II GSK 704/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz(spr.) Protokolant Anna Zapała po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2102/19 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 9 sierpnia 2019 r. nr BP.502.116.2019.1186.WA7.5949 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w C. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 stycznia 2020r., sygn. akt VI SA/Wa 2102/19 oddalił skargę A. Sp. z o.o. w C. (dalej: skarżąca, spółka, strona) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z 9 sierpnia 2019r. nr BP.502.116.2019.1186.WA7.5949 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Spółka, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA). Zaskarżyła orzeczenie w całości i wnosiła o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądu Administracyjnemu w Warszawie, o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzekła się przeprowadzenia rozprawy celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) i zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 w zw. z art. 75 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) i w zw. z art. 74 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 58 z późn. zm.; dalej: u.t.d.) przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ administracji materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, w szczególności w zakresie rzetelności sporządzonego protokołu kontroli, na podstawie którego nie sposób dokonać ustaleń faktycznych, które poczynił organ administracji, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez Sąd, że ustalenia poczynione przez organ administracji o okolicznościach istotnych dla sprawy są prawidłowe, podczas gdy ustalenia te zostały poczynione w oparciu o wyniki pomiarów jakie wykonano w trakcie kontroli pojazdu za pomocą urządzenia niedostosowanego do wykonywania pomiarów. Argumenty na poparcie zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o przeprowadzenie rozprawy. Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 19 października 2023 r. pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny ma swobodę co do zakresu przedstawienia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Przed oceną zgłoszonego zarzutu, należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której w sprawie nie stwierdzono (art. 183 § 2 p.p.s.a.). Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Został zgłoszony jeden zarzut o charakterze procesowym, sprowadzający się do twierdzenia, że Sąd I instancji nie przeprowadził właściwej kontroli zaskarżonej decyzji i nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 7 i art. 77 w zw. z art. 75 k.p.a. i w zw. z art. 74 u.t.d. Wskazanie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako właściwe określenie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, ma w postępowaniu przed NSA istotne znaczenie, wobec ustawowo określonego – w art. 174 pkt 1 i 2 w zw. z art. 176 § 1 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. - modelu kontroli instancyjnej rozstrzygnięć sądu I instancji. Z tego powodu wnoszący skargę kasacyjną powinien poprawnie wskazać przepisy naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny oraz wyjaśnić, na czym uchybienie tego sądu polegało. Skarżąca kasacyjnie spółka nie doprecyzowała w zarzucie, które z jednostek art. 75, art. 77 k.p.a. i art. 74 u.t.d. nim objęła, co przy zgłoszonym naruszeniu przepisów postępowania było istotne, skoro konieczne jest wykazanie, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego w świetle powyższych uwag stwierdzić trzeba, że wniesiona skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada opisanym wymaganiom, niemniej jednak, kierując się wskazaniami wynikającymi z pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (opubl. ONSAiWSA z 2010 r. z. 1 poz. 1), Sąd odwoławczy rozpoznał tenże zarzut skargi kasacyjnej, uznając za możliwą – co do istoty – jego pełną rekonstrukcję przy uwzględnieniu argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Odnosząc się zatem do zgłoszonego uchybienia przepisom postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez WSA decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Zdaniem NSA, Sąd I instancji trafnie nie podzielił zarzutów skargi akcentujących niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że WSA dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Sąd I instancji, oddalając skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania. Należy podkreślić, iż w świetle dyspozycji art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód trzeba dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia danej sprawy administracyjnej, a nie jest sprzeczne z prawem. Jednakże w realiach niniejszej sprawy podstawowe znaczenie miały: protokół kontroli, o którym mówi art. 74 u.t.d. oraz zeznania świadka (kierowcy). Podkreślić należy, że wspomniane dowody mają walor dowodów bezpośrednich, przeprowadzonych podczas kontroli. Uwzględniając cel, jak również logikę czynności kontrolnych przeprowadzanych przez uprawnione organy administracji publicznej na podstawie ustawy o transporcie drogowym, w której zasadniczo