VIII SA/Wa 570/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Ośrodka Zamiejscowego Prokuratury Rejonowej w [...] z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy w [...] (dalej: organ) na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747 ze zm.; zwana dalej: u.z.z.w.) podjęła w dniu [...] grudnia 2005 r. uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków". Pismem z 8 lipca 2019 r. Prokurator Ośrodka Zamiejscowego Prokuratury Rejonowej w [...] z siedzibą w [...] (dalej: skarżący, prokurator) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) na powołana wyżej uchwałę z [...] grudnia 2005 r. nr [...]. Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił: 1. rażące naruszenie przepisów prawa, mianowicie art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. oraz § 137, § 143, § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908; zwana dalej: z.t.p.) poprzez brak faktycznego określenia w treści § 3 uchwały minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody, ilości i dopuszczalnego poziomu zanieczyszczeń odbieranych ścieków, takich jak w szczególności minimalna ilość dostarczanej wody, ilość ścieków i odesłanie w tym zakresie do treści zawieranej umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków; 2. rażące naruszenie przepisów prawa, mianowicie art. 7 i 94 Konstytucji RP, w związku z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. w zw. z art. 6 ust. 3 u.z.z.w. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i unormowanie w regulaminie materii, która powinna zostać zawarta w umowie, polegające na wskazaniu w § 10, § 11, § 12 okresu obowiązywania umowy, jej treści oraz przesłanek rozwiązania i wygaśnięcia, w § 13, § 14, § 15, § 16, § 17, § 18 zasad rozliczania i płatności; 3. rażące naruszenie przepisów prawa, mianowicie art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. poprzez uzależnienie w § 19 ust. 3 wydania warunków technicznych od uiszczenia opłaty, kiedy przepisy u.z.z.w. jak również innych aktów prawnych obowiązującego systemu, nie upoważniają gminy do ustalania i nakładania na członków wspólnoty samorządowej tego rodzaju opłat związanych z podłączeniem, które jest obligatoryjne w warunkach określonych w art. 15 ust. 4 ustawy; 4. rażące naruszenie przepisów prawa, mianowicie art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. w związku z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. poprzez ograniczenie w § 20 regulaminu kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku o przyłączenie do sieci tylko do osób posiadających tytuł prawny do korzystania z nieruchomości; 5. rażące naruszenie przepisów prawa, mianowicie naruszenie przepisu art. 19 ust. 2 u.z.z.w. oraz art. 29 a ust. 1 i art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), poprzez nałożenie na inwestora w § 21 ust. 2 uchwały obowiązków innych niż wskazane w wyżej wymienionych ustawach; 6. rażące naruszenie przepisów prawa, mianowicie art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. oraz art. 22 pkt 2 u.z.z.w. poprzez wskazanie w § 31 regulaminu, że dla poboru wody na cele przeciwpożarowe zapewnienie dostawy wody następuje na podstawie umowy zawieranej pomiędzy gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej, kiedy nie jest możliwe określenie ilości wody pobieranej na cele przeciwpożarowe, a jej zapewnienie jest obowiązkiem przedsiębiorstwa wodno – kanalizacyjnego i rozliczenia dokonuje gmina na podstawie cen i stawek określonych w taryfie; 7. rażące naruszenie przepisów prawa, mianowicie naruszenie hierarchii źródeł prawa w § 34 regulaminu. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Uzasadnił, że skarga prokuratora dotyczy uchwały, która na mocy § 3 uchwały nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...]" wraz z wejściem w życie tej uchwały utraciła moc, a co za tym idzie została wyeliminowana z obrotu prawnego. W piśmie z 9 grudnia 2019 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej delegowana do Prokuratury Okręgowej w [...] oświadczyła, że popiera skargę prokuratora Ośrodka Zamiejscowego Prokuratury Rejonowej w [...] z siedzibą w [...]. Jednocześnie podniosła, że niezależnie od argumentacji podniesionej w skardze zaskarżona uchwała w stopniu istotnym narusza prawo, przekraczając granicę delegacji przewidzianej w art. 19 ust. 2 u.z.z.w także w zakresie innych zawartych w niej uregulowań, w tym poprzez: 1. wprowadzenie w § 2 pkt 1-8 regulaminu własnych definicji pojęć w postaci zarówno zmodyfikowanych przepisów ustawowych, jak i utworzonych na użytek uchwały, jak również powtarzania definicji ustawowych, w tym własnych definicji wodomierza, wodomierza dodatkowego, okresu obrachunkowego, podczas gdy art. 19 ust. 2 u.z.z.w. nie przyznaje organowi uchwalającemu przedmiotowy regulamin prawa do definiowania jakichkolwiek pojęć związanych z gospodarką wodną i ściekową; 2. wprowadzenie w § 5 pkt 1-10 umieszczonym w rozdziale III zatytułowanym "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków" szeregu dodatkowych obowiązków odbiorców usług, w tym obowiązku korzystania z zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w sposób niepowodujący pogorszenia jakości usług świadczonych przez przedsiębiorstwo oraz nieutrudniający działalności a w szczególności do: informowania przedsiębiorstwa o zmianach stanu prawnego nieruchomości, niezwłocznego zawiadamiania przedsiębiorstwa o wszelkich stwierdzonych uszkodzeniach wodomierza głównego lub urządzenia pomiarowego, w tym o zerwaniu plomby, udostępniania nieodpłatnie przedsiębiorstwu miejsca na elewację lub ogrodzeniu nieruchomości odbiorcy, celem umieszczenia tabliczek z oznakowaniem armatury wodociągowej, co stanowi nieuprawnioną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym; 3. wskazanie w § 25 regulaminu na możliwość zawarcia umowy o wspólnej realizacji inwestycji z osobą, która ubiega się o przyłączenie i wyraża wolę budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, gdy z wieloletnich planów rozwoju i modernizacji nie wynika ich planowana budowa, czym w rzeczywistości statuuje obowiązek wybudowania przez odbiorcę ze środków własnych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm. dalej: u.s.g.), uchwały organu sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W ustawie nie zdefiniowano jednak obu naruszeń. Konieczne jest zatem sięgnięcie do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i orzecznictwie. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on więc obowiązku kierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa ani wskazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego. Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Organ uchwalający akt prawa miejscowego związany jest ponadto regułami techniki prawodawczej, ujętymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908). Zgodnie z § 143 załącznika do tego rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 1-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 19 ust. 1 u.z.z.w. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W świetle art. 40 ust. 2 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy, zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z kolei w myśl art. 19 ust. 1 u.z.z.w. (w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia uchwały), rada gminy po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Ustęp 2 tego artykułu określa elementy treści regulaminu, wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociagowo – kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Powołany przepis stanowi delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 u.z.z.w., gdyż regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin powinien określać", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 u.z.z.w, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź w rozporządzeniu wykonawczym albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo je modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny. Ponadto zgodnie z § 137 i § 143 rozporządzenia w sprawie z.t.p. w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, umów międzynarodowych i rozporządzeń. Podzielić należy stanowisko skarżącego Prokuratora, że podjęta w dniu [...] grudnia 2005 r. przez Radę Gminy w [...] uchwała nr [...] w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków" nie wypełnia delegacji ustawowej w zakresie obowiązkowego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulacja zawarta w § 3 regulaminu odsyła w tym zakresie do treści umowy. Zaznaczyć należy, że skoro ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków oraz wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody (por. wyrok WSA w Szczecinie z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 308/18, publ. Lex nr 25312540; wyrok WSA we Wrocławiu z 16 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 118/18, publ. LEX nr 2589197). Natomiast wymienione uregulowania uchwały trudno zaliczyć do przepisów ustalających "minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo". Wskazany zarzut zasługiwał zatem na uwzględnienie, bowiem treść § 3 załącznika do uchwały nie stanowi realizacji ciążących na radzie gminy obowiązków, o których mowa w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy. Nie ulega wątpliwości, że w § 10 , § 11, § 12, § 13, § 14, § 15, § 16, § 17 i § 18 bezpodstawnie zawarto regulacje dotyczące okresu obowiązywania umowy i warunków jej wypowiedzenia, wygaśnięcia oraz formy zmiany umowy, sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń pomiędzy odbiorcą usług i przedsiębiorstwem wodno – kanalizacyjnym. Wskazane kwestie mogą zostać określone tylko w umowie z odbiorcami usług danego przedsiębiorstwa. Określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest upoważniony. Analiza wskazanych wyżej przepisów uchwały prowadzi do wniosku, że organ stanowiący zawarł w nich postanowienia uregulowane w art. 6 u.z.z.w., które wykraczają poza upoważnienie wynikające z art. 19 ust. 2 ustawy. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny, jakim jest rada gminy uchwalająca regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać (por. wyroki WSA: w Poznaniu z 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13; w Gliwicach z 3 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 150/13; w Krakowie z 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 726/19, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Ponadto prokurator wskazał na istotne naruszenie art. 19 ust. 2 u.z.z.w., poprzez ustanowienie w akcie prawa miejscowego bez ustawowego upoważnienia, opłat za czynności związane z wydawaniem warunków technicznych przyłączenia do sieci. Uchwałodawca w § 19 ust. 3 regulaminu w sposób nieuprawniony ustalił odpłatność za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że gminy nie mogą ustalać za pomocą uchwał opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (por: wyroki NSA: z 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2793/01; z 25 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 821/04; z 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 19/06; z 3 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1459/08; z 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2697/11; z 21 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 905/12; oraz wyroki WSA: w Bydgoszczy z 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 388/11; w Lublinie z 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 438/13; w Lublinie z 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 182/14; w Lublinie z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 167/14, publ. CBOSA). Za sprzeczny z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. należy uznać § 20 regulaminu, w którym zróżnicowano sytuację odbiorców ubiegających się o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej uzależniając ją od posiadania przez nich tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 4 u.z.z.w umowa może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (por. wyrok WSA w Szczecinie z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 308/18, publ. Lex nr 25311254; wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 12 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 477/18; w Poznaniu z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 174/18; w Szczecinie z 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 28/18; publ. CBOSA). Zgodzić należy się z prokuratorem, że postanowienia § 21 ust. 2 pkt 1 i 2 regulaminu, wskazujące dokumenty jakie winny zostać załączone do wniosku, a mianowicie dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości oraz mapa sytuacyjna, określająca usytuowanie nieruchomości, względem istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu podjęte zostały z przekroczeniem delegacji ustawowej. Żaden przepis, w tym art. 19 ust. 2 u.z.z.w., nie upoważnia rady gminy do określenia warunków innych niż wynikają z przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych budowy przyłącza. Budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych wymaga, stosownie do art. 29 a ust. 1 ustawy p.b., jedynie sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przepisy prawa budowlanego odsyłają przy budowie przyłączy do ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przepisy u.z.z.w. nie wprowadzają wymogu przedstawienia stanu prawnego nieruchomości, czy też tytułu prawnego do nieruchomości. Obowiązek taki nie wynika również z prawa budowlanego, bowiem budowa przyłączy nie wymaga pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13, publ. Lex nr 1374586). Odnośnie § 31 regulaminu, Sąd podziela pogląd skarżącego Prokuratora, że narusza on art. 19 ust. 2 w zw. z art. 22 pkt 2 u.z.z.w. Zaskarżony przepis przewiduje, że "Zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawieranej pomiędzy gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej". Użyte w art. 19 ust. 2 pkt 9 u.z.z.w, a stanowiące delegację ustawową, określenie "warunki dostarczania wody cele przeciwpożarowe" nie uprawnia do wskazania w regulaminie konieczności zawarcia umowy z gminą, z przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej. Warunki te powinny być uregulowane w regulaminie, a nie w umowie (por. wyrok WSA w Gliwicach z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt SA/Gl 120/18, publ. Lex nr 2482394). Analiza art. 19 ust. 2 pkt 9 u.z.z.w. prowadzi do wniosku, że rada gminy była uprawniona jedynie do określenia warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Brak jest jednak podstaw do tego, aby warunki te określała umowa z przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym, przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków nie przewidują bowiem takiej możliwości. Poza tym, w ocenie sądu, ukształtowanie warunków dostarczania wody ma cele przeciwpożarowe w drodze umowy zawartej z przedsiębiorstwem stanowi niedopuszczalne przekroczenie uprawnień gminy, wynikających z ustawowego upoważnienia w tym zakresie (por. wyrok WSA w Szczecinie z 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 257/18, CBOSA). Zasadnie zakwestionował również Prokurator § 34 regulaminu, stanowiący, iż w sprawach nieobjętych przepisami regulaminu stosowane będą odpowiednio przepisy prawa, w szczególności ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą rada gminy naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 69/19, publ. Lex nr 2634367). Regulacjami regulaminu istotnie naruszającymi prawo jest § 2 pkt. 1-8 gdzie m.in. wprowadzono własne definicje legalne takich pojęć jak: "wodomierz", "dodatkowy wodomierz", "okres obrachunkowy". Tymi pojęciami posługuje się ustawa, jednakże ich nie definiuje. Ustawodawca nie upoważnił rady gminy do powtarzania, czy też tworzenia własnych definicji legalnych w zaskarżonym akcie. Ich formułowanie jest dopuszczalne jedynie w przypadku wyraźnego umocowania w tym zakresie w treści ustawy (por. wyrok WSA w Olsztynie z 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 613/18, CBOSA; wyrok WSA w Rzeszowie z 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1289/17, CBOSA). Artykuł 19 ust. 2 u.z.z.w nie przyznaje organowi uchwalającemu przedmiotowy regulamin prawa do definiowania jakichkolwiek pojęć związanych z gospodarką wodną i ściekową. Zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 z.t.p. w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw. Powielanie w uchwalanym akcie prawa miejscowego treści ustawy może, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lipca 2019r. sygn. akt II OSK 1782/18, wywołać u adresatów tego aktu niejasności interpretacyjne i potęgować brak przejrzystości systemu prawa. Zasadnie zarzucono w skardze, że § 5 pkt 1-10 regulaminu zawiera unormowania stanowiące nieuprawnioną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym. Przepis ten przewiduje, że odbiorca usług zobowiązany jest do korzystania z zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w sposób niepowodujący pogorszenia jakości usług świadczonych przez przedsiębiorstwo oraz nieutrudniający działalności, a w szczególności: 1. wykorzystując pobieraną wodę oraz wprowadzając ścieki w celach określonych w umowie i w warunkach przyłączenia nieruchomości; 2. użytkując wewnętrzną instalację wodociągową, w sposób eliminujący możliwość wystąpienia skażenia chemicznego lub bakteriologicznego wody w sieci, na skutek cofnięcia się wody z wewnętrznej instalacji wodociągowej, powrotu ciepłej wody lub wody z instalacji centralnego ogrzewania; 3. zabezpieczając przed dostępem osób nieuprawnionych pomieszczenie, w którym zainstalowany jest wodomierz główny; 4. użytkując wewnętrzną instalację kanalizacyjną, w sposób niepowodujący zakłóceń funkcjonowania sieci kanalizacyjnej; 5. informując przedsiębiorstwo o zrzutach awaryjnych lub zmianie jakości ścieków odbiegających od warunków umowy; 6. umożliwiając osobom reprezentującym przedsiębiorstwo prawo wstępu na teren nieruchomości i do pomieszczeń w celach określonych przepisami ustawy oraz niniejszego regulaminu; 7. zawiadamiając niezwłocznie przedsiębiorstwo o wszelkich stwierdzonych uszkodzeniach wodomierza głównego lub urządzenia pomiarowego, w tym zerwaniu plomby; 8. informując przedsiębiorstwo o zmianach stanu prawnego nieruchomości; 9. powiadamiając przedsiębiorstwo o wszelkich zmianach technicznych w instalacji wewnętrznej, które mogą mieć wpływ na działanie sieci; 10. udostępniając nieodpłatnie przedsiębiorstwu miejsce na elewację lub ogrodzeniu nieruchomości odbiorcy, celem umieszczenia tabliczek z oznakowaniem armatury wodociągowej. Powyższy przepis ustanawia zatem określone w nim obowiązki odbiorców w zakresie korzystania z zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, podczas gdy według art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w. prawa i obowiązki stron umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a odbiorcą usług powinny zostać zawarte w postanowieniach samej umowy, której treść kształtowana jest przez strony w ramach zasad przewidzianych w ustawie. W § 25 regulaminu określono, że jeżeli z wieloletnich planów rozwoju i modernizacji nie wynika planowana budowa urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, a osoba ubiegająca się o przyłączenie wyraża wolę budowy tych urządzeń na własny koszt, gmina może zawrzeć z taką osobą umowę o wspólną realizację inwestycji. Powyższe w rzeczywistości statuuje obowiązek wybudowania przez odbiorcę ze środków własnych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Za niedopuszczalne natomiast należy uznać obciążanie właściciela przez gminę obowiązkiem wybudowania urządzeń wodociągowo – kanalizacyjnych. Delegacja ustawowa, wynikająca z art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w., nie uprawnia gminy do określania w regulaminie zasad naliczania jakichkolwiek opłat czy świadczeń rzeczowych, związanych z przyłączeniem odbiorcy do instalacji wodociągowo - kanalizacyjnej. Przyłączenie do sieci nie może być uzależnione od poniesienia przez odbiorcę jeszcze innych kosztów, niż wymienione w art. 15 ust. 2 u.z.z.w. (por. wyrok WSA w Olsztynie z 30 maja 2019 r., sygn. akt II Sa/Ol 220/19, publ. Lex nr 2678363). Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd uznał, że wskazane wyżej, liczne naruszenia prawa uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały w całości - o czym orzeczono w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.