II SAB/Lu 159/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę w przedmiocie wyrażenia zgody na zalesienie gruntów I. stwierdza, że Starosta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 16 maja 1998 r. o wyrażenie zgody na zalesienie gruntów rolnych w zakresie dotyczącym działek nr [...]i [...]; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego z dnia 16 maja 1998 r. o wyrażenie zgody na zalesienie gruntów rolnych w zakresie dotyczącym działek nr [...] i [...]; IV. wymierza Staroście grzywnę w kwocie 2000 zł (dwa tysiące złotych); V. przyznaje od Starosty na rzecz M. G. sumę pieniężną w wysokości 1000 zł (jeden tysiąc złotych); VI. zasądza od Starosty na rzecz M. G. kwotę 100 zł (sto złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] października 2018 r. M. G. (dalej jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę w sprawie wniosku skarżącego z [...] maja 1998 r. o wyrażenie zgody na przeznaczenie do zalesienia gruntów nienadających się do produkcji rolnej w części dotyczących działek nr [...] W ocenie skarżącego przewlekłość postępowania Starosty wynika z ciągłego wydawania w sposób zamierzony kolejno następujących po sobie oczywiście wadliwych decyzji (jak do tej pory w ilości bez mała 20) w miarę ich uchylania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze lub sąd administracyjny, w celu uzyskania możliwości ponownego rozstrzygania tej sprawy, aby w ten sposób utrzymywać sprawę w stanie permanentnego rozpatrywania i dzięki temu odwlec termin jej załatwienia w nieskończoność. Ponadto skarżący zarzucił Staroście uporczywe ignorowanie wiążących ocen prawnych i wskazań co do rozstrzygnięcia sprawy zawartych w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, jakie zostały wydane w sprawie. Skarżący wniósł o: zbadanie, czy w załatwianiu przez Starostę podania skarżącego z 1998 r. nie doszło do nieuzasadnionej nadmiernej zwłoki; stwierdzenie, że Starosta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem w części dotyczącej działki nr [...], w tym po ostatnim wyroku WSA w Lublinie z 27 marca 2018 r. (II SA/Lu 1265/17), uchylającym decyzję Starosty z [...] września 2017 r. w zakresie odmowy przeznaczenia do zalesienia działek nr [...]; stwierdzenie, że przewlekle prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do dostarczenia do sądu akt sprawy; przyznania skarżącemu sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), w maksymalnej wysokości; zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący powołał orzeczenia sądów administracyjnych, którymi uchylano jako wadliwe decyzje odmowne wydawane w jego sprawie. Ponadto wskazał, że sąd kilkukrotnie uwzględniał skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę, wymierzając temu organowi grzywny. W ocenie skarżącego wymierzone grzywny okazały się bezskuteczne, gdyż po wspomnianym wyroku z 27 marca 2018 r. (II SA/Lu 1265/17), Starosta wydał kolejną wadliwą decyzję (z [...] lipca 2018 r.), tym razem umarzającą w całości postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na zalesienie ww. działek. Decyzja Starosty została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] września 2018 r. W ocenie skarżącego absurdalna była wręcz argumentacja organu, powołana w ww. decyzji, jakoby wniosek z 1998 r. został już ostatecznie załatwiony pismem Starosty z [...] marca 2003 r., w którym poinformowano, że wniosek skarżącego nie może być rozpatrzony w chwili obecnej z uwagi na brak środków finansowych przeznaczonych na wypłatę miesięcznych ekwiwalentów. Absurdalna jest argumentacja, że pismo to stanowi decyzję kończącą postępowanie. Twierdzenia te stoją w sprzeczności z treścią wydanych w sprawie wyroków sądów administracyjnych. Decyzja ta została zatem wydana wyłącznie w celu pozorowania załatwienia sprawy, Starosta przedłużył w ten sposób prowadzone od ponad 20 lat postępowanie o kolejnych kilka miesięcy. W świetle wskazań zawartych w wyrokach sądów administracyjnych wydanych w sprawie, sprawa nie jest skomplikowana, gdyż w sytuacji, gdy spełnione są przesłanki określone ustawą z 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, tj. jeżeli jest niskiej klasy i ma odpowiednią powierzchnię, organ administracji ma obowiązek wydać zezwolenie na jej zalesienie. Na żadnym etapie postępowania organ nie zakwestionował okoliczności spełnienia przez grunty wnioskowane do zalesienia wymogów ustawy zalesieniowej. Nie występują więc żadne obiektywne i usprawiedliwione przeszkody uniemożliwiające zachowanie przez Starostę ustawowego terminu w załatwieniu sprawy. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarga do sądu została poprzedzona zażaleniem skarżącego z [...] sierpnia 2018 r. na bezczynność i przewlekłość postępowania Starosty w sprawie, w części dotyczącej działek nr [...] Postanowieniem z [...] września 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uznało zażalenie za nieuzasadnione. Z pisma procesowego z [...] stycznia 2019 r. wynika, że skarżący wnosił kolejne zażalenie na przewlekłość postępowania. Według jego twierdzeń, zażalenie zostało uwzględnione postanowieniem SKO w C. z [...] stycznia 2019 r. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że w związku z uchyleniem przez WSA w Lublinie wyrokiem z 17 marca 2018 r. (II SA/Lu 1265/17) decyzji merytorycznej Starosty z [...] września 2017 r. oraz po otrzymaniu w dniu [...] lipca 2018 r. prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, Starosta wydał w dniu [...] lipca 2018 r., decyzję umarzającą w całości, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne w sprawie wyrażenia zgody na zalesienie gruntów rolnych działek nr [...] i 196. W wyniku odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., decyzją z [...] września 2018 r., uchyliło decyzję Starosty w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie Kolegium wpłynęło do Starostwa w dniu [...] września 2018 r. Organ podjął niezwłocznie działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Kierując się oceną prawną i wskazaniami zawartymi w ww. wyroku w sprawie II SA/Lu 1265/17, Starosta uznał, że zapisy w ewidencji gruntów i budynków nie odzwierciedlają aktualnego stanu na gruncie. Dowodem na to jest opinia z dnia [...] lipca 2011 r., sporządzona przez specjalistę ds. klasyfikacji gruntów i kartografii gleb K. P., w której wskazano na konieczność przeprowadzenia aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Potwierdzeniem tego są również protokoły oględzin przeprowadzone przez pracowników Starostwa w kwietniu i czerwcu 2010 r., w których stwierdzono m.in., że tereny zabudowane nie są ujawnione w ewidencji gruntów i budynków, a część działki nr [...] jest pokryta drzewostanem i spełnia wymagania art. 3 ustawy o lasach. Mając powyższe na uwadze, Starosta postanowieniem z [...] października 2018 r., powołał biegłego w celu aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów wnioskowanych do zalesienia. W związku z tym pismem z [...] października 2018 r. zawiadomiono pełnomocnika skarżącego, że postępowanie zostanie zakończone do [...] listopada 2018 r. Organ wskazał również, że zagadnienie przewlekłości postępowania w rozpatrzeniu podania skarżącego w odniesieniu do działek nr [...] było rozstrzygnięte wyrokiem WSA w Lublinie z 28 września 2017 r. (II SAB/Lu 69/17). W piśmie procesowym z [...] listopada 2018 r. skarżący doprecyzował skargę, wnosząc o zbadanie i stwierdzenie przewlekłości postępowania w sprawie wniosku skarżącego, po wyroku WSA w Lublinie z 27 marca 2018 r. (II SA/Lu 1265/17). Skarżący wyjaśnił, że argument organu podniesiony w odpowiedzi na skargę, dotyczący sprawy II SAB/Lu 69/17 odnosi się do oceny działania organu w okresie, który został zakończony wydaniem wyroku z 27 marca 2018 r. w sprawie II SA/Lu 1265/17. Ponieważ Starosta po tym wyroku dopuścił się celowego dalszego długotrwałego odwleczenia sprawy, zachodzi konieczność zawężenia żądań skargi do oceny działań organu po wyroku w sprawie II SA/Lu 1265/17. W kolejnym piśmie procesowym, z [...] stycznia 2019 r., skarżący zmienił treść jednego z żądań skargi, wnosząc o przyznanie od Starosty, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. kwoty [...]zł jako rekompensaty skutków ponad 20-letniej bezczynności i przewlekłości w załatwieniu podania z 1998 r. oraz kontynuowania naruszenia prawa po wyroku WSA w Lublinie w sprawie II SA/Lu 1265/17. Uzasadniając żądanie skarżący podniósł, że zgodnie z przepisami ustawy, w przypadku zalesienia gruntu rolnego, właścicielowi przysługuje miesięczny ekwiwalent za wyłącznie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej, wypłacany przez okres 20 lat, w wysokości w danym przypadku [...] zł miesięcznie za każdy zalesiony hektar, z tym że ekwiwalent ten podlega rocznej waloryzacji w wysokości określonej wskaźnikiem inflacji. Wskazana przez skarżącego suma wynika z pomnożenia kwoty miesięcznego ekwiwalentu, którego został bezprawnie pozbawiony, przez powierzchnię działek nadającą się do zalesienia (0,47 ha) oraz okres 17 lat (od 2002 do 2018 r.). Żądana suma stanowi rekompensatę za utraconą subwencję oraz zadośćuczynienie za wyrządzoną skarżącemu krzywdę. Odnosząc się do argumentów organu podniesionych w odpowiedzi na skargę, skarżący stwierdził, że prawomocnym wyrokiem z 28 września 2017 r. w sprawie II SAB/Lu 69/17, została osądzona przewlekłość, jakiej dopuścił się Starosta do dnia wydania przez sąd tego wyroku. Natomiast przedmiotem niniejszej skargi jest przewlekłość postępowania, jaka miała miejsce po wyroku z 17 marca 2018 r. w sprawie II SA/Lu 1265/17. Nie zachodzi zatem stan powagi rzeczy osądzonej. Przedstawiając dalszy stan