I OZ 903/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 5 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 690/18 odrzucające skargę A. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania Postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 690/18 (dalej postanowienie z 6 sierpnia 2018 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości: 1. odrzucił skargę; 2. zwrócił skarżącemu kwotę 200 złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Sąd I instancji wskazał, że 1 czerwca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wpłynęła skarga podpisana przez radcę prawnego J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości [data nadania skargi - 1.6.2018 r.; data prezenty 6.6.2018 r., k. 3-6, 8 akt administracyjnych]. Z uwagi na nieprecyzyjne określenie stron skarżących, w imieniu których skargę złożono, w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z 21 czerwca 2018 r. II SA/Sz 690/18 zobowiązano pełnomocnika do sprecyzowania skargi, przez złożenie oświadczenia, czy wnosi skargę w imieniu A. S., czy też w imieniu pozostałych skarżących w terminie 7 dni. Nadto poinformowano pełnomocnika, że jeżeli składa skargę jako pełnomocnik ww. osób, jest obowiązany do uzupełnienia braków formalnych skargi, w terminie 7 dni, od daty otrzymania wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi przez złożenie pełnomocnictwa lub jego uwierzytelnionego odpisu do działania w imieniu stron skarżących przed sądem administracyjnym lub sądami administracyjnymi [k. 1-2, 13 akt sądowych]. Odpis wezwania doręczono pełnomocnikowi dnia 2 lipca 2018 r. [k. 16 akt sądowych]. W zakreślonym terminie pełnomocnik oświadczył, że skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. wnosi tylko w imieniu A. S. [k. 17 akt sądowych]. Pełnomocnictwa do występowania w imieniu skarżącego nie przedłożył. Skarga podlegała uzupełnieniu przez sprecyzowanie strony skarżącej oraz przedłożenie pełnomocnictwa procesowego do działania w jej imieniu. Z uwagi na powyższe Sąd zobowiązał pełnomocnika do sprecyzowania w imieniu której ze stron wnosi skargę oraz przedłożenia pełnomocnictwa. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi w części dotyczącej przedłożenia pełnomocnictwa zawierało prawidłowe pouczenie o skutkach niezastosowania się do niego w wyznaczonym terminie. W zakreślonym terminie pełnomocnik oświadczył, że skargę wnosi w imieniu A. S., jednakże pełnomocnictwa do działania w jego imieniu nie przedłożył. W ocenie Sądu, nie został usunięty brak formalny skargi w postaci braku pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącego w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 [ppsa] Sąd I instancji odrzucił skargę; o zwrocie wpisu sądowego orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa (k. 21-23 akt sądowych). Na postanowienie z 6 sierpnia 2018 r. zażalenie wywiódł A. S., reprezentowany przez r. pr. J. P., zaskarżając je w całości i zarzucając: 1. naruszenie "art. 58 par. pkt 3" ppsa przez jego nieuzasadnione zastosowanie; 2. błąd w ustaleniach faktycznych przez pominięcie znajdującego się w aktach pełnomocnictwa do działania w imieniu A. S. przed sądami administracyjnymi; 3. naruszenie art. 49 § 1 ppsa przez niejednoznaczne sformułowanie wezwania do usunięcia braków formalnych oraz niewezwanie strony bezpośrednio do złożenia podpisu pod skargą. Skarżący wniósł o: zmianę zaskarżonego postanowienia przez przyjęcie skargi do rozpoznania; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Nadto skarżący dołączył poświadczony za zgodność z oryginałem odpis pełnomocnictwa procesowego dla r. pr. J. P. (k. 31, 32 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu obowiązującym na dzień dokonania czynności procesowej - Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zm. poz. 1136 i 1370, z 2018 r., poz. 650) pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub uwierzytelniony odpis pełnomocnictwa. Celem przytoczonego przepisu jest udowodnienie istnienia więzi między stroną postępowania i jej pełnomocnikiem. Sąd musi zweryfikować, czy pismo pochodzi