I OSK 1863/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 74/17 w sprawie ze skargi Gminy S. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia nieruchomości z mocy prawa przez gminę oddala skargę kasacyjną 2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 74/17 oddalił skargę Gminy S. (dalej: "skarżąca"), na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia nieruchomości z mocy prawa. Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2015 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez skarżącą z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej S. w obrębie S. Osada jako działka nr [...] o pow. [...] ha, dla której w Sądzie Rejonowym w Mławie Wydział IV Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. W uzasadnieniu podniósł, że wobec zaistnienia przesłanek wyłączeniowych przedmiotowa nieruchomość nie podlegała komunalizacji z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. nr 32, poz. 191 z poźń. zm., dalej jako "ustawa"), bowiem 27 maja 1990 r. nie stanowiła mienia ogólnonarodowego, należącego do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego lub do przedsiębiorstw państwowych, zakładów i jednostek, dla których te organy były organami założycielskimi. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z [...] grudnia 2016 r., nr [...] utrzymała w mocy ww. decyzję Wojewody. W ocenie organu odwoławczego Wojewoda [...] prawidłowo zinterpretował art. 5 ust. 1 ustawy. Podał, że zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowanie "należące do rad narodowych i terenowych organów stopnia podstawowego" oznacza przynależność do tych podmiotów w sensie prawnym a nie tylko faktycznym. Stąd też, jedynie istniejący po stronie gminy tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość 27 maja 1990 r. należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i z tego względu podlega komunalizacji. Wskazał, iż analiza zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wskazuje, że Gminie S. nie przysługiwał 27 maja 1990 r. odpowiedni tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, oparty na stosownej decyzji, a dodatkowo ustawa komunalizacyjna wyłączała lasy i grunty leśne będące własnością Skarbu Państwa spod komunalizacji z mocy samego prawa. Tym samym przedmiotowe mienie nie stało się w dniu wejścia w życie przedmiotowej ustawy, tj. 27 maja 1990 r. z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniosła, że przedmiotowa działka od wielu lat była użytkowana przez gminę. Grunt na przedmiotowej działce to nieużytek, w większej części porośnięty przez drzewa. Drzewa te stanowią typowy samosiew na nieużytkach. Grunt ten nigdy nie był we władaniu lasów, zaś wszystkie nadleśnictwa potwierdziły, że grunt ten nie był w przedmiocie ich zainteresowania. Powyższe wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość podpadała pod art. 5 ust. 1 ustawy. Organ nie zbadał tego elementu, ograniczył się jedynie do powołania zapisów planu miejscowego. Powyższe wskazuje na naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących postępowania dowodowego oraz, że organ z materiału dowodowego wyciągnął błędne wnioski. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę skarżącej. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż dokumentami, w oparciu o które organy poczyniły ustalenia są: wypis z rejestru gruntów sporządzony według stanu na 27 maja 1990 r., wypis z rejestru gruntów według stanu z 1993 r. oraz Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S., zatwierdzony uchwałą Gminnej Rady Narodowej w Strzegowie Nr X/54 z dnia 29 kwietnia 1990 r., z którego wynika, że przedmiotowa działka nr [...] znajdowała się w kompleksie gruntów rolnych i leśnych przeznaczonych do potencjalnych zalesień. Zdaniem Sądu w tych okolicznościach uznać należy, iż grunty o przeznaczeniu leśnym 27 maja 1990 r. nie mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy. Podał, że ww. ustawa nie przewidywała w żadnym z przepisów właściwości rad narodowych i terenowych organów stopnia podstawowego do gospodarowania lasami państwowymi. Podkreślił, że państwowe gospodarstwo leśne obejmowało wszystkie państwowe lasy i grunty leśne, a nie wyłącznie takie lasy i grunty leśne, które zostały przekazane właściwemu państwowemu gospodarstwu leśnemu. W ocenie Sądu, za bezzasadne uznać należy zarzuty odnoszące się do naruszenia przez organ przepisów postępowania dotyczących oceny dowodów. Powołując się na treść obowiązującego 27 maja 1990 r. art. 5 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.), wskazał, że jeśli w planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomość została przeznaczona na cele leśne, to nie można uznać, że była nieruchomością o przeznaczeniu nieleśnym, nawet jeśli była w inny sposób użytkowana. To bowiem właściwy organ gminy jako gospodarz swego terenu decyduje o kompleksowym kształtowaniu zagospodarowania przestrzennego na obszarze danej gminy. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Jednocześnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 5 ust. 1 ustawy, poprzez przyjęcie, że przepis ten i jego uregulowania nie dotyczą skarżącej. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: “P.p.s.a.") przez oddalenie skargi w przypadku, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organu było dotknięte wadami uniemożliwiającymi prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podtrzymała swoją dotychczasową argumentację. Zwróciła także uwagę, że również sąd I instancji przyznał, że możliwość komunalizacji nie musi się łączyć z wcześniejszym prawem zarządu czy użytkowania ustanowionego w formie prawem przewidzianej. Samo przeznaczenie leśne nieruchomości, gdy Lasy nie były i nie są, poczynając od 29 kwietnia 1990 r. tj. uchwały dot. Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S., zainteresowane gruntem tj. prawie 30 lat, daje podstawy do uznania, że jest on zbędny dla Lasów a użytkowany bezspornie przez skarżącą. Ponadto w ocenie skarżącej przedmiotowa nieruchomość, wbrew ustaleniom sądu, 27 maja 1990 r. nie stanowiła lasu. Z załączonych wyciągów z rejestrów gruntów z 1962 r. i 1974 r. wynika bowiem, że grunty te stanowiły kopalnię żwiru. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W podstawach skargi kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wskazano na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., mające wpływ na wynik sprawy, polegające oddaleniu skargi w przypadku, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organu było dotknięte wadami uniemożliwiającymi prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. ma charakter wynikowy i może znaleźć zastosowanie w przypadku stwierdzenia przez sąd I instancji naruszenia prawa procesowego (a więc konkretnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego), które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie jest, co do zasady, przepisem, który można naruszyć w toku postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż reguluje on sposób rozstrzygnięcia sprawy. Skuteczność skargi kasacyjnej w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego zależy zaś od wykazania, że sąd administracyjny popełnił błąd w procesie dochodzenia do rozstrzygnięcia, oceniając wadliwie przepisy regulujące materię lub tryb postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., II OSK 2313/12). Z powyższego wynika, że aby można było skutecznie zarzucić sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s..a każdorazowo należy dodatkowo wykazać jakie przepisy postępowania sąd ten wadliwie uznał za naruszone w toku postępowania administracyjnego, skutkiem czego w sposób niewłaściwy zastosował art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. Inaczej rzecz ujmując obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest powiązanie zarzutu naruszenia przez sąd I instancji art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. z tymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenie stwierdził sąd w toku kontroli zaskarżonej decyzji. Sam art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. nie stanowi, tak samo jak art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a. samodzielnej podstawy kasacyjnej. Z uwagi na to, że skarga kasacyjna nie wskazuje jakie przepisy postępowania sąd I instancji nieprawidłowo uznał za naruszone przez organ, wskutek czego wadliwie zastosował art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a., procesowa podstawa skargi kasacyjnej nie mogła odnieść zamierzonego skutku. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wskazano na naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z: 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (por. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z: 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, z 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, z 11 października 2012 r., I FSK 1972/11, z 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Zgodnie z art. 5 ust. 1 ww. ustawy jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Strona skarżąca kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie podważyła skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. tego, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła grunt leśny i 27 maja 1990 r. wchodziła w skład zasobu państwowego gospodarstwa leśnego. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym nad państwowym gospodarstwem leśnym zwierzchnie kierownictwo, nadzór i kontrolę sprawował Minister Leśnictwa, będący naczelnym organem administracji rządowej. Z powyższego wynika, że grunty, które 27 maja 1990 r. miały przeznaczenie leśne, tak jak w przedmiotowej sprawie, nie mogły polegać komunalizacji, gdyż nie wypełniały warunków przewidzianych w przepisie art.5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W tych okolicznościach jako prawidłowe należy ocenić stanowisko Sądu I instancji, że do przedmiotowej nieruchomości art. 5 ust. 1 ww. ustawy nie znajdował zastosowania, wobec czego zarzut jego naruszenia jest nieusprawiedliwiony. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.