sprawy, zaistniały po wniesieniu skargi do sądu, skarżący podniósł, że pismami z [...] listopada 2018 r. i z [...] grudnia 2018 r. Starosta wyznaczył kolejne terminy załatwienia sprawy, w tym drugim piśmie do [...] stycznia 2019 r., wskazując jako przyczynę konieczność wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w oparciu o sporządzoną przez biegłego dokumentację geodezyjną działek wnioskowanych do zalesienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. uwzględniło zażalenie skarżącego na przewlekłość postępowania, podkreślając w uzasadnieniu, że sposobowi prowadzenia postępowania można postawić zarzut przewlekłości. Kolejne terminy wyznaczane przez organ są przesuwane o kolejne miesiące. Przy rozpatrywaniu sprawy przekroczone zostały rozsądne terminy załatwienia sprawy. W ocenie skarżącego materiał dowodowy, jaki został zgromadzony przez Starostę w ciągu ponad 20 lat prowadzenia postępowania, jest kompletny, zawiera wszystkie niezbędne dowody do rozpatrzenia podania z 1998 r. Podjęte przez organ czynności w postaci powołania biegłego są zbędne, gdyż nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i stanowią przejaw pozorowania prowadzenia postępowania. Nieprzydatne do produkcji rolnej grunty działek nr [...] spełniają wymogi ustawy zalesieniowej, gdyż są niskiej klasy a ich powierzchnia wydzielenia wynosi co najmniej 0,10 ha, co jest wystarczającą przesłanką, aby zgodnie z wymogami ustawy przeznaczyć je pod nasadzenia leśne. Zdaniem skarżącego na bezsensowność aktualizowania gleboznawczej klasyfikacji gruntów wnioskowanych do zalesienia wskazują również względy merytoryczne, bowiem podczas rozpatrywania przez ponad dwadzieścia lat podania z 1998 r. nie wystąpiła żadna klęska żywiołowa lub katastrofa geologiczna powodująca przemieszczanie się mas ziemi lub inne nadzwyczajne wydarzenie, z powodu którego nastąpiłoby samoczynne obniżenie lub podwyższenie jakości gleby i z tym związana jej klasa bonitacyjna. Ponadto ustalona urzędową decyzją administracyjną na postawie badań laboratoryjnych gleby dotychczasowa gleboznawcza klasyfikacja gruntów nie została formalnie przez Starostę zakwestionowana jako wadliwa. Powołany poprzednio przez organ biegły nie przeprowadził klasyfikacji, gdyż nie było do tego podstaw, co potwierdził również sąd administracyjny. W ocenie skarżącego podjęte przez Starostę działania, w postaci wydania umyślnie wadliwej decyzji o umorzeniu postępowania, a następnie niepotrzebnym powołaniu biegłego w celu ustalenia klasyfikacji gleboznawczej gruntów stanowią czynności pozorujące prowadzenie postępowania i prowadzące do jego drastycznej przewlekłości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać na zakres rozpoznania sprawy przez Sąd, wynikający z treści skargi, argumentacji podniesionej przez organ w odpowiedzi na skargę oraz z faktu, że problem przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę w sprawie wniosku skarżącego z 1998 r. w zakresie odnoszącym się do działek nr [...] był już przedmiotem oceny Sądu w sprawie II SAB/Lu 69/17 zakończonej prawomocnym wyrokiem z 28 września 2017 r. (późniejsza skarga kasacyjna organu została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2018 r., II OSK 500/18). Wprawdzie w odpowiedzi na skargę organ nie formułuje wniosku o jej odrzucenie z powodu zaistnienia stanu powagi rzeczy osądzonej (art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.), tym niemniej jednak wskazuje, że zagadnienie przewlekłości postępowania w rozpatrzeniu podania skarżącego w odniesieniu do działek nr [...] było rozstrzygnięte wspomnianym wyrokiem w sprawie II SAB/Lu 69/17. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi stan powagi rzeczy osądzonej, ze względu na zakres przedmiotu zaskarżenia wyznaczony skargą oraz późniejszymi pismami procesowymi skarżącego. O ile jeszcze treść skargi mogła wzbudzać wątpliwości co do zakresu przedmiotu zaskarżenia (choć w żądaniu stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania skarżący nawiązał do stanu po wyroku w sprawie II SA/Lu 1265/17), to już w piśmie procesowym z [...] listopada 2018 r. skarżący jednoznacznie doprecyzował skargę, wnosząc o zbadanie i stwierdzenie przewlekłości postępowania w sprawie wniosku skarżącego, po wyroku w sprawie II SA/Lu 1265/17. Przedmiot zaskarżenia potwierdza również treść kolejnego pisma procesowego skarżącego, z [...] stycznia 2019 r., w którym skarżący odnosił się w swych żądaniach do "kontynuowania naruszenia prawa po wyroku WSA w Lublinie w sprawie II SA/Lu 1265/17". Tak określony przedmiot skargi wyznacza granice rozpoznania i rozstrzygnięcia Sądu, co sprawia, że nie zachodzi stan powagi rzeczy osądzonej, gdyż ocena Sądu nie będzie odnosiła się do sprawności postępowania administracyjnego według stanu sprawy przyjętego za podstawę wyrokowania w wyroku w sprawie II SAB/Lu 69/17, lecz będzie dotyczyła okresu znacznie późniejszego, obejmującego postępowanie prowadzone przed Starostą po wyroku z 27 marca 2018 r. w sprawie II SA/Lu 1265/17. Przechodząc do meritum sprawy, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Starosta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku skarżącego z 1998 r. w zakresie odnoszącym się do działek nr [...], po wspomnianym wyroku tutejszego Sądu z 28 września 2017 r. (II SA/Lu 1265/17). Na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego należy stwierdzić, że przewlekłość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (por. art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Analogicznie przewlekłość postępowania administracyjnego pojmowana jest w orzecznictwie. Sądy wskazują, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA z 26 października 2012 r., II OSK 1956/12). Innymi słowy stan przewlekłości postępowania oznacza prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Chodzi o opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Pojęcie przewlekłości odnosi się również do nieuzasadnionego przedłużania terminu załatwienia sprawy (por. wyroki NSA z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12 i z 3 stycznia 2016 r., I OSK 2341/15). Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA w z 5 lutego 2015 r., II GSK 2038/13). Analogiczne elementy konstrukcyjne pojęcia przewlekłości postępowania akcentowane są w literaturze przedmiotu (por. przykładowo: J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, s. 77; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44). Dodatkowo należy wskazać, że rozpatrując skargę na przewlekłość sąd bierze zasadniczo pod uwagę stan sprawy istniejący w dacie wniesienia skargi do sądu. W rozpoznawanej sprawie o zasadności zarzutu przewlekłości postępowania w sprawie w części odnoszącej się działek nr [...] przesądza w pierwszej kolejności podjęcie wadliwej, zupełnie zbędnej z punktu widzenia prawidłowego zakończenia postępowania czynności w postaci decyzji Starosty z [...] lipca 2018 r. umarzającej postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego z 1998 r. (w odniesieniu do wszystkich trzech działek). Sąd zgadza się ze skarżącym, że całkowicie chybiona była powołana w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia argumentacja organu, który wywodził, że wniosek z 1998 r. został ostatecznie załatwiony pismem Starosty z [...] marca 2003 r., w którym poinformowano, że wniosek skarżącego nie może być rozpatrzony w chwili obecnej z uwagi na brak środków finansowych przeznaczonych na wypłatę miesięcznych ekwiwalentów. Abstrahując od faktu, że wadliwość rozstrzygnięcia i argumentacji Starosty potwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., które w wyniku odwołania skarżącego uchyliło decyzję Starosty (decyzja Kolegium z [...] września 2018 r.), to z punktu widzenia oceny przewlekłości postępowania, jeszcze istotniejsze jest, że argumentacja ta pozostaje w całkowitej sprzeczności z treścią prawomocnych wyroków tutejszego Sądu z 9 maja 2013 r. (II SA/Lu 179/13), z 28 czerwca 2016 r. (II SA/Lu 174/16), a także z 27 marca 2018 r. (II SA/Lu 1265/17), którymi uchylano poprzednie wadliwe rozstrzygnięcia merytoryczne organów. W wyrokach tych Sąd jednoznacznie wskazywał na konieczność merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wszystkie wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tych orzeczeniach, wiążące organ z mocy art. 153 p.p.s.a., wskazywały na konieczność podjęcia czynności zmierzających do weryfikacji przesłanek decydujących o kierunku merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W wyroku w sprawie II SA/Lu 179/13 Sąd wskazał: "Obowiązkiem tych organów będzie więc wnikliwe zbadanie, czy w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki wydania zgody na przeznaczenie gruntów do zalesienia. W tym zakresie organy będą miały na względzie, iż art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. nie uzależnia wydania tej zgody od stwierdzenia, że wnioskowany do zalesienia grunt stanowi grunt orny. Wydanie decyzji w rozpoznawanej sprawie musi zostać poprzedzone niebudzącym wątpliwości ustaleniem treści obowiązujących dla przedmiotowych działek zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S.. Organy administracji winny zbadać, czy obszar wskazanych przez skarżącego części działek ewidencyjnych spełnia wymóg co do minimalnej powierzchni zalesienia wynoszącej 0,10 ha, zgodnie z art. 3 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. O ile organy administracji dojdą do przekonania, że przedstawione przez stronę wyrysy i wypisy z ewidencji gruntów i budynków nie są aktualne i nie mogą mieć mocy dowodowej, to winny one z urzędu bądź na wniosek strony podjąć czynności zmierzające do wyjaśnienia tych istotnych dla sprawy kwestii". Podobnie w wyroku w sprawie II SA/Lu 174/16, Sąd wytknął organom, że nie wykonały wytycznych zawartych w poprzednim prawomocnym wyroku (II SA/Lu 179/13), zakwestionował stanowisko Starosty w kwestii oceny przesłanek merytorycznych rozstrzygnięcia sprawy (w odniesieniu do działek nr [...]) i wskazał na konieczność podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o wszechstronną ocenę sprawy. Podobne stwierdzenia, akcentujące brak wykonania wskazań wyrażonych w poprzednich prawomocnych wyrokach zawarte są w uzasadnieniu kolejnego wyroku – w sprawie II SA/Lu 1265/17. W przedstawionych okolicznościach umorzenie postępowania przez Starostę, również w odniesieniu do działek nr [...], z taką argumentacją, jaką podano w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2018 r. stanowiło rażące wręcz naruszenie wskazań zawartych w poprzednich, prawomocnych wyrokach sądu. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania (również w odniesieniu do działek co do których istniały przesłanki merytorycznego rozstrzygnięcia) przy tak oczywistym braku podstaw prawnych do tego, dowodzi podejmowania przez organ czynności pozornych, zbędnych, nie prowadzących do rozstrzygnięcia sprawy, lecz niepotrzebnie przedłużających czas trwania postępowania. W świetle powołanej wyżej ustawowej definicji (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz poglądów orzecznictwa i doktryny, jest to ewidentny przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania. Już ta okoliczność uzasadniała uwzględnienie skargi na przewlekłość. Dodatkowo, w ocenie Sądu w perspektywie sprawności postepowania prowadzonego przez Starostę, która decyduje o zasadności zarzutów przewlekłości postępowania, istnieją poważne wątpliwości co do okoliczności powołania biegłego w celu aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów wnioskowanych do zalesienia (postanowienie z [...] października 2018 r.). Sąd nie może w tym miejscu dokonywać pełnej oceny wartości tego dowodu z punktu widzenia ustaleń faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, gdyż w oparciu o ten dowód została wydana kolejna decyzja Starosty z [...] stycznia 2019 r. (kopia tej decyzji została złożona przez pełnomocnika organu na rozprawie w dniu [...] lutego 2019 r.). Granice sprawy ze skargi na przewlekłość postępowania nie pozwalają sądowi na bezpośrednią ocenę elementu materiału dowodowego stanowiącego przedmiot decyzji, która może być przedmiotem odrębnej skargi i odrębnej sprawy przed sądem administracyjnym. Co więcej, byłoby to niedopuszczalne z uwagi na nieostateczny charakter decyzji i zawisłość postępowania administracyjnego. Z takimi zastrzeżeniami Sąd zwraca jednak uwagę na pewne wątpliwości dotyczące okoliczności powołania biegłego, które wzmacniają zasadność zarzutów skarżącego o przewlekłości postępowania. Po pierwsze, dla uzasadnienia konieczności powołania biegłego Starosta powołał się na konieczność realizacji wskazań zawartych w wyroku w sprawie II SA/Lu 1265/17, przytaczając fragment uzasadnienia tego wyroku. W rzeczywistości przywołany postanowieniu o powołaniu biegłego fragment jest cytatem zaczerpniętym z uzasadnienia jeszcze wcześniejszego orzeczenia – z 9 maja 2013 r. w sprawie II SA/Lu 179/13. W związku z tym pojawia się retoryczne w istocie pytanie, dlaczego organ powołał biegłego w październiku 2018 r., podczas gdy – biorąc pod uwagę jego twierdzenia – na zasadność takiego kroku wskazywał sąd administracyjny jeszcze w 2013 r.? Po drugie, argumentacja zawarta w wyroku w sprawie II SA/Lu 179/13, a także w późniejszym wyroku w sprawie II SA/Lu 174/16 nie zawiera wskazania na konieczność powołania biegłego celem weryfikacji klasyfikacji gleboznawczej. Z wywodów Sądu, na które powołuje się organ, wynika konieczność weryfikacji, czy obszar wskazany przez skarżącego spełnia wymóg co do minimalnej powierzchni zalesienia określonej w ustawie. Z wywodów tych nie wynika konieczność powołania biegłego z zakresu klasyfikacji gleboznawczej. Stosowny fragment z uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Lu 179/13 (zacytowany tylko w wyroku w sprawie II SA/Lu 1265/17), powoływany już skądinąd wyżej, brzmi następująco: "Organy administracji winny zbadać, czy obszar wskazanych przez skarżącego części działek ewidencyjnych spełnia wymóg co do minimalnej powierzchni zalesienia wynoszącej 0,10 ha, zgodnie z art. 3 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. O ile organy administracji dojdą do przekonania, że przedstawione przez stronę wyrysy i wypisy z ewidencji gruntów i budynków nie są aktualne i nie mogą mieć mocy dowodowej, to winny one z urzędu bądź na wniosek strony podjąć czynności zmierzające do wyjaśnienia tych istotnych dla sprawy kwestii. Winny mieć one na uwadze, iż zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. dowodem może być wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem, a może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy. Niewykluczone może się również okazać przeprowadzenie w tym zakresie dowodu z opinii biegłego". Po trzecie, organ w odpowiedzi na skargę powołuje się również na opinię specjalisty ds. klasyfikacji gruntów i kartografii gleb K. P. z [...] lipca 2011 r., która miała stanowić dodatkowy argument za koniecznością weryfikacji klasyfikacji gleboznawczej spornych gruntów. Pomijając nierozstrzygnięte przez organ wątpliwości co do uprawnień biegłego, podkreślone w wyroku w sprawie II SA/Lu 179/13, opinia z 2011 r. nie uzasadnia weryfikacji klasyfikacji gleboznawczej gruntów w odniesieniu do obydwu działek. W odniesieniu do działki [...] specjalista stwierdził, że część powierzchni tej działki stanowią grunty rolne zabudowane, w operacie ewidencji brak tego zapisu; ponadto sad na działce zajmuje większą powierzchnię niż wynika to z zapisu ewidencji gruntów. W świetle rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454), zarówno sady (symbol S), jak i grunty rolne zabudowane (m.in. symbol B-R) mieszczą się w kategorii użytków rolnych (§ 68). Skoro z ustawy wynika, że do zalesienia kwalifikują się grunty rolne (określonych, najniższych klas), pojawia się pytanie, jaki miałby być wpływ ewentualnej aktualizacji klasyfikacji gleboznawczej działki nr [...] w ewidencji na rozstrzygnięcie wniosku skarżącego w kontekście ustawowych przesłanek zgody na zalesienie. Ani podnoszona w opinii specjalisty kwestia zabudowy, ani wielkość sadu na działce nr [...] nie mają żadnego wpływu ani na klasyfikację działki jako gruntu rolnego (nie ornego – bo takiej przesłanki nie ma w ustawie, co podkreślano już we wcześniejszych orzeczeniach tutejszego Sadu wydawanych w rozpoznawanej sprawie), ani na klasę gleboznawczą. Z kolei w odniesieniu do działki nr [...] specjalista stwierdził, że część jej powierzchni stanowi bór świeży w wieku 15-22 lat. W świetle tylko tego stwierdzenia, zasadne mogłoby być powołanie biegłego w zakresie klasyfikacji gleboznawczej, bowiem nie można wykluczyć konieczności zmiany klasyfikacji z gruntów rolnych na leśne. Tym niemniej jednak, jeśli taka byłaby motywacja organu, powołującego biegłego, pozostaje ona w sprzeczności z argumentacja zawartą w wiążącym organ, prawomocnym wyroku w sprawie II SA/Lu 174/16, w którym podkreślono, że drzewostan znajdujący się na działce nr [...] nie stanowi przeszkody w spełnieniu ustawowych przesłanek zgody na zalesienie. Stosowny fragment uzasadnienia brzmi następująco: "Podobnie należy ocenić zagadnienie stanu upraw w odniesieniu do działki nr [...], gdzie zdaniem Starosty stwierdzono, że grunty rolne stanowiące jej część, klasy RV o powierzchni 0,22 ha, są na przeważającej części pokryte drzewostanem złożonym z gatunków lasotwórczych. Zasadny w tym zakresie jest zarzut skarżącego, że skoro działka ta stanowi grunt rolny i jest tak ujęta w prowadzonej przez Starostę ewidencji gruntów i budynków (jako użytek rolny klasy RV), a przede wszystkim jest wykorzystywana rolniczo do ekstensywnej uprawy trawy kośnej, zgodnie z realizowanym tam programem rolnośrodowiskowym – czego w rozstrzyganej sprawie organy skutecznie nie podważyły – to okoliczność istniejącego na tej działce drzewostanu nie może mieć decydującego znaczenia dla oceny zasadności wniosku o zalesienie gruntu rolnego. Przypomnieć należy, że czynność zalesienia jest dokonywana na podstawie planu zalesienia, zaś uprawa leśna jest prowadzona przez właściciela gruntu zgodnie z uproszczonym planem urządzenia lasu (art. 4 ust. 1 cyt. ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia). Oznacza to, że plan zalesienia powinien uwzględniać osiągnięcie jego celu, przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności sprawy, w tym istniejącego zadrzewienia, które, mając naturalny charakter, nie tylko nie jest sprzeczne z istotą zalesienia, ale odpowiada jego istocie, za co należy uznać dążenie do trwale zrównoważonej gospodarki leśna, w tym powiększania zasobów leśnych – art. 7 i 14 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r., poz. 2100 ze zm.). Zasada ta ma istotne znaczenie w sprawie, gdyż wobec braku innych przeszkód do zalesienia – na co wskazały organy obu instancji – jedynie niemożność spełnienia przesłanek określonych w art. 3 ust. 1-3 ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia mogłaby w sprawie stanowić negatywna przesłankę uwzględnienia wniosku skarżącego, czego jednak organy nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości". Należy jednak jeszcze raz podkreślić, że powyższe rozważania, ze względu na poczynione wyżej zastrzeżenia co do granic rozpoznania sprawy, mają jedynie znaczenie subsydiarne. Zasadniczym argumentem przesądzającym o uznaniu za zasadny zarzut przewlekłości postępowania było całkowicie zbędne przedłużenie postępowania przez Starostę na skutek wydania wadliwej decyzji z [...] lipca 2018 r. o umorzeniu postępowania, co stanowiło rażące naruszenie wskazań zawartych w poprzednich, prawomocnych wyrokach sądu. Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że Starosta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku skarżącego z 1998 r. w zakresie odnoszącym się do działek nr [...], po wyroku tutejszego Sądu z [...] września 2017 r. w sprawie II SA/Lu 1265/17). W świetle art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Na tle tego przepisu niesporne jest aktualnie, że wydanie aktu przez organ po wniesieniu skargi na bezczynność czyni bezprzedmiotowym jedynie ten aspekt rozpoznania sprawy, w którym sąd ma ewentualnie zobowiązać organ do wydania aktu. Ocenie merytorycznej podlega natomiast samo istnienie bezczynności po stronie organu, oceniane na dzień wniesienia skargi, jak również to, czy bezczynność miała charakter rażący czy też nie. Taki pogląd jest już utrwalony w orzecznictwie sądowym (por. przykładowo: wyroki NSA z 12 maja 2016 r. I OSK 3041/14 i z 12 stycznia 2017 r., I OSK 500/16, a także powoływane w nich orzecznictwo; orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie według stanu na dzień wyrokowania, Sąd musi uwzględnić okoliczność, że Starosta wydał decyzję z [...] stycznia 2019 r., rozstrzygającą sprawę co do istoty w zakresie odnoszącym się do działek nr [...] Ponieważ bezprzedmiotowe jest zobowiązywanie organu do rozpatrzenia wniosku z 1998 r. w tym zakresie, w sytuacji, gdy została już wydana decyzja merytoryczna, Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W punkcie II sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Starosty miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazuje się w utrwalonym już orzecznictwie, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. przykładowo: wyrok WSA w Warszawie z 8 listopada 2018 r., IV SAB/Wa 423/18). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a zachodzi w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach w danej sprawie ma być też oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 listopada 2018 r., II SAB/Po 74/18). Powyższe cechy świadczące o rażącym naruszeniu prawa można przypisać w rozpoznawanej sprawie działaniom Starosty. Brak prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, pomimo wyraźnych wskazań w prawomocnych wyrokach Sądu, wydanych w sprawie, podejmowanie czynności w oczywisty sposób zbędnych, pozorujących dążenie do rozstrzygnięcia sprawy (umorzenie postępowania z oczywiście chybionych przyczyn) jest w ocenie Sądu jawnym wyrazem braku woli organu do załatwienia sprawy, świadomego jej przedłużania i unikania podejmowania rozstrzygnięcia. Z przedstawionych na wstępie przyczyn Sąd ocenia przewlekłość postępowania według stanu zaistniałego po wyroku w sprawie II SA/Lu 1265/17, trudno jednak w ocenie rażącego charakteru przewlekłości pominąć fakt, że niebawem minie 21 lat od złożenia przez skarżącego wniosku o zgodę na zalesienie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy rażący charakter przewlekłości organu wydaje się oczywisty nawet dla laika. Wymierzając grzywnę Staroście w kwocie [...]zł, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd wziął pod uwagę fakt, że rażąca przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę postępowania musi spotkać się z dodatkową sankcją, której celem jest nie tylko skłonienie organu do sprawnego prowadzenia postępowania w rozpoznawanej sprawie, ale również napiętnowanie tego zaniechania, tak aby nie miało ono miejsca w przyszłości, nie tylko w tej sprawie. Sąd uwzględnił również fakt, że w poprzednim wyroku z 28 września 2018 r. w sprawie II SAB/Lu 69/17, Sąd wymierzył organowi analogiczną grzywnę, ale w niższej wysokości. Grzywna nie odniosła jednak zamierzonego celu, Starosta nadal prowadził postępowanie w sposób rażąco przewlekły. W związku z tym w ocenie Sądu, z uwagi na dyscyplinująco-represyjny charakter tego środka, celowe jest podwyższenie grzywny. Sąd uznał, że grzywna nałożona po raz kolejny, w wyższej wysokości, skłoni Starostę do respektowania prawnych obowiązków sprawnego prowadzenia postępowania. Niezależnie od wymierzenia grzywny, Sąd uznał za zasadne dodatkowo przyznanie skarżącemu od Starosty sumy pieniężnej w kwocie [...]zł, również na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu taka kwota, a nie wskazywana przez skarżącego w piśmie procesowym z [...] stycznia 2019 r. (ponad [...] zł), jest adekwatna w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Trzeba w tym miejscu zastrzec, że wniosek skarżącego nie jest wiążący dla sądu jeśli chodzi o określenie wysokości przyznawanej sumy, gdyż sąd decyduje w tym zakresie całkowicie samodzielnie, o czym będzie mowa w dalszych rozważaniach. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, powołany przepis posługuje się spójnikiem "lub", a zatem alternatywą zwykłą. Wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy zatem do sądu. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność lub przewlekłość, którym jest zwalczenie bezczynności organów i przewlekłości postępowania oraz doprowadzenie do zakończenia postępowania w sprawie. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu określoną sumę pieniężną (por. wyrok NSA z 25 października 2018 r., I OSK 2681/16). W ocenie Sądu, podobnie jak w przypadku grzywny, rażący charakter przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę oraz nader długotrwały czas oczekiwania skarżącego na rozstrzygnięcie wymaga zastosowania dodatkowego środka, w postaci przyznania wskazanej sumy pieniężnej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, analizowana suma pieniężna ma mieszany charakter: kompensacyjny i represyjny (por. przykładowo: wyrok NSA z 3 lipca 2018 r., II OSK 2954/17 oraz powoływane tam orzecznictwo). W ocenie Sądu w świetle przedstawionych wyżej okoliczności sprawy przyznana suma pieniężna spełni zarówno cel kompensacyjny (w jakimś stopniu zrekompensuje skarżącemu szkodę, w ujęciu niematerialnym, wynikającą z niemożności doczekania się na rozstrzygnięcie sprawy), jak i cel represyjny (napiętnowując dodatkowo nieakceptowalny w świetle zasady szybkości postepowania sposób prowadzenia postępowania przez Starostę. Jak podkreśla się w orzecznictwie, art. 149 § 2 p.p.s.a. nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się Sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej (por. wyrok NSA z 1 sierpnia 2018 r., II OSK 916/18), tym niemniej jednak wskazuje się również, że określając wysokość sumy pieniężnej z tytułu przewlekłości postępowania, należy mieć na uwadze czas trwania postępowania, rodzaj sprawy, w której nastąpiła przewlekłość, jej znaczenie dla strony skarżącej (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 października 2018 r., II SAB/Kr 135/18). Określając wysokość sumy pieniężnej przyznanej w rozpoznawanej sprawie, Sąd wziął pod uwagę, że kompensacyjna funkcja tego środka nie może być jednak rozumiana w ten sposób, że chodzi tu o odszkodowanie za poniesioną szkodę, wynikającą z przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Przeczy temu terminologia zastosowana przez ustawodawcę, który nie użył sformułowania: "odszkodowanie", lecz celowo: "suma pieniężna". Ponadto, w świetle obecnie obowiązujących regulacji (z wyjątkami nie mającymi znaczenia w rozpoznawanej sprawie) dochodzenie roszczeń odszkodowawczych względem podmiotów władzy publicznej, odbywa się na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego (art. 4171 i nast.), przed sądami powszechnymi. Wyklucza to traktowanie "sumy pieniężnej, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. jako odszkodowania. Suma pieniężna stanowi bardziej zadośćuczynienie za szkodę niematerialną (krzywdę) poniesioną przez skarżącego na skutek nader długiego czasu prowadzenia postępowania administracyjnego w jego sprawie, aniżeli odszkodowanie za poniesioną szkodę materialną. Naprawienia tej ostatniej skarżący może oczywiście dochodzić w odrębnym postępowaniu, przed sądem powszechnym. Na marginesie jedynie można odnotować, że jak wynika z oświadczenia pełnomocnika organu złożonego na rozprawie w dniu [...] lutego 2018 r., przed Sądem Rejonowym w C. toczy się postępowanie o odszkodowanie z powództwa skarżącego z tytułu nieuzyskania środków na zalesienie jego działki. Poniesiona przez skarżącego szkoda ma natomiast znaczenie dla sądu administracyjnego, orzekającego na podstawie analizowanego przepisu, stanowi bowiem istotny czynnik, jaki trzeba wziąć pod uwagę rozważając zasadność przyznania sumy pieniężnej oraz jej wysokość. Sąd wziął również pod uwagę, że w poprzednim wyroku, z 28 września 2017 r., w sprawie II SAB/Lu 69/17, również zastosowano analogiczny środek (z urzędu), przyznając skarżącemu sumę pieniężną w kwocie [...]zł, jednakże – podobnie jak w przypadku grzywny – organ nadal rażąco przewlekle prowadził postępowanie. Biorąc pod uwagę powyższe argumenty sąd uznał, że odpowiednia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy będzie suma [...] zł. W ocenie sądu kwota ta spełni zarazem cel kompensacyjny, jak i represyjny, z zastrzeżeniem oczywiście, że suma ta nie ma żadnego wpływu na ewentualne dochodzenie przez skarżącego odszkodowania od organu w odrębnym postępowaniu, przed sądem powszechnym. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął wpis od skargi w kwocie [...]zł. Poniesienia innych kosztów postępowania, podlegających zwrotowi, skarżący nie wykazał.