od odpowiedniego podmiotu, bądź podmiotu należycie reprezentowanego. W świetle niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że r. pr. J. P. był pełnomocnikiem skarżącego na etapie postępowania administracyjnego, a następnie w jego imieniu wniósł skargę do WSA (k. 17, 19 akt sądowych). W aktach administracyjnych - znanych Sądowi I instancji - zalega pełnomocnictwo z 14 października 2017 r., z którego wynika, że r. pr. J. P. został ustanowiony pełnomocnikiem A. S. do reprezentowania go przed wszystkimi sądami administracyjnymi oraz do składania wszelkich oświadczeń, w tym materialnoprawnych przed sądami administracyjnymi wszelkich instancji (karta następna po k. 19 akt Starosty). Pismem sądowym z 21 czerwca 2018 r. wezwano pełnomocnika skarżącego do sprecyzowania skargi przez złożenia oświadczenia w czyim imieniu ją składa. W trybie warunkowym wezwano pełnomocnika skarżącego: "Jeżeli składa Pan skargę jako pełnomocnik A. S., B. Z., B. C., R. Z., D. Z. Sąd wzywa do uzupełnienia braków formalnych skargi, w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi [...] poprzez: - złożenie pełnomocnictwa lub jego uwierzytelnionego odpisu do działania w imieniu stron skarżących przed sądem administracyjnym lub sądami administracyjnymi" (k. 13 akt sądowych). W doktrynie jednoznacznie przyjmuje się, że pełnomocnictwo procesowe do reprezentowania mandanta, złożone do akt w jednej ze spraw rozpoznawanych przed danym sądem, jest skuteczne do prowadzenia także innych spraw tego mandanta przed tym sądem (J. Sobkowski, Pełnomocnictwo procesowe, jego istota, powstanie i wygaśnięcie, Wyd. Nauk. UAM 1967 s. 104). Mimo niejednolitości orzecznictwa, pogląd ten jest aprobowany zarówno przez część orzecznictwa, jak i doktryny (postanowienie NSA z 25.4.2006 r., I OSK 450/06, akceptowane przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 149-150, uw. 9; postanowienie NSA z 24.8.2010 r. I GSK 607/10, cbosa). Zgodnie z zasadami metodyki sędziowskiej, Sąd I instancji dysponując -potwierdzonym za zgodność z oryginałem - odpisem pełnomocnictwa, znajdującym się w aktach administracyjnych załączonych do akt sądowych, winien wskazać dlaczego uważa ów odpis za niewystarczający w sprawie, tak by pełnomocnik wiedział, że Sąd zapoznał się z tym odpisem dokumentu, jednak mimo to uważa ów odpis pełnomocnictwa za niewystarczający oraz z jakich powodów. Takie działanie należycie chroni prawo stron do sądu (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471, z 2009 r. nr 114, poz. 946; postanowienie NSA z 1.12.2017 r., I OZ 1611/17, cbosa). Na tle zbliżonej instytucji procesowej, w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko dopuszczające wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez kuratora ustanowionego w trybie art. 34 kpa. Jak podniósł NSA w postanowieniu z 11.9.2012 r. II OZ 725/12, Lex 1252272, podstawę ustanowienia takiego kuratora stanowi art. 184 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który wyraźnie określa cel jego ustanowienia, to jest "dla ochrony praw osoby, która z powodu nieobecności nie może prowadzić swoich praw". Nie można przy tym uznać, że ochrona tych praw zamykać się będzie jedynie w postępowaniu administracyjnym, bez prawa poddania kontroli zapadłych w nim rozstrzygnięć przez Sąd administracyjny. Takie ujęcie naruszałoby wprost gwarantowane konstytucyjnie prawo do sądu osobie nieobecnej (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Istotą sądowej kontroli administracji jest, bowiem ochrona wolności i praw jednostki (podmiotów prawa) w stosunkach z administracją publiczną oraz budowanie i utrwalanie zasady państwa prawa i wyprowadzanych z niej standardów. Podstawową funkcją sądownictwa administracyjnego jest ochrona praw podmiotowych jednostki. Przyjęcie tej funkcji wypływa z założeń systemu weryfikacji administracji publicznej w państwie prawa, co ma związek z realizacją zasad praworządności (J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne jako gwarant ochrony wolności i praw jednostki, referat wygłoszony na L Konferencji Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, Gdynia 24-16 kwietnia 2008 r., s. 1-8; B. Adamiak, Model sądownictwa administracyjnego a funkcje sądownictwa administracyjnego, w: Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 21-22). Również Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie, nawiązując do zasady państwa prawa, wielokrotnie wskazał, że zasada dostępu obywateli do sądu w celu umożliwienia im obrony interesów przed niezawisłym sądem, kierującym się wyłącznie obowiązującym prawem, jest jednym z fundamentalnych założeń tego państwa. Prawo jednostki do rzetelnego i publicznego procesu, w którym są rozstrzygane prawa jednostki o charakterze administracyjnym i cywilnym, wynika z zasady państwa prawa (wyrok z: 7.1.1992 r. K 9/91; 25.2.1992 r. K 3/91; T. Kuczyński, M. Masternak-Kubiak, Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Komentarz do art. 1, LEX 2009). Dlatego też określenie przez Sąd Rejonowy w postanowieniu z dnia [...] celu ustanowienia kuratora do reprezentowania strony w postępowaniu administracyjnym o [...], rozciąga się również na prawo poddania przez kuratora dla osoby nieobecnej, jako jej przedstawiciela, sądowej weryfikacji zapadłych w sprawie decyzji (postanowienia NSA z: 23.8.2012 r. I OSK 1796/12; 7.03.2013 r. I OZ 164/13; 15.2.2013 r. II OSK 2990/12; 10.11.2015 r. I OSK 2296/15, cbosa). W realiach kontrolowanego postępowania sądowoadministracyjnego, uwierzytelniony odpis pełnomocnictwa, złożony na etapie postępowania administracyjnego, jeśli obejmuje postępowanie sądowoadministracyjne w danej sprawie, spełnia powyższe wymogi, nie stanowiąc przeszkody dla nadania biegu sprawie sądowoadministracyjnej. W myśl art. 106 § 3 i 5 ppsa sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wskazany przepis stwarza możliwość dopuszczenia z urzędu dowodu z dokumentu (odpisu dokumentu), warunkując jednak skorzystanie przez sąd z tego uprawnienia od niezbędności wyjaśnienia istotnych wątpliwości występujących w sprawie, przy jednoczesnym nieprzedłużaniu nadmiernie postępowania sądowego. Uprawnienie to niewątpliwie nawiązuje do zasady szybkości postępowania sądowego w powiązaniu z zasadą ekonomii procesowej, obejmującej nie tylko postępowanie sądowoadministracyjne ale i postępowanie administracyjne (postanowienie NSA z 8.11.2016 r. I OZ 1161/16, cbosa). W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego mógł uznać, że został wezwany do złożenia pełnomocnictw tylko w przypadku, w którym miałby reprezentować przed sądem administracyjnym także inne osoby niż jego mocodawca - A. S., tym bardziej, że Sąd I instancji nie wskazał czemu uznał uwierzytelniony odpis pełnomocnictwa zalegający w aktach administracyjnych za niewystarczający i się doń nie odniósł. Zarzuty skarżącego okazały się zasadne, mimo, że zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 3 ppsa został skonstruowany niestarannie. Przewodniczący, jeżeli uznał odpis pełnomocnictwa znajdujący się w aktach administracyjnych za niewystarczający do reprezentowania skarżącego przed sądem administracyjnym przez r. pr. J. P., po bezskutecznym upływie terminu 7 dni od dnia doręczenia wezwania z 21 czerwca 2018 r. pełnomocnikowi, obowiązany był na podstawie art. 49 § 1 ppsa wezwać osobiście skarżącego do złożenia podpisu pod skargą (postanowienie NSA z 27.10.2005 r. I FSK 378/05; wyrok NSA z: 17.6.2005 r. I FSK 20/05, cbosa; 17.11.2017 r. I OSK 203/16, Lex 2464468), bądź zatwierdzenia czynności wywiedzenia skargi przez r. pr. J. P. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, uwierzytelniony odpis pełnomocnictwa z 14 października 2017 r. jest wystarczający do reprezentowania A. S. w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej. Pełnomocnik już w skardze winien był wskazać, że pełnomocnictwo do reprezentowania skarżącego przed sądami administracyjnymi załączył do pisma do Starosty z 18 października 2017 [k. 19 akt Starosty; w zażaleniu omyłkowo wskazano "2018"] r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem art. 203 i 204 ppsa, które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie Sądu I instancji.