II OSK 392/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1485/19 w sprawie ze skargi B. Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 września 2019 r., wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1485/19, oddalił skargę B. Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 17 lipca 2018 r. M. Ł. zwróciła się do Prezydent [...] z wnioskiem o wymeldowanie B. Ł. z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy Al. [...] w W. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Prezydent [...] decyzją z [...] marca 2019 r. orzekł o wymeldowaniu B. Ł. z ww. lokalu wskazując, że wymieniona miejsce stałego zameldowania opuściła dobrowolnie i trwale. W odwołaniu od tej decyzji B. Ł. wskazała, że nie zaistniała przesłanka dobrowolności w opuszczeniu miejsca stałego zameldowania. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B.Ł., zastępowana przez pełnomocnika, wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...], podnosząc zarzuty naruszenia art. 35 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i art. 7 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w motywach zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że istotę rozpoznawanej sprawy stanowiło rozstrzygnięcie, czy zaistniały w sprawie przesłanki uzasadniające wymeldowanie B. Ł. z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy Al. [...] w W.. Warunkiem orzeczenia o wymeldowaniu osoby z pobytu stałego jest bowiem zaistnienie przesłanek zawartych w art. 35 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1382 – dalej w skrócie "ustawa"), a więc przesłanki opuszczenia miejsca pobytu stałego oraz przesłanki niedopełnienia obowiązku wymeldowania się. Pobytem stałym według art. 25 ust. 1 ustawy, jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Przyjmuje się, że zamieszkiwanie w danym lokalu polega na stałym korzystaniu z jego urządzeń, nocowaniu w nim, spędzaniu wolnego czasu oraz zaspokajaniu swoich funkcji życiowych i potrzeb socjalnych. Tak rozumiany pobyt stały świadczy o tym, że dany lokal stanowi centrum życiowe danej osoby i jednocześnie stanowi podstawę obowiązku meldunkowego, o którym mowa w art. 24 ust. 1 i 2 ustawy. Tak rozumiany pobyt stały wiąże się z elementem faktycznego przebywania w danym miejscu, z wolą koncentracji w tym miejscu swoich spraw życiowych. Miejsce stałego pobytu danej osoby to miejsce, w którym osoba ta stale realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe, tj. w szczególności mieszka, nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania (odzież, żywność, meble), przyjmuje wizyty członków rodziny lub znajomych, utrzymuje chociażby okazjonalne kontakty z sąsiadami, przyjmuje i nadaje korespondencję. Z kolei, opuszczenie lokalu związane jest z zerwaniem związków z lokalem dotychczasowym i skoncentrowaniem swych spraw życiowych w innym miejscu. Opuszczenie przez osobę zameldowaną miejsca stałego pobytu, stosownie do art. 35 ustawy, stanowi materialną przesłankę wydania przez organ decyzji o wymeldowaniu. Opuszczenie lokalu musi być trwałe i dobrowolne. Mimo, że w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że co do zasady opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu powinno być wynikiem dobrowolnej decyzji osoby zameldowanej, jednakże w pewnych przypadkach wola osoby zameldowanej nie ma wpływu na wydanie decyzji o wymeldowaniu z pobytu stałego. Brak tak rozumianej dobrowolności nie zawsze zatem stanowi przeszkodę do wymeldowania. Sąd podzielił wypracowane w orzecznictwie stanowisko, iż jako równoznaczną z dobrowolnym opuszczeniem lokalu należy uznać nie tylko sytuację, gdy z własnej woli osoba opuszcza lokal, ale także sytuację, w której osoba w nim zameldowana została z niego usunięta przez dysponenta lokalu bądź przymuszona do opuszczenia tego lokalu, ale nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu, których podjęcie doprowadziłoby do uznania działań dysponenta lokalu za bezprawne. Rezygnację z zastosowania tych środków uznaje się za okoliczność usuwającą stan przymusu, a zatem otwierającą drogę do wymeldowania. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że organy obu instancji zasadnie orzekły o wymeldowaniu skarżącej z pobytu stałego. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego skarżąca opuściła lokal w czerwcu 2018 r. wskutek złożenia przez nią przed sądem powszechnym zobowiązania do opuszczenia lokalu. Opuszczając zaś lokal zabrała swoje rzeczy a także rzeczy stanowiące majątek wspólny małżonków. W tej sytuacji organy prawidłowo oceniły, że opuszczenie przedmiotowego lokalu, nabrało trwałego charakteru. Okoliczności powyższe są bezsporne, nie zostały podważone przez skarżącą. Skarżąca, co wynika z treści skierowanej do Sądu skargi, inaczej, w sposób potoczny interpretuje słowo "dobrowolny". Tymczasem na równi z dobrowolnym opuszczeniem miejsca zamieszkania, należy traktować sytuację, gdy lokal został opuszczony (nawet w warunkach przymuszenia), ale we właściwym czasie nie skorzystano z przysługujących środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu. Skarżąca ani jej pełnomocnik nie wskazywał, aby skarżąca skorzystała z jakichkolwiek środków prawnych celem umożliwienia powrotu do lokalu. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania. Organy administracyjne przeprowadziły bowiem w sposób prawidłowy postępowanie administracyjne, dopełniając wymogów wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Tym bardziej, że istotne okoliczności, tj. opuszczenie lokalu przez skarżącą, zostało przez nią wielokrotnie potwierdzone. Kwestionowanie zaś oceny i wniosków wyciągniętych z ustalonych okoliczności nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że fakty zostały nieprawidłowo ustalone. Sąd podkreślił także, że zameldowanie jak i wymeldowanie z miejsca stałego pobytu mają charakter wyłącznie ewidencyjny i rejestrowy. Literalne brzmienie art. 35 ustawy sprowadza się do konieczności wymeldowania każdej osoby, która nie przebywa w miejscu stałego pobytu, a która to czynność ma charakter czynności materialno-technicznej i ma na celu potwierdzenie istniejącego stanu faktycznego. Wymeldowanie w żaden sposób nie dotyczy ani nie niweczy praw rzeczowych bądź obligacyjnych do określonego lokalu. Tych ostatnich należy dochodzić w postępowaniu przed sądem powszechnym. Postępowanie o wymeldowanie ma na celu jedynie doprowadzenie do zgodności ewidencji z rzeczywistym stanem rzeczy. Decyzja o zameldowaniu nie daje żadnych praw do lokalu ani też takich praw, jeśli strona jest w ich posiadaniu, nie pozbawia (np. prawa własności czy prawa użytkowania). Natomiast organy właściwe w sprawach ewidencji ludności nie są powołane do dokonywania ocen, czy osoba w stosunku do której toczy się postępowanie o wymeldowanie jest właścicielem jeszcze innej nieruchomości, czy określony obiekt budowlany, z którego ma zostać wymeldowana nadaje się na miejsce pobytu ludzi w rozumieniu prawa budowlanego i uzależnienia od tych ocen możliwości zameldowania lub wymeldowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła B. Ł. reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Wyrokowi Sądu I instancji skarżąca kasacyjnie zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 35 ustawy o ewidencji ludności, poprzez błędne przyjęcie, że opuszczenie lokalu przez B. Ł. miało charakter trwały i dobrowolny, podczas gdy nie można mówić o dobrowolności opuszczenia przez B. Ł. mieszkania wobec niegodziwych zachowań zarówno Z. Ł. jak i jego rodziców, co spowodowało konieczność (przymus) opuszczenia, bez cech dobrowolności, lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. przez skarżącą wraz z dziećmi; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a wskazała na błędne przyjęcie, iż skarżąca w sposób dobrowolny opuściła lokal, podczas gdy przymus psychiczny i działania fizyczne jej męża i jego rodziców, a przede wszystkim w trosce o dobro małoletnich dzieci, odmawiały przymiotu dobrowolności a nie pozostawiały jej innego wyjścia, aby nie doprowadzić do niepowetowanej szkody. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny mając na względzie fakt, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., przystąpił do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć wskazanego przepisu, ponieważ ma on zastosowanie dopiero w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Określa on w dwóch punktach podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną. Z brzmienia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dla poprawności zarzutu naruszenia przepisów postępowania konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez Sąd pierwszej instancji w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej, w tym wypadku z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie wyjaśnić trzeba, że dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który konkretnie przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Warunek ten na gruncie rozpatrywanej sprawy nie został spełniony, co czyni rozważany zarzut nieskutecznym, uniemożliwiając Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jego merytoryczną kontrolę. Nietrafny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego, a konkretnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Formułując zarzut tej treści autor skargi kasacyjnej stoi na stanowisku, że opuszczenie lokalu przez B. Ł. nie miało charakteru trwałego i dobrowolnego. Twierdzi bowiem, że wobec niegodziwych zachowań męża oraz jego rodziców zachodziła konieczność (przymus) opuszczenia przez skarżącą kasacyjnie, bez cech dobrowolności, lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. Stosownie do treści art. 35 ustawy, organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Podstawą wymeldowania w świetle przywołanego przepisu jest więc jedynie opuszczenie miejsca stałego pobytu i niedopełnienie obowiązku wymeldowania się. Wyjaśnić w związku z tym przyjdzie, że pobytem stałym w rozumieniu art. 25 ust. 1 ustawy jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Zameldowanie na pobyt stały lub czasowy, co jasno wynika z regulacji art. 28 ust. 4 ustawy, służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby, w miejscu, w którym się zameldowała. W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie wywiódł, że o opuszczeniu miejsca stałego pobytu można mówić wyłącznie wówczas gdy było ono trwałe i dobrowolne. Innymi słowy, dla wystąpienia przesłanki wymeldowania, którą jest "opuszczenie miejsca pobytu stałego" konieczne jest aby fizycznemu przebywaniu osoby w innym miejscu towarzyszyła wola opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu oraz zamiar związania się tym innym miejscem i urządzenia w nim trwałego centrum życiowego. Wyjaśnić w związku z tym trzeba, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż na równi z dobrowolnością opuszczenia lokalu należy traktować te sytuacje, w których osoba podlegająca wymeldowaniu nie może zgodnie z prawem lub na skutek okoliczności faktycznych dalej zamieszkiwać w miejscu, w którym była zameldowana (np. nakaz eksmisji, odbywanie kary pozbawienia wolności, nakaz opuszczenia lokalu, zakaz zbliżania się do rodziny). Innymi słowy, chodzi tu o wszystkie te sytuacje, gdy opuszczenie lokalu jest wynikiem wykonania prawomocnych wyroków sądów powszechnych bądź orzeczeń właściwych organów administracji publicznej. Jednocześnie zwraca się uwagę, że powiązanie przesłanki opuszczenia miejsca stałego pobytu z kwestią dobrowolności ma jedynie takie znaczenie, że nie może dojść do wymeldowania tak długo, jak długo zainteresowany może podjąć próby przywrócenia zamieszkiwania, usunięcia skutków zastosowania przymusu, likwidacji stanu niezgodnego z jego wolą, a polegającego na braku możliwości zamieszkiwania. Zatem, na równi z dobrowolnym opuszczeniem lokalu traktuje się również sytuację, gdy osoba w nim zameldowana została przymuszona w drodze przymusu psychicznego lub fizycznego do opuszczenia tego lokalu, jednak nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu lub środki te nie będą prawnie skuteczne (np. wyroki NSA z: 8 października 2009 r. II OSK 1908/08, 9 maja 2012 r. II OSK 299/11, 16 października 2013 r. II OSK 1163/12, 20 maja 2016 r. II OSK 2065/14, 4 września 2015 r. II OSK 2315/14, 11 stycznia 2018 r. II OSK 1177/17, 18 czerwca 2019 r. II OSK 2025/17, 18 grudnia 2019 r. II OSK 3427/18, 17 października 2019 r. II OSK 2418/18, 19 grudnia 2019 r. II OSK 3268/18 – www. orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie skarżąca kasacyjnie stara się dowieść, że opuszczenie lokalu, w którym dotychczas była zameldowana na pobyt stały nie miało charakteru dobrowolnego, a tym samym wydana przez organ decyzja o wymeldowaniu jest niezgodna z prawem. Jak podkreśliła opuściła zajmowany lokal dla dobra małoletnich dzieci z uwagi na niegodziwe postępowanie męża oraz jego rodziców, liczne interwencje policji, założoną niebieską kartę. Jej zdaniem stan faktyczny sprawy wskazuje na tymczasowość sytuacji mieszkaniowej, gdyż skarżąca nie wyklucza ponownego zamieszkania w spornym lokalu, jeśli tylko stosunki z rodzicami męża ulegną poprawie. Z ustalonego przez organy obu instancji i zaaprobowanego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżąca jest mocna skonfliktowana z mężem i jego rodzicami. Małżonkowie są w trakcie rozwodu. W dniu 28 czerwca 2018 r. B. Ł., na skutek złożenia przed Sądem Okręgowym w [...] zobowiązania do opuszczenia lokalu, wyprowadziła się z lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. Zabrała z niego zarówno rzeczy osobiste, meble oraz sprzęt AGD, stanowiące majątek wspólny małżonków i zamieszkała u rodziców. W dniu 29 czerwca 2018 r. przekazała klucze od mieszkania M. Ł, która jest obecnie jego właścicielką (pierwotnie właścicielem lokalu był Z. Ł.), a zarazem inicjatorką kontrolowanego postępowania o wymeldowanie. Obecnie mieszkanie jest wynajmowane. W trakcie przesłuchania strona oświadczyła, że nie podejmowała kroków prawnych celem powrócenia do mieszkania, gdyż nie widzi możliwości ponownego zamieszkania w spornym lokalu wraz z dziećmi. Od 2016 r. oczekuje na mieszkanie komunalne. Godzi się w związku z tym zauważyć, że w toku postępowania administracyjnego jak i sądowego skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów świadczących o podjęciu przezeń stosownych kroków prawnych celem przywrócenia naruszonego posiadania. Także jej twierdzenia o wyrzuceniu z mieszkania przez teściową czy wymianie zamków nie zostały potwierdzone wiarygodnymi dowodami, pomimo podejmowanych przez organ czynności wyjaśniających w tym kierunku. Co prawda z akt sprawy wynika, że w lokalu miały miejsce liczne interwencje policji zgłaszane zarówno przez męża Z. Ł., jak i samą skarżącą dotyczące korzystania z mieszkania czy opieki nad dziećmi. Co równie istotne oboje małżonkowie mają założone niebieskie karty, a prowadzone przeciwko mężowi skarżącej postępowanie karne o znęcanie się fizyczne i psychiczne zostało umorzone. Z poczynionych przez organ ustaleń wynika także, że od stycznia 2018 r. do chwili obecnej nie było w spornym lokalu interwencji policji, nie było też zgłaszanych od tego czasu odrębnych postępowań za pośrednictwem policji. W tym stanie rzeczy organy obu instancji prawidłowo orzekły o wymeldowaniu skarżącej uznając, że opuściła miejsce pobytu stałego w sposób trwały i dobrowolny nie dopełniając obowiązku wymeldowania się. B. Ł. mimo deklarowanej chęci ponownego zamieszkania w lokalu nie ma faktycznie możliwości powrotu do niego, ponieważ nie stanowi on jej własności i obecnie jest wynajmowany. Tym samym Sąd I instancji orzekając o oddaleniu skargi, nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ustawy. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.