I GSK 499/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Po 787/19 w sprawie ze skargi (...) na informację Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa Wielkopolskiego na rzecz (...) kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 11 lutego 2020 r.’ sygn. akt III SA/Po 787/19, po rozpoznaniu skargi (...) na informację Zarządu Województwa Wielkopolskiego z (...), nr (...) w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpoznania, stwierdził że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, a także zasądził od Zarządu Województwa Wielkopolskiego na rzecz strony skarżącej 697zł kosztów postępowania. Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. "(...)" (...) (dalej: wnioskodawca; skarżąca) złożyła wniosek o dofinansowanie w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020 - działanie 8.2 "Uczenie się przez cale życie" w konkursie nr RPWP.08.02.00-IZ.00-30-001/18. Pismem z (...) wniosek o dofinansowanie oceniono pozytywnie. Spełnił on kryteria oceny projektów, otrzymując 127 pkt, ale z uwagi na wyczerpanie środków przeznaczonych na sfinansowanie projektów w ramach konkursu nie został wybrany do dofinansowania. Wnioskodawca wniósł protest od powyższej oceny, wnioskując o ponowną weryfikację co do wskazanych w nim kryteriów merytorycznych. Dyrektor Departamentu Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego pismem z (...), działając w imieniu Instytucji Zarządzającej WRPO 2014-2020, poinformował wnioskodawcę o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia ze względu na wyczerpanie kwoty na dofinansowanie projektów w ramach działania 8.2. Organ powołał się przy tym na przepis art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności realizowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1431 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania – w ramach poddziałania właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61. Organ wyjaśnił, że Zarząd Województwa Wielkopolskiego pozostawia bez rozpatrzenia protesty złożone w ramach konkursu tego na podstawie uchwały Zarządu Województwa Wielkopolskiego z (...) nr (...) w sprawie pozostawienia bez rozpatrzenia protestów w ramach konkursu nr (...) w związku z wyczerpaniem alokacji w Działaniu 8.2 Uczenie się przez całe życie Osi Priorytetowej 8 Edukacja Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę na powyższe rozstrzygnięcie wskazując, że kluczowe dla rozstrzygnięcia jest znaczenie wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektu w ramach działania. Sąd wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że wyczerpanie kwoty oznacza faktyczne wyczerpanie środków, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie, które zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi podstawę dofinansowania projektu (por.: m.in. wyroki o sygn. akt II GSK 267/18, I GSK 159/18, II GSK 23/18, II GSK 4259/17, II GSK 3577/17 i II GSK 3172/17 - dostępne w CBOSA). Sąd pierwszej instancji podzielił to stanowisko i stwierdził, że użyte w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej sformułowanie wyczerpanie w odniesieniu do środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów oznacza ich faktyczne zużycie, nie zaś jedynie potencjalną możliwość ich wydatkowania. Za takim rozumieniem wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów przemawia art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Rzeczywiste wyczerpanie środków następuje zatem w formie prawnej przewidzianej w art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej (zawarcie umowy). Umieszczenie projektu na liście projektów wybranych do dofinansowania nie stanowi zaś wiążącego przyrzeczenia zawarcia umowy o dofinansowanie, a tylko wówczas można by przyjąć, że umieszczenie na liście jest równoznaczne z wyczerpaniem kwoty przeznaczonej na dofinansowanie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przepis art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej należy wykładać ściśle, gdyż określając przesłanki i stanowiąc podstawę pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, przepis ten bezpośrednio odnosi się do środka prawnego w procedurze odwoławczej oceny projektu, co z punktu widzenia konstytucyjnej zasady prawa do odwołania się nie może pomijać zagadnienia jego efektywności zwłaszcza, że ustawodawca nie definiuje pojęcia wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania. Dokonując wykładni przepisów - art. 53 ust. 2 pkt 2, art 52 ust.1 i art. 46 ust 3 ustawy wdrożeniowej - Sąd stwierdził, że skoro definitywne przyznanie dofinansowania następuje w drodze zawarcia umowy o dofinansowanie, to zatwierdzonej liście projektów wybranych do dofinansowania można nadać jedynie walor deklaratoryjny, podobnie jak i samej informacji o pozytywnej ocenie projektu. Lista projektów wybranych do dofinansowania nie stanowi zatem wiążącego przyrzeczenia ani zobowiązania zawarcia umowy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania organ błędnie wiąże z rozstrzygnięciem konkursu, a nie podpisaniem umowy. Organ nie wykazał, że podpisano umowy wyczerpujące kwotę przeznaczoną na dofinansowanie projektów w ramach przedmiotowego działania. Sąd wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni tę ocenę prawną i ustali, czy i w jakiej dacie oraz na skutek jakich zdarzeń doszło do wyczerpania kwoty środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów w ramach działania, w rozumieniu przedstawionym przez Sąd. W przypadku ustalenia, że środki te nie zostały w sposób wiążący rozdysponowane, rozpozna protest. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Województwa Wielkopolskiego, wskazując jako jej podstawę art. 173 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) i zaskarżając w całości wyrok, zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego poprzez: 1) błędną wykładnię art. 52 ust.1 ustawy z dnia 1 i lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. 2018. 1431) przez przyjęcie, że zawarcie umowy o dofinasowanie lub wydanie decyzji o dofinansowaniu projektu oznacza faktyczne wyczerpanie środków objętych alokacją; 2) błędną wykładnię i błędne zastosowanie art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020, polegające na uznaniu, że ogłoszenie listy o jakiej mowa w art. 46 ust. 3 tejże ustawy, nie spełnia hipotezy zawartej w jej art. 66 ust. 2 odnośnie do wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania, w sytuacji gdy lista ta obejmuje wszystkie środki jakie pozostały jeszcze w danym działaniu, a następnie przyjęcie, że organ naruszył prawo odmawiając rozpatrzenia protestów w związku z ogłoszeniem wskazanej listy. W związku z powyższymi zarzutami Zarząd Województwa Wielkopolskiego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną "(...)" (...) wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. W rozpoznawanej sprawie - z uwagi na brak okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania, przewidzianych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. - kontrola zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy wyrok narusza przepisy prawa wskazane w zarzutach postawionych Sądowi pierwszej instancji. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarga kasacyjna, wskazując obie podstawy kasacyjnych określone w art. 174 p.p.s.a., nie zawiera w pełnym zakresie konkretyzacji tych podstaw, co jest niezbędne dla prawidłowego sporządzenia skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej, formułując zarzut w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie wskazał, jakie przepisy postępowania naruszył Sąd pierwszej instancji oraz nie uprawdopodobnił istnienia związku przyczynowego między stwierdzonym uchybieniem, a rozstrzygnięciem sprawy przez ten Sąd, mogącym istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Z tego powodu skarga kasacyjna w tym zakresie - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - nie mogła mieć usprawiedliwionej podstawy. Przechodząc do drugiej z podstaw skargi kasacyjnej podkreślić trzeba, że prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej, opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, wymaga wskazania formy tego naruszenia. Błąd wykładni z reguły polega na nieprawidłowym ustaleniu treści normy prawnej, na skutek wadliwe przeprowadzonego procesu wykładni. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd w subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie stosowanej normy prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej, zarzucając Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa, powinien wskazać, jaka jest właściwa treść normy prawa materialnego, będąca rezultatem procesu prawidłowej wykładni tych przepisów. Odnosząc powyższe do zarzutów skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Podstawy, na których ją oparto, nie są bowiem usprawiedliwione i nie podważają skutecznie stanowiska Sądu pierwszej instancji, które ten Sąd wyraził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, uznając w konsekwencji zasadność zarzutów skargi. Sąd pierwszej instancji uznał, że pojęcie "wyczerpania" kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania - z art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej oznacza ich faktyczne rozdysponowanie, nie zaś jedynie potencjalną możliwość ich wykorzystania. W art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej uregulowano sposoby zakończenia postępowania konkursowego i odwoławczego w przypadku, gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania. Bezsprzecznie zatem przesłanką pozostawienia protestu przez właściwą instytucję bez rozpatrzenia - na podstawie przepisu art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej - jest wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektu (w określonych ramach). Pojęcie wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów - jako przewidziana art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej przesłanka pozostