II GSK 889/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Po 555/18 w sprawie ze skargi E.K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 27 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Po 555/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę E.K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył E.K. (dalej "skarżący"), zaskarżając go w części dotyczącej kary w kwocie 5000 zł za niezarejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności pojazdu i przebytej drogi. Wniósł o uchylenie powyższego wyroku w zaskarżonej części i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz.2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") w związku z naruszeniem art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej "k.p.a."), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu przez WSA ,że GITD zebrał materiał w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący i nie miało to wpływu na wyjaśnieniu prawa materialnego i nie zastosowaniu art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm.; dalej "u.t.d.") . b) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na uznaniu przez Sąd pierwszej Instancji za prawidłowe zachowanie WITD, jak i GITD polegające na nieprzeprowadzeniu dowodów wnioskowanych przez skarżącego w trakcie postępowania kontrolnego jak i w postępowaniu odwoławczym przez GITD, jak i bezzasadnym uznaniu ,że nie ma podstaw do stosowania art. 92c u.t.d. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności: a) art. 92 c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA o skierowaniu niniejszej sprawy na posiedzenie niejawne 24 sierpnia 2021 r., o czym poinformowano mailowo pełnomocników stron. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wyjaśnić na wstępie należy również, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658; dalej "nowela"), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, chyba że inaczej podano). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną, wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Z uwagi na powyższą regulację prawną Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po 15 sierpnia 2015 r., a skarga kasacyjna została uznana za niezasadną. Wobec tego do uzasadnienia niniejszego wyroku Sądu kasacyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Wskazać należy, że zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego i nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 9850 zł m.in. za brak rejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności pojazdu i przebytej drogi – kara w wysokości 5000 zł. Zdaniem organu, w sprawie nie wystąpiły przesłanki egzonreacyjne z art. 92c u.t.d. Stanowisko to podzielił Sąd pierwszej instancji, wskazując, że skarżący odpowiada za naruszenia przepisów u.t.d. dokonane przez pracowników, w tym przez P.M>, który dokonał kwestionowanego w skardze kasacyjnej naruszenia. Zdaniem WSA, skarżący nie wykazał, że pomimo bieżącego i należytego wykorzystania narzędzi kontroli dostępnych pracodawcy nie był w stanie samodzielnie ujawnić naruszenia obowiązku rejestracji prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi przez ww. pracownika. Z tego względu nie było podstaw do zaakceptowania argumentacji, że wykrycie tego rodzaju naruszenia przepisów o transporcie drogowym jest możliwe tylko na podstawie informacji z bramownic viaToll. W ocenie WSA, zachowanie skarżącego w istotny sposób przyczyniło się do naruszenia przepisów u.t.d., a w konsekwencji prowadziło do występowania sytuacji zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Nieprzesłuchanie w charakterze świadka P,M. nie stanowiło zaś naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzenie tego dowodu nie było niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy. Stanowisko to zakwestionował skarżący w złożonej skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. W odniesieniu do podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego – iż sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Stawiając zaś zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien zaś nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z 15.12.2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). Charakter zarzutów sformułowanych w niniejszej sprawie przemawia za łącznym ich rozpoznaniem. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. W orzecznictwie przyjmuje się, że okolicznościami, o których mowa w powyższym przepisie, mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych. Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową jest bowiem w przepisach ujęta w sposób rygorystyczny, mający na uwadze dążenie do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W związku z tym art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. odnosi się jedynie do wyjątkowych sytuacji i to takich, w których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest wprowadzenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem i eliminować naruszenia. Przedsiębiorca ma możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu transportu drogowego m.in. przez bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy i stosowanie w przypadku stwierdzenia naruszeń właściwych środków dyscyplinujących (por. np. wyroki NSA: z 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2098/13, z 15 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1990/14, z 12 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 262/14, z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2527/14). Sam fakt, że winę za naruszenia ponosi kierowca, nie stanowi przesłanki zwalniającej przedsiębiorcę od odpowiedzialności (por. wyrok NSA z 25 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1027/13). Samowolne działanie kierowcy, którym przedsiębiorca posługuje się przy wykonywaniu działalności, w żadnym razie nie może zostać zakwalifikowane jako zdarzenie spowodowane wystąpieniem nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., a w istocie rzeczy jest ono wyłącznie skutkiem niewłaściwej organizacji pracy samego przedsiębiorstwa oraz wynikiem braku właściwych rozwiązań mających na celu zdyscyplinowanie pracownika (por. wyrok z 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 798/18). Zdaniem NSA, w rozpoznawanej sprawie słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący nie wykazał takich okoliczności, a dowód z zeznań P.M. nie będzie przydatny do ich wykazania. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie dowodowe nie jest celem samo w sobie, lecz służyć ma ustaleniu rzeczywistego stany sprawy. Aby w pełni realizować to założenie, ustawodawca wprowadził reguły, jakim musi kierować się organ, prowadząc to postępowanie. Mianowicie, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Art. 80 k.p.a. stanowi zaś, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, z przepisu tego wynika tzw. zasada swobodnej oceny dowodów. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji, że przesłuchanie ww. świadka nie było środkiem dowodowym, który mógłby przyczynić się do wyjaśnienia okoliczności istotnych dla wyłączenia odpowiedzialności skarżącego. Brak odpowiedniego nadzoru nad pracownikami wynika bowiem nie tylko z tego, że skarżący nie dostrzegł naruszenia dokonanego przez ww. świadka, lecz również z pozostałych okoliczności niniejszej sprawy, a mianowicie z tego, że w toku kontroli stwierdzono również inne naruszenia świadczące o niedostatecznej organizacji pracy w zakładzie kierowanym przez skarżącego, uniemożliwiającej zastosowanie wobec niego art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Tym samym zarzuty powołane przez skarżącego okazały się niezasadne. Odnosząc się do przywołanego przez skarżącego wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Go 847/14, w którym Sąd wskazał, że organ powinien przeprowadzić dowody wnioskowane przez stronę i pozwalające na udowodnienie jej tez, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wyrok ten został uchylony na skutek skargi kasacyjnej organu, a skarga oddalona (por. wyrok NSA z 3 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 974/15). Tym samym zaakceptowano stanowisko organu o wystarczającym zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ nie ma obowiązku przeprowadzenia każdego dowodu zgłoszonego przez stronę, lecz tylko takiego, który może przyczynić się do wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego, co zdaniem NSA, w niniejszej sprawie zostało spełnione. Ze wskazanych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.