są określone kompetencje inspekcji transportu drogowego, w odpowiedzi na stanowisko spółki, trzeba podnieść, że istota protokołu z kontroli wyraża się w tym, że dokument ten odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny. Jego walor, jako dowodu, wyraża się zaś w tym, że skoro jest on sporządzany podczas kontroli drogowej, to w relacji do okoliczności czasu i miejsca jej przeprowadzania umożliwia odzwierciedlenie w jego treści – i to niemal na bieżąco – nie dość, że przebiegu czynności kontrolnych to przede wszystkim, stwierdzonych w trakcie tych czynności faktów, zdarzeń i okoliczności mających, czy też mogących mieć istotne znaczenie z punktu widzenia formułowanych na ich podstawie ocen oraz wniosków, a ponadto – co najistotniejsze – ich utrwalenie we wskazany sposób (por. art. 74 ust. 1, 2, 4 u.t.d.). Dlatego też właśnie protokół kontroli drogowej, mający walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. (Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone) jest podstawowym dokumentem stanowiącym materiał dowodowy w sprawach o nałożenie kary pieniężnej (por. wyroki NSA z: 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 867/18; 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 1944/17; 10 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 95/20, II GSK 115/20, II GSK 1521/19; 25 sierpnia 2023 r., sygn. akt II GSK 618/20; opubl. podobnie jak niżej cytowane orzeczenia: orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżąca z faktu, że w protokole kontroli omyłkowo określono, że ważenie przeprowadzono za pomocą wag SAW 21C próbowała podważyć prawidłowość całego tego dokumentu, a w konsekwencji prawidłowość poczynionych przez kontrolujących ustaleń, stanowiących podstawę nałożenia kary pieniężnej. Jednakże spółka pominęła, że w protokole kontroli podano numery fabryczne zastosowanych wag: [...], [...] i numerami tymi oznaczone były wagi SAW 10C/III. Ponadto kierowcy okazano świadectwa legalizacji przyrządów pomiarowych, w tym deklaracje zgodności CE użytych wag nieautomatycznych, co kierowca poświadczył podpisem (s. 4 protokołu kontroli), a dokumenty te stanowiły załącznik do protokołu kontroli i zostały przesłane do spółki przy piśmie z 12 marca 2019 r. Należy podkreślić, że uczestniczący w kontroli drogowej kierowca podpisał bez zastrzeżeń protokół tej kontroli, jak i złożył zeznania w jej trakcie, w których potwierdził prawidłowość przeprowadzonych czynności kontrolnych, w tym kwestionowanego przez spółkę ważenia pojazdu. Strona, przy kwestionowaniu wyników ważenia, nie miała problemów, przy pomocy jakich wag przeprowadzono tę czynność, ale odmiennie niż organy i WSA, uważała, że wagi typu SAW 10C/III zostały użyte niezgodnie z instrukcją. Jej zdaniem mogły być użyte wyłącznie do wyznaczenia obciążenia osi wielokrotnych - grupy osi i tylko wówczas, gdy w ramach jednej kontroli liczba par wag odpowiadała liczbie osi w pojeździe (tutaj: należało użyć czterech par wag, bo były cztery osie w naczepie). Natomiast w opinii spółki omawiane wagi nie mogły być użyte do wyznaczenia rzeczywistej masy całkowitej pojazdu. Dlatego, zdaniem skarżącej, pomiar dokonany 10 marca 2019 r. w R. na drodze krajowej nr 7, pomiar pojazdu członowego składającego się z trzyosiowego ciągnika samochodowego marki Volvo o nr rej. [...] i czteroosiowej naczepy marki NOOTEBOOM o nr rej. [...] został przeprowadzony niezgodnie z załączoną przez producenta instrukcją obsługi, szczególnie że dokonany został przy użyciu jednej pary wag. Należy podać, że pojazd członowy został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/III o nr fabrycznych [...] i [...], które legitymowały się ważną deklaracją zgodności CE z wymaganiami Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/31/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie harmonizacji ustawodawstw państw członkowskich odnoszących się do udostępniania na rynku wag nieautomatycznych wdrożonej do prawodawstwa polskiego rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 2 czerwca 2016 r. w sprawie wymagań dla wag nieautomatycznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 802), została ustalona zgodnie z zapisami pkt. 8.3 normy PN-EN 45501:2015 Zagadnienia metrologiczne wag nieautomatycznych. Stwierdzić należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyczerpująco wyjaśnił procedurę ważenia przy pomocy zastosowanych wag elektronicznych osiowo/kołowych, a WSA następnie wyjaśnił, dlaczego zaakceptował. Zgodnie z pkt 1.4.2. i pkt 2 (Informacje ogólne) oraz pkt 6.3.1. instrukcji obsługi wag SAW serii III, w trakcie ważenia możliwe jest uzyskanie między innymi danych dotyczących: obciążenia kołowego, obciążenia osiowego, obciążenia wieloosiowego i masy brutto. W decyzji opisane zostały zarówno przepisy instrukcji obsługi wag SAW10C/III, jak też sposób ich użycia. Ponadto, w punkcie 6.3.1. instrukcji obsługi zawarto informację dotyczącą wyznaczenia masy całkowitej: "sumując wyniki ważenia poszczególnych osi można obliczyć masę całkowitą pojazdu (masa brutto)". W ocenie Naczelnego Sądy Administracyjnego nie można się zgodzić ze skarżącą, że pomiar ważenia opisanego pojazdu członowego został przeprowadzony niezgodnie z załączoną przez producenta instrukcją obsługi. Z treści Instrukcji obsługi wagi SAW 10C/III, załączonej do akt administracyjnych wynika, że za pomocą użycia pojedynczej pary wag SAW serii III możliwe jest w procedurze ważenia obliczenie masy całkowitej pojazdu wieloosiowego. W pkt 6.3.1. podano, że wagi SAW III mogą być stosowane w parach (oddzielnie, czy w grupach) w celu pomiaru nacisku osi, ale też nacisku koła, nacisku zespołu osi lub całkowitej masy wieloosiowej samochodów ciężarowych podczas jednej procedury ważenia. Jedna para wag służy do pomiaru obciążenia dla osi. Zgodnie z tą Instrukcją, sumując wyniki ważenia poszczególnych (pojedynczych) osi można obliczyć masę całkowitą pojazdu (masa brutto), której definicję na użytek ważenia zawarto w pkt 1.4.2. instrukcji. Ponadto możliwość obliczenia masy brutto w wyniku zsumowania wyników ważenia poszczególnych osi potwierdzał także rysunek 6-2 przykładowego rozmieszczenia podkładów wyrównawczych, gdy ustawienie wagi nie pozwala na jednoczesne zważenie wszystkich osi (pkt 6.3.2. instrukcji obsługi). Zatem poprzez ustalenie obciążenia każdej z poszczególnych osi za pomocą jednej pary wag i zsumowanie tych wyników możliwe jest zważenie pojazdu wieloosiowego. Skoro więc użyta do ważenia waga posiadała ważne świadectwo legalizacyjne i używana była zgodnie z instrukcją obsługi, to nie było podstaw do kwestionowania wyników tego ważenia. W konsekwencji za zasadne uznać należało stanowisko Sądu I instancji, że wyniki przeprowadzonej kontroli wykazały nienormatywność pojazdu skarżącego. W kwestii dopuszczalności pomiaru masy brutto pojazdu wieloosiowego poprzez ustalenie, wskutek ważenia, nacisku pojedynczych osi za pomocą jednej pary wag SAW 10C/III i zsumowania tych wyników wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 21 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1290/19 i II GSK 1144/19; 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 263/22) i skład orzekający w pełni je podziela. Wobec tego zasadne było stanowisko organów, jak i WSA, że treść sporządzonego, zgodnie z wymaganiami art. 74 u.t.d. protokołu kontroli drogowej odzwierciedlała dokonane w jej toku czynności i ustalenia dotyczące nacisku na podwójnej osi napędowej naczepy, masy całkowitej pojazdu oraz długości pojazdu członowego, które to wartości zostały przekroczone i pojazd stał się nienormatywny, a kierowca nie posiadał wymaganego w tej sytuacji zezwolenia kategorii VII, a jedynie zezwolenie kategorii VI. Zresztą wyniki ważenia, wykazujące, że została przekroczona dopuszczalna masa całkowita ww. pojazdu członowego i o wartość, jaką wykazało ważenie, potwierdzały inne dokumenty przedstawione podczas kontroli: dowody rejestracyjne ciągnika i naczepy, wskazujące w rubrykach przy kodzie G na masę własną danego pojazdu wraz z dokumentem "rozchód wewnętrzny", określającym masę dźwigaru. Dlatego zgromadzone przez organy dowody, wyżej opisane, a przede wszystkim podpisany bez zastrzeżeń protokół kontroli drogowej i zeznania kierowcy w charakterze świadka w powiązaniu z instrukcją obsługi wag SAW serii III, zostały prawidłowo ocenione przez Sąd I instancji jako wyczerpujące dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i załatwienia sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w rozumieniu art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. nakazującego właściwemu w sprawie organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Skarżąca nie określiła, jakie dowody zostały pominięte, przez co zostałaby naruszona reguła z art. 75 § 1 k.p.a. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyroki NSA z: 4 września 2008 r., sygn. akt I OSK 266/08; 11 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1889/15). Jednakże, mimo, że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma zasadniczo charakter ustrojowo-procesowy i bezpośrednio nie podpada wprost pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11), o ile zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069). Jak już wyjaśniono, Sąd I instancji nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz zastosował środek określony w ustawie. Ze sformułowanych zarzutów nie wynika, aby zgłaszano, że WSA nie rozpoznał skargi albo dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności. Skarżąca kasacyjnie uważała, że Sąd wskutek niewłaściwej kontroli działalności administracji nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. "nie wyklinował z obrotu prawnego wadliwej decyzji administracyjnej" i naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Należy stwierdzić, że skarżąca nie wykazała naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a powołane przepisy art. 7, art. 75, art. 77 k.p.a., art. 74 u.t.d., jako przepisy o charakterze procesowym, nie mogły służyć do wykazania naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Należy więc przyjąć, że Sąd zastosował prawidłowo art. 151 p.p.s.a. Wobec powyższego skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 wyroku, na mocy art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).