W szczególności takim uzasadnieniem zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie mogło być "pominięcie mogących mieć znaczenie w rozstrzygnięciu sprawy orzeczeń sądowoadministracyjnych" zapadłych w innych sprawach oraz stanowisko doktryny. Również uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest krótkie, to jednak zawiera te wszystkie elementy przewidziane prawem. Sąd pierwszej instancji zwięźle przedstawił stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W konsekwencji uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a Wreszcie nie może odnieść zamierzonego skutku ogólnie postawiony zarzut naruszenia prawa procesowego przez Sąd I instancji tj. art.107 § 1 i 3 k.p.a. Sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynił. Zwrócić także należy uwagę, że art. 107 § 1 składa się z kilku punktów. Tymczasem skarżący kasacyjnie nie wskazał konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Również zarzut naruszenia art.21 ust.2 ustawy o stopniach jest bezpodstawny, gdyż Sąd I instancji nie zakwestionował kompetencji Centralnej Komisji do rozpatrzenia odwołania i utrzymania w mocy zaskarżonej uchwały albo do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia radzie tej samej lub innej jednostki organizacyjnej. Jako nieuzasadniony ocenić należy zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy o stopniach. Z treści tego przepisu jasno wynika, że w postępowaniach dotyczących nadania stopnia doktora i doktora habilitowanego albo tytułu profesora oraz nadania, ograniczenia, zawieszenia i pozbawienia uprawnienia do nadawania tych stopni w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd I instancji nie kwestionował, że w postępowaniu o nadanie tytułu naukowego i stopni naukowych przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio, co związane jest ze specyfiką tych spraw. Już na wstępie swojego uzasadnienia Sąd jasno wskazał, że postępowanie w sprawach o nadanie tytułu naukowego oraz stopni naukowych cechuje odrębność, która wyznacza ograniczony zakres kontroli sądu administracyjnego. Otóż sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznej kontroli recenzji, stanowiących podstawę decyzji Centralnej Komisji, jak również oceny dorobku naukowego osoby ubiegającej się o uzyskanie tytułu naukowego oraz jej osiągnięć naukowych. W konsekwencji sąd nie jest również uprawniony do rozwiązywania merytorycznych sporów powstałych w świecie nauki. Kontrola sądu administracyjnego ogranicza się zatem jedynie do stwierdzenia, czy w postępowaniu przed Centralną Komisją nie doszło do naruszenia norm postępowania, wynikających z przepisów ustawy i statutu Centralnej Komisji, a także przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 212/08). Również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela wyżej wyrażony pogląd znajdujący swoje odzwierciedlenie w licznych orzeczeniach zob. np. wyroki NSA z 30 marca 2009r., sygn. akt I OSK 1411/08, z 10 kwietnia 2008r., sygn. akt I OSK 58/08, 16 czerwca 2009r., sygn. akt I OSK 115/09). Okoliczności merytoryczne nie były zresztą kwestionowane w skardze do Sądu I instancji i znalazły one swoje stosowne odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła jednak brak odniesienia się przez Centralną Komisją do kwestii formalnych postępowania o nadanie jej stopnia doktora habilitowanego tj. kilkukrotnego głosowania Rady Wydziału Humanistycznego [...], którą to okoliczność także podnosiła w odwołaniu od uchwały z [...] stycznia 2015r. W tym kontekście podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera niezbędnych elementów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Niewątpliwie Centralna Komisja powinna uzasadnić swoją decyzję w stopniu umożliwiającym Sądowi dokonanie kontroli podjętego rozstrzygnięcia zwłaszcza, że sądowa kontrola w istotnej części ogranicza się do tego, czy w postępowaniu przed organami I i II instancji były zachowane podstawowe reguły proceduralne dotyczące postępowania w sprawach stopni naukowych. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 2 p.p.s.a.