I OSK 3599/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2018 r., sygn. akt: I SA/Wa 1069/18 o odrzuceniu skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] kwietnia 2018 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 9 lipca 2018 r., sygn. akt: I SA/Wa 1069/18 odrzucił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] kwietnia 2018 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, wskazując w uzasadnieniu, że w przedmiotowej sprawie skarżący Prezydent m.st. Warszawy, występując jako organ wykonawczy gminy m.st. Warszawy, działał jednocześnie jako organ pierwszej instancji właściwy do prowadzenia postępowania i wydania decyzji w sprawie własności czasowej (wieczystego użytkowania) gruntu. W tej sytuacji gmina m.st. Warszawy nie była stroną postępowania administracyjnego, a tym samym nie ma statusu uczestnika na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd powołał utrwalony pogląd orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym powierzenie organowi gminy właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę samorządu terytorialnego jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. W ocenie Sądu I instancji, Miasto st. Warszawa reprezentowane przez Prezydenta m.st. Warszawy, który wydał w postępowaniu administracyjnym decyzję z dnia [..] listopada 2014 r., nr [..], działa jedynie w granicach i na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, natomiast nie jako podmiot, którego interesu lub obowiązku dotyczy postępowanie, a tym samym skarga, wniesiona w przedmiotowej sprawie przez Miasto Stołeczne Warszawa, reprezentowane przez Prezydenta m.st. Warszawy, jest niedopuszczalna. W skardze kasacyjnej Miasto st. Warszawa reprezentowane przez Prezydenta m.st. Warszawy wniosło o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie, zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że m.st. Warszawa nie może być stroną postępowania, w wyniku czego doszło do rażącego naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, w szczególności do pozbawienia m.st. Warszawy prawa do sądu oraz ochrony sądowej w sprawie, w której zapadłe rozstrzygnięcie odniesie skutek w sferze uprawnień właścicielskich oraz majątkowych strony; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 50 § 1 i 2 oraz art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że m.st. Warszawa reprezentowane przez Prezydenta m.st. Warszawy nie jest legitymowane do wniesienia skargi w sprawie i z tej przyczyny uznanie skargi za niedopuszczalną, - art. 25 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z brakiem ustalenia, że w sprawie dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność m.st. Warszawy, Prezydent m.st. Warszawy działający w jego imieniu ma status strony, a w szczególności jest legitymowany do wniesienia skargi do Sądu od niekorzystnej dla m.st. Warszawy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, - art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec odrzucenia skargi m.st. Warszawy na skutek błędnej interpretacji pojęcia "interesu prawnego" w rozumieniu ww. przepisu ustawy, mimo braku zaistnienia podstaw prawnych uzasadniających wydanie takiego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi uczestników postępowania na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie, zgadzając się z rozstrzygnięciem Sądu I instancji oraz wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu I instancji, wobec czego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Podkreślić przy tym trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Zarzuty naruszenia przepisów postępowania w niniejszej sprawie sprowadzają się do zarzutu błędnego odrzucenia skargi wobec nieuznania interesu prawnego Miasta Stołecznego Warszawy reprezentowanego przez Prezydenta m.st. Warszawy w zaskarżeniu decyzji organu II instancji, w sytuacji w której Prezydent m.st. Warszawy był organem wydającym decyzję jako organ I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela argumentację wyrażoną w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445)". Nie ma przeszkód, aby stanowisko zawarte w tej uchwale odnieść do występującej w niniejszej sprawie sytuacji, w której Miasto Stołeczne Warszawa usiłuje zakwestionować rozstrzygnięcie w sprawie, w której jako organ I instancji orzekł Prezydent m.st. Warszawy w zakresie dotyczącym interesu prawnego m.st. Warszawy wynikającego z jej prawa własności do nieruchomości, której dotyczyło postępowanie administracyjne w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednolity i powszechny pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza jednocześnie możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma zatem legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu i nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych (postanowień) do sądu administracyjnego. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona, jako osoba prawna, stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie (podobnie w wyroku NSA z 28 maja 2009 r., I OSK 728/08). Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 wyraźnie przesądza, że włączenie organów jednostek samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium, skoro w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej (por. też postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r., I OSK 1236/16). W konsekwencji nie mogła zostać uznana za dopuszczalną skarga Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] kwietnia 2018 r., znak: [..], którą Kolegium orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [..] listopada 2014 r., którą zmieniono pkt I ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [..] września 2013 r. orzekającej o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [..]. Stanowisko Sądu I instancji o podstawach do odrzucenia skargi było zatem prawidłowe i zgodne z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, wypracowanym w zgodzie z powołanymi powyżej uchwałami Naczelnego Sądu Administracyjnego, a zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia wskazanych w tej skardze przepisów postępowania nie mogły odnieść skutku. Odnosząc się do powołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt: I OSK 1697/15, sygn. akt: I OSK 3246/14, sygn. akt: I OSK 2382/15, sygn. akt: I OSK 2379/15, sygn. akt: I OSK 2091/15, sygn. akt: II OSK 3270/17), w których uznawano legitymację skargową Miasta Stołecznego Warszawy wskazać należy, że nie mogły one zmienić oceny stanu faktycznego w tej sprawie. Nie mógł być uwzględniony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, sformułowany jako niewłaściwe zastosowanie wskazanych w zarzucie kasacyjnym przepisów i przyjęcie, że Miasto Stołeczne Warszawa nie może być stroną postępowania. Stanowisko Sądu I instancji w niniejszej sprawie nie było bowiem wynikiem odmowy uznania samodzielnych uprawnień właścicielskich Miasta Stołecznego Warszawy wobec nieruchomości położonej w W. przy ul. [..]. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Nie zachodziły w niniejszej sprawie podstawy do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestników tego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że z przepisów p.p.s.a. dotyczących zwrotu kosztów wynika, że w postępowaniu przed Sądem drugiej instancji ustawodawca wprowadził zasadę finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania. W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną jest obowiązana zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji oddalający skargę lub skarżącego - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę (art. 204 p.p.s.a.). Ustawodawca celowo jednak nie uregulował konieczności zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania kasacyjnego, odsyłając w tej kwestii do, wynikającej z art. 199 p.p.s.a. zasady ponoszenia przez strony kosztów ich udziału w sprawie. Zwrot kosztów postępowania jest dopuszczalny tylko wtedy, gdy wynika to wprost z przepisu, a we wszystkich innych sytuacjach obowiązuje zasada ponoszenia kosztów postępowania. Wszelka interpretacja tej zasady poprzez stosowanie wykładni celowościowej jest niedopuszczalna (zob.: B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, wyd. 2, Lexis Nexis, Warszawa 2009; postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2012 r., II GSK 887/12, LEX nr 1240628).