IV SA/Po 1185/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Barbara Szymkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ostrowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Powiatu w Ostrzeszowie z dnia 30 sierpnia 2017 r., nr XXXV/187/2017 w sprawie ustalenia wysokości opłat i kosztów związanych z usunięciem pojazdu z drogi i przechowywaniem tego pojazdu na parkingu strzeżonym w roku 2018 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości IV SA/Po [...] Uzasadnienie Prokurator Okręgowy w Ostrowie Wlkp. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uchwałę Rady Powiatu w Ostrzeszowie Nr XXXV/187/2017 z dnia 30 sierpnia 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat i kosztów związanych z usunięciem pojazdu z drogi i przechowaniem tego pojazdu na parkingu strzeżonym obowiązujących w roku 2018 (dalej zaskarżona uchwała) wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zarzucając istotne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260, z późn. zm.; w skrócie "u.p.r.d.") oraz Obwieszczenia Ministra Rozwoju i finansów z 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r, maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym poprzez: - ustalenie stawek za usuwanie pojazdów w wysokości przekraczającej faktycznie ponoszone przez Powiat Ostrzeszowski koszty usuwania pojazdów, - ustalenie, że opłaty za przechowywanie pojazdu nalicza się za każdą rozpoczętą dobę przechowywania go na parkingu strzeżonym. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że zaskarżoną uchwałą Rada Powiatu w Ostrzeszowie ustaliła wysokość opłat i kosztów związanych z usunięciem pojazdu z drogi i przechowaniem tego pojazdu na parkingu strzeżonym obowiązujących w roku 2018. Uchwałę podjęto na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 130a ust. 6 u.p.r.d. Przepis ten określa przesłanki materialnoprawne, którymi winny kierować się organy samorządu terytorialnego podejmując uchwałę we wskazanym zakresie, a są to konieczność realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W przypadku drugiej przesłanki chodzi o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobierane przez podmioty pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjne na terenie powiatu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. III SA/Wr 686/17; wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 września 2017 r., sygn. III SA/Łd 690/17). Treść art. 130a ust. 6 u.p.r.d. wskazuje, że żadne inne przesłanki poza wymienionymi w tym przepisie nie mogą wpłynąć na sposób realizacji upoważnienia ustawowego. Rada Powiatu w Ostrzeszowie wydając zaskarżoną uchwałę, naruszyła wymieniony przepis poprzez nieuwzględnienie wskazanych w nim kryteriów, i ustaliła opłaty za usuwanie pojazdów w kwotach wyższych niż faktyczne koszty podnoszone na terenie powiatu. W chwili wydania uchwały na terenie Powiatu Ostrzeszowskiego usługę holowania pojazdów w określonym w niej zakresie wykonywała na podstawie umowy z dnia 22 grudnia 2015r. Firma [...] T. T. z siedzibą w O.. W § 5 ust. 3 wskazanej umowy ustalono wynagrodzenie wykonawcy usługi za czynności objęte umową w wysokości: 1. Za usunięcie pojazdów: rower lub motorower - 30,75 zł, - motocykl - 40,59 zł, - pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony - 79,95 zł, - pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony do 7,5 tony - 147,60 zł, - pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 do 16 ton - 184,50 zł, - pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton - 221,40 zł, - pojazd przewożący materiały niebezpieczne - brak ; Natomiast w ust. 4 § 5 umowy ustalono opłaty za przechowywanie pojazdów za każdą dobę : - rower lub motorower - 1,23 zł, - motocykl -1,23 zł, - pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony - 1,23 zł, - pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony do 7,5 tony - 1,23 zł, - pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 do 16 ton - 1,23 zł, - pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton - 1,23 zł, - pojazd przewożący materiały niebezpieczne - brak. Zgodnie z pkt 6 § 5 wskazanej umowy ceny określone w ust. 3 i 4 są cenami brutto, tj. zawierają należny podatek VAT. Tymczasem w zaskarżonej uchwale stawki ustalone zostały w kwotach znacznie wyższych i wynosiły odpowiednio: 1. Za usunięcie pojazdów ( § 2 uchwały ) : - rower lub motorower - 100,00 zł, - motocykl - 200,00 zł, - pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony - 400 zł, - pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony do 7,5 tony- 550,00 zł, - pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 do 16 ton -780,00 zł, - pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton -1.150,00 zł, - pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 1.400,00 zł. 2. Za przechowywanie pojazdów za każdą dobę ( § 3 uchwały): - rower lub motorower-15,00 zł, - motocykl -22,00 zł, - pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony - 33,00 zł, - pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony do 7,5 tony - 45,00 zł, - pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 do 16 ton - 65,00 zł, - pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton - 120,00zł, - pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 180,00. Zestawienie wysokości opłat ustalonych w uchwale i umowie zawartej przez Powiat Ostrzeszowski wskazuje na znaczne różnice, przy czym pobierane opłaty są nawet kilkakrotnie wyższe aniżeli faktyczne koszty holowania pojazdów określonej kategorii ( np. w przypadku motocykli koszt faktyczny to 40,59 zł, a ustalona opłata to 200 zł; w przypadku pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 do 16 ton - koszt rzeczywisty to 184,50 zł, a ustalona opłata to 780,00 zł, itd.). Różnice te są jeszcze bardziej widoczne w odniesieniu do opłat za przechowywanie pojazdów - w umowie koszt przechowywania pojazdów każdego rodzaju to 1,23 zł za dobę, a w uchwale opłaty z tego tytułu zostały zróżnicowane i wynoszą od 15 zł w przypadku roweru i motoroweru do 180 zł w przypadku pojazdów przewożących materiały niebezpieczne. Wskazano, że ustawodawca upoważniając organy samorządu do podejmowania uchwał we wskazanym zakresie pozostawił im pewien luz decyzyjny, wynikający z możliwości takiej organizacji usuwania i przechowywania pojazdów, która zapewni skuteczność i szybkość działania, a jednocześnie zapewni ciągłość usług. Kalkulacja kosztów w tym zakresie następować winna jednak przy uwzględnieniu kryteriów ustawowych, tj. konieczności realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Skarżący nie zakwestionował udzielonej przez ustawodawcę radzie powiatu pewnej swobody w ustalaniu stawek opłat za usuwanie pojazdów z drogi, co jednak nie oznacza pełnej dowolności w tym zakresie. Jednocześnie skarżący wskazał, że zakres swobody rady wyznaczony jest przepisem art. 130a ust. 6 u.p.r.d., w którym ustawodawca jednoznacznie wskazał przesłanki, jakimi powinien kierować się ten organ przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały. Skarżący podkreślił, że prawidłowa wykładnia przesłanki "kosztów usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu" oznacza wzięcie pod uwagę rzeczywistych kosztów usług holowania pojazdów, które kształtują się w powiecie, a nie szeroko rozumianych kosztów ponoszonych przez powiat w związku z usuwaniem pojazdów z dróg, w tym w szczególności kosztów zatrudnienia przez powiat urzędników zajmujących się organizacja i wykonaniem tego zadania gminy. Skarżący zwrócił również uwagę, że prawidłowe wykonanie zadania nałożonego na powiat w zakresie obowiązku usuwania pojazdów z dróg nie może stanowić dla powiatu źródła dodatkowego dochodu, a taki wniosek można wysnuć na podstawie zestawienia stawek za holowanie i parkowanie pojazdów ustalonych w zaskarżonej uchwale z rzeczywistymi kosztami ponoszonymi przez gminę we wskazanym zakresie, wynikającymi z obowiązującej na terenie powiatu w roku 2018 umowy. Uzasadnienie uchwały winno wskazywać szczegółowe kryteria, które zostały wzięte pod uwagę przy ustalaniu stawek za holowanie i parkowanie pojazdów, w tym dokładną analizę i kalkulację ekonomiczna faktycznie ponoszonych przez powiat kosztów. Dane zawarte w uzasadnieniu winny pozwolić na ocenę, czy uchwałodawca nie wykroczył poza granice ustawowego poważnienia oraz czy przy ustalaniu opłat kierował się również kryteriami innymi niż wskazane w ustawie. Lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej uchwały przesłanek tych nie spełnia. Wskazano w nim jedynie, że opłaty ustalone na rok 2018 nie zostaną podniesione w odniesieniu do obowiązujących w roku poprzednim. W żaden sposób nie odniesiono się natomiast do rzeczywistych kosztów usuwania pojazdów, wynikających wprost z umowy obowiązującej od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2018 r. Wobec nie wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały jakichkolwiek kryteriów, którymi kierowała się Rada przy ustalaniu wysokości opłat, trudno jednoznacznie ustalić, czy i jakie inne okoliczności, obok stawek ustalonych we wskazanej umowie, były brane pod uwagę przez organ samorządu przy ustalaniu stawek przyjętych w uchwale. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano na wymóg uzasadnienia aktów prawa miejscowego. W demokratycznym państwie prawnym każdy projekt aktu normatywnego powinien posiadać uzasadnienie. Służy ono ujawnieniu intencji prawodawcy i jest jednym z mechanizmów kontroli społecznej obywateli w procesie rządzenia państwem. Wynika on też wprost z przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) oraz § 131 i § 143 załącznika do rozporządzenia. Zgodnie z § 141 i § 143 Zasad techniki prawodawczej, zasady sformułowane w tym przepisie stosuje się również do projektów aktów prawa miejscowego. W ocenie skarżącego również § 3 zaskarżonej uchwały zawiera uregulowanie pozaustawowe. W przepisie tym uchwalono, że "wysokość opłaty w złotych za każdą rozpoczętą dobę przechowywania ", co nie odpowiada treści przepisu - art. 130 a ust. 6 u.p.r.d. Wbrew treści uchwały we wskazanym zakresie przywołany przepis stanowi o opłacie "za każdą dobę" nie zaś, jak uchwalono, "za każdą rozpoczętą dobę". W ocenie skarżącego powyższe ustalenia uchwały są sprzeczne z ustawowym upoważnieniem w ramach którego rada mogła podjąć uchwałę - art. 130a ust. 6 w zw. z ust. 6a u.p.r.d. Uchybienia wiąże się też z naruszeniem zasad wynikających z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz.U.2001.142.1592), zgodnie z którymi stanowiąc akty prawa miejscowego organy działać muszą na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Wskazany przepis uchwały kryteriów tych nie spełnia. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, adresowane do nieokreślonego grona odbiorców i z tego względu stanowi akt prawa miejscowego. Oznacza to, że jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który ją ustanowił. Przedmiotowa uchwała adresowana jest do nieograniczonego kręgu odbiorców, nie określonych imiennie, i nosi cechy aktu prawa miejscowego. Powyższe wskazuje, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Powiatu w Ostrzeszowie wykroczyła poza delegację ustawową zakreśloną przepisem art. 130a ust. 6 u.p.r.d., co winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Rada Powiatu w Ostrzeszowie w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. W jej uzasadnieniu wskazano, że do zadań własnych Powiatu należy usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 i 2 u.p.r.d. Celem realizowania zadań określonych ww. przepisach, Rada Powiatu ustala w drodze uchwały wysokość opłat za usunięcie i parkowanie pojazdów oraz wysokość kosztów powstających razie odstąpienia od usunięcia pojazdów, biorąc pod uwagę wyłącznie przesłanki wskazane w delegacji ustawowej, tj. konieczność sprawnej realizacji ww. zadań oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów. Starostwo Powiatowe w Ostrzeszowie nie posiada wyspecjalizowanej jednostki organizacyjnej powołanej do usuwania pojazdów oraz prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych. Nie ma pojazdów holujących, ani parkingu strzeżonego spełniającego odpowiednie wymagania. Dlatego Powiat Ostrzeszowski realizuje czynności usuwania i przechowywania pojazdów, poprzez powierzenie tych zadań zewnętrznym podmiotom, wybieranym zgodnie z przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych. Skarżący "nie kwestionuje udzielonej przez ustawodawcę radzie powiatu pewnej swobody w ustalaniu stawek opłat za usuwanie pojazdów z drogi. Słusznie uważa, że swoboda ta jest ograniczona przesłankami wynikającymi z art. 130a ust. 6 u.p.r.d., lecz z dalszych wywodów skargi wynika, że swobody tej Rada w zasadzie nie ma. Powołany przepis zawiera 2 przesłanki ustalenia wysokości opłat, które winny być łącznie brane pod uwagę, tj. konieczność zapewnienia sprawnej realizacji przedmiotowych zadań własnych powiatu oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów. Wywody skargi i załączony do niej materiał dowodowy, związane są tylko z tą ostatnią przesłanką. Pierwsza jest całkowicie pominięta. Powiat Ostrzeszowski w dniu 22.12.2015 zawarł umowę nr [...] z T. T. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" w O.. Przedmiotem umowy jest wykonywanie usług polegających na usuwaniu pojazdów z terenu Powiatu Ostrzeszowskiego i ich przechowywanie na parkingu strzeżonym, na podstawie dyspozycji wydanych w trybie art. 130a u.p.r.d. Umowa została zawarta na czas określony do 31 grudnia 2018r. Z uwagi na kryterium sprawnej realizacji zadań wykonawca usług zobowiązany jest do zachowania rzetelności, zapewnienia najwyższej jakości świadczonych usług, a przede wszystkim do realizacji każdego zlecenia usunięcia i przechowywania pojazdu usuniętego z drogi. Oznacza to pozostawanie w gotowości do świadczenia ww. usług przez wszystkie dni tygodnia przez 24 godziny na dobę. Sprawna realizacja tak doniosłych zadań, których celem w głównej mierze jest zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, wymaga od wykonawcy usług dużych nakładów finansowych w postaci posiadania wysokiej jakości specjalistycznego sprzętu holowniczego, poniesienia kosztów utrzymania prowadzonej działalności gospodarczej, sprostania wciąż rosnącym wymaganiom płacowym pracowników, posiadania ogromnej wiedzy i doświadczenia, zdobywania koniecznych uprawnień, a przecie wszystkim odpowiedzialności spoczywającej na osobach realizujących tak poważne i niebezpieczne zadania. Żaden przepis ustawy nie nakazuje radzie powiatu utożsamiania wysokości uchwalonych opłat ze stawkami faktycznie ponoszonymi przez Powiat, w szczególności stawkami płaconymi podmiotom świadczącym usługi holowania i przechowywania pojazdów. Skarżący nie odniósł się do przesłanki konieczności zapewnienia sprawnej realizacji zdań usuwania i przechowywania pojazdów, sprowadzając problem do "kosztów zatrudnienia przez powiat urzędników zajmujących się organizacją i wykonywaniem tego zadania gminy. Prokuratorowi umknęło, że sprawna realizacja zadań, to de facto zapewnienie bezpieczeństwa w przedmiotowym zakresie. Zapewnienie odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa wynikać powinno nie tylko z samego faktu likwidacji stanu zagrażającego bezpieczeństwu, lecz również poprzez prewencję indywidualną, jak i ogólną. Zwrócił na to uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który w wyroku z dnia 14 sierpnia 2014 r., sygn. II SA/Gl 387/14 stwierdził, że " Wysokość stawek za przechowywanie pojazdów usuwanych z drogi jest ustalana na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d., które różnią się w sposób zdecydowany od stawek opłat pobieranych na innych parkingach ma na celu nie tylko zwrot kosztów poniesionych przez dozorców i należne im z tego tytułu wynagrodzenie, ale przede wszystkim dyscyplinowanie właścicieli czy dysponentów usuwanych z drogi pojazdów stwarzających zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, bądź naruszających inne przepisy". Ustawodawca wskazując przesłanki jakimi Rada Powiatu powinna się kierować przy określaniu wysokości opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c u.p.r.d. oraz wysokości kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 2a u.p.r.d., wskazał na. "koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu". Ustawodawca posłużył się określeniem w liczbie mnogiej "pojazdów", co oznacza, że konieczne jest potraktowanie tego kryterium jako odnoszącego się do nie jednostkowego zdarzenia, ale przy uwzględnieniu całokształtu kosztów wykonania nałożonych na Powiat zadań. Obowiązek usuwania pojazdów z dróg nie stanowi dla Powiatu Ostrzeszowskiego dodatkowego źródła dochodu. Pojęcie "sprawnej realizacji zadań" nie jest zdefiniowane. Oznacza to swobodę w jego określeniu i w konsekwencji związanych z tym kosztów, których w żaden sposób nie można sprowadzić do ,,pensji urzędników''' Jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest ustawa. Stawki kwotowych opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, określone zaskarżoną uchwałą, nie przekraczają maksymalnej wysokość stawek kwotowych opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, obowiązujących w 2018 r. określonych w Obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 roku maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. Odnosząc się do zarzutu, iż §3 ust. 2 zaskarżonej uchwały zawiera uregulowanie pozaustawowe, gdyż w przepisie tym uchwalono, że opłaty za przechowywanie pojazdu nalicza się za każdą "rozpoczętą" dobę przechowywania go na parkingu strzeżonym, to zapis ten ma charakter wyjaśniający i nie może być uznany za przekroczenie delegacji ustawowej. Ponadto nie wymaga uznania nieważności uchwały w całości, a jedynie w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej w skrócie "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; dalej jako "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"; por. też uzasadnienie uchwały NSA z 03.02.1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa (verba legis: "sprzeczności z prawem"), które wykraczają poza kategorię naruszeń "nieistotnych" (argument a contrario z art. 79 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.p.), tj. w szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu uchwała Rady Powiatu w Ostrzeszowie Nr XXXV/187/2017 z dnia 30 sierpnia 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat i kosztów związanych z usunięciem pojazdu z drogi i przechowaniem tego pojazdu na parkingu strzeżonym obowiązujących w roku 2018. Zaskarżona uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia i ma zastosowanie do opłat od 01 stycznia 2018r. (§ 7 Uchwały). Jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 05 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1868; w skrócie "u.s.p.") oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260, z późn. zm.; w skrócie "u.p.r.d."). Przystępując do kontroli zaskarżonej uchwały pod względem jej legalności ("zgodności z prawem") – dokonywanej w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego w dacie uchwalenia tego aktu – należy wyjść od stwierdzenia, że choć ustawodawca tego expressis verbis nie przesądził, to jednak nie może budzić wątpliwości, że uchwała w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdów z drogi i ich przechowywanie oraz wysokości kosztów z tym związanych jest aktem prawa miejscowego. Określa ona bowiem zakres obowiązku ponoszenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a przy tym adresatami tej uchwały są osoby określone generalnie, a nie indywidualnie (imiennie). Uchwała ma więc charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 14.02.2018 r., III SA/Wr 856/17, CBOSA). Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji, należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała mieści się w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie. W niniejszej sprawie takie upoważnienie wynikało wprost z art. 130a ust. 6a u.p.r.d., który stanowi, że: "Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a." Należy podkreślić, że na gruncie konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia. W świetle art. 79 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.p. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu tego przepisu obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie: "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (w skrócie "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206). W ocenie Sądu orzekającego regułą legislacyjną – o ile nie "rudymentarną", to z pewnością bardzo istotną – jest, statuowany w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 ZTP, obowiązek sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (por. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 12). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZTP, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (por. wyroki NSA: z 06.05.2003 r., II SA/Kr 251/03; z 25.09.2008 r., II OSK 945/08; z 13.10.2010 r., II GSK 876/09; z 25.09.2018 r., II OSK 1666/18 – dostępne w CBOSA; podobnie G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 713–715; por. też P. Chmielnicki, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 6 maja 2003 r. (sygn. akt II SA/Kr 251/03), "Przegląd Legislacyjny" 2003, nr 4, s. 173–174). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonej uchwały, jako aktu prawa miejscowego, powinny z jednej strony wyczerpywać zakres ustawowego upoważnienia określonego w art. 130a ust. 6 u.p.r.d., a z drugiej, nie mogą poza ten zakres wykraczać. Poza tym prawidłowość rozwiązań przyjętych w tej uchwale (ustalona wysokość poszczególnych opłat i kosztów) – w kontekście spełnienia wymagań określonych w ww. przepisie – powinna zostać wykazana w należycie sporządzonym uzasadnieniu. Słusznie wskazał skarżący (co zresztą przyznał także organ), że z treści art. 130a ust. 6 u.p.r.d. wynika, iż wysokość opłat uchwalanych przez radę powiatu została w istotny sposób zdeterminowana przez powinność uwzględnienia dwóch kryteriów: 1) konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi i ich przechowywania, szczegółowo opisanych w art. 130a ust. 1–2 u.p.r.d., oraz 2) kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (rzeczywistych kosztów). Treść art. 130a ust. 6 u.p.r.d. wskazuje, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe przesłanki materialnoprawne, co daje mu pewną elastyczność w kształtowaniu treści podejmowanej uchwały. Nie jest ona jednak tak daleko posunięta, aby możliwe było abstrahowanie od wyżej przywołanych "opłatotwórczych" kryteriów (wskaźników) ustawowych. W konsekwencji za trafny należy uznać pogląd, w myśl którego ustalenie stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei winna pozwolić na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy (por. wyrok WSA z 01.02.2018 r., II SA/Sz 1314/17, CBOSA). Zasadny jest także i ten pogląd, zgodnie z którym w sytuacji, gdy właściwy organ, na podstawie upoważnienia ustawowego, nakłada na obywateli określony obowiązek – w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi pewien margines swobody – w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu należy przedstawić argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku: wysokości (stawek) opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na wyznaczonym parkingu oraz kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów. Brak natomiast należytego umotywowania zasadności uchwalenia ww. opłat (stawek, kosztów) na poziomie stawek maksymalnych – w kontekście określonych kryteriów ustawowych – nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 13.12.2017 r., sygn. III SA/Wr 739/17, CBOSA). W ocenie Sądu, Rada Powiatu podejmując zaskarżoną uchwałę naruszyła art. 130a ust. 6 u.p.r.d. przez nieuwzględnienie – a przynajmniej: niewykazanie należytego uwzględnienia – wymienionych w tym przepisie kryteriów: rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu oraz konieczności sprawnej realizacji powierzonych zadań w tym zakresie, przy określaniu wysokości opłat i kosztów ustalonych w uchwale. Jest poza sporem, że wysokość wszystkich opłat i kosztów została w zaskarżonej uchwale określona nie na poziomie maksymalnych stawek wynikających z obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia – na podstawie art. 130a ust. 6c u.p.r.d. – obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. poz. 772), lecz na identycznym poziomie jak w latach poprzedzających, tj. w uchwale Rady Powiatu w Ostrzeszowie Nr XXIV/126/2016 z dnia 30 września 2016 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat i kosztów związanych z usunięciem pojazdu z drogi i przechowaniem tego pojazdu na parkingu strzeżonym obowiązujących w roku 2017. Z akt sprawy nie wynika, czy w poprzednio obowiązującej uchwale Nr XXIV/126/2016 z dnia 30 września 2016 r. stawki te ustalono na maksymalnym dozwolonym ówcześnie poziomie, wynikającym z właściwego wówczas obwieszczenia Ministra Finansów w sprawie ogłoszenia – na podstawie art. 130a ust. 6c u.p.r.d. – obowiązujących w 2016 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. Podkreślić trzeba, że sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu lub czynności (tu: Uchwały Rady Powiatu) "na podstawie akt sprawy" (art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że podstawę wyrokowania stanowi materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania (por. wyrok NSA z 18.11.2008 r., II FSK 1162/07, CBOSA) oraz że, co do zasady, zakazane jest uwzględnianie okoliczności nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok WSA z 15.12.2008 r., VI SA/Wa 2099/05, CBOSA). Analiza zaskarżonej uchwały oraz z obowiązującej w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały umowy z 22.12.2015r. prowadzi do wniosku, że trudno odmówić racji zarzutom skargi, iż wydając przedmiotową uchwałę Rada nie uwzględniła właściwie kryteriów określonych w art. 130a ust.6 u.p.r.d. Przede wszystkim lakoniczne uzasadnienie uchwały nie zawiera żadnej kalkulacji kosztów związanych z realizacją zadań określonych w uchwale. Takiej kalkulacji nie zawiera także odpowiedź na skargę. W konsekwencji nie można stwierdzić, że podejmując przedmiotową uchwałę Rada Powiatu uwzględniła rzeczywisty poziom kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu Ostrzeszowskiego. W przedłożonych materiałach brak choćby śladu dokonania takich analiz. Analiza zaskarżonej uchwały oraz materiałów przedłożonych Sądowi przez Radę Powiatu sprawia, że można odnieść wrażenie, iż jedyną przesłanką przyjęcia przez Radę Powiatu uchwalonych stawek była możliwość ich uchwalenia w tak określonej wysokości. Przede wszystkim bardzo enigmatyczne i ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera żadnej kalkulacji kosztów związanych z realizacją zadań w niej określonych. Takiej kalkulacji nie zawiera także odpowiedź na skargę, ani przedłożone Sądowi przez organ materiały. W uzasadnieniu tym jedynie lakonicznie stwierdzono, że koszty usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu ostrzeszowskiego nie mogą być wyższe od maksymalnych stawek określonych w art.130 a ust.6 u.p.r.d. W rezultacie nie można przyjąć, że przyjęta w zaskarżonej uchwale wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywania oraz wysokość kosztów, które musi pokryć właściciel w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu są konsekwencją szczegółowej analizy przesłanek ustawowych oraz ich odniesienia do realiów powiatu nie znajduje potwierdzenia. W przedłożonych materiałach brak choćby śladu dokonania analiz, czy też negocjacji z przedsiębiorcami wykonującymi usługi związane z holowaniem pojazdów. W nawiązaniu do powyższego należy podkreślić, że faktyczne koszty usunięcia pojazdu i jego przechowywania na parkingu, wynikające z zawartej w dniu 22.12.2015r. umowy, są niższe – i to w większości przypadków znacząco – od tych uchwalonych przez Radę zaskarżoną uchwałą. W żaden sposób nie wyjaśniono tej różnicy. Analiza akt sprawy nie potwierdza również twierdzenia jakoby wysokość opłat ustalonych w zaskarżonej uchwale zdeterminowana była koniecznością sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi i ich przechowywania. Jak już wspomniano ustalenie stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która powinna pozwolić na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy. W okolicznościach badanej sprawy twierdzenie organu nie zostało poparte żadnymi kalkulacjami. Z dokumentacji akt sprawy nie wynika na jakiej ewentualnie podstawie ustalono, że przyjęte stawki przełożą się na sprawność realizacji zadań. Nie wyjaśniono również na jakiej podstawie ustalono, że oczekiwanej sprawności realizacji zadań nie gwarantują stawki ofertowe. Nie przedstawiono też żadnych analiz potwierdzających, że sprawność tę ewentualnie zagwarantuje przyjęcie stawek w takiej konkretnie wysokości, jaka została przyjęta zaskarżoną Uchwałą. Argument, że Rada Powiatu nie podniosła stawek wskazanych w zaskarżonej uchwale od 2016 r. jedynie dodatkowo potwierdza, że ustalenia te są czynione arbitralnie i całkowicie w oderwaniu od rzeczywiście ponoszonych przez Powiat kosztów związanych z usuwaniem pojazdów z drogi i ich przechowywaniem. Zestawienie stawek uchwalonych zaskarżoną uchwała oraz ustalonych w umowie z 22.12.2015r. obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały dowodzi, że Rada Powiatu nie uwzględniła należycie (verba legis: nie "wzięła pod uwagę") kryteriów, którymi powinna kierować się przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały na podstawie art. 130a ust. 6 u.p.r.d., a zwłaszcza drugiego z tych kryteriów, w postaci rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. Sąd orzekający podziela pogląd, że ustalenie stawki w maksymalnej wysokości bez ustalenia cen na usługi usuwania i przechowywania pojazdów narusza procedury podejmowania uchwały i stanowi przekroczenie kompetencji określonej w art.130a ust.6 u.p.r.d. Okoliczność, że przyjęte przez radę stawki opłat nie są wyższe od kwot określonych w ust. 6, nie oznacza, że rada ma dowolność w ustaleniu ich na takim maksymalnym poziomie. Z zawartego w art. 130a ust. 6 p.r.d. upoważnienia ustawowego wynika bowiem, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą, jednak z koniecznością uwzględnienia dwóch kryteriów: przymusu prawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Trafne jest również stanowisko, że w przypadku kryterium kosztów usuwania i przechowywania pojazdów chodzi o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi na terenie powiatu. (tak WSA w Bydgoszczy w wyroku z 23.02.108r., sygn. II SA/Bd 791/17, wyrok WSA we Wrocławiu z 14.02.2018r., sygn. III SA/Wr 856/17, wyrok WSA w Poznaniu z 13.12.2018r., sygn. IV SA/Po 889/18 publ. CBOSA) Analiza uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie daje żadnej odpowiedzi na pytanie o zasadność wysokości przyjętych opłat. Brak należytego uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy i wskazania dlaczego w takiej właśnie wysokości określono stawki należnych opłat, powoduje istotną wadliwość uchwały, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2019 r. sygn. II OSK 3043/18). Uzasadnienie uchwały może stanowić dowód dotyczący oceny legalności danej uchwały. Dlatego skoro w okolicznościach niniejszej sprawy ani w oparciu o treść uzasadnienia zaskarżonej uchwały, ani na podstawie przekazanej wraz z odpowiedzią na skargę dokumentacji nie sposób ustalić jakie były merytoryczne powody podjęcia uchwały w zaskarżonym kształcie, należało stwierdzić, że ziściły się przesłanki stwierdzenia jej nieważności. Wszystko to prowadzi do wniosku, że uchwalone wysokości opłat i stawek kosztów zostały określone przez Radę Powiatu w sposób arbitralny, a tym samym niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6 u.p.r.d. To zaś oznacza, że zaskarżona uchwała narusza prawo w stopniu istotnym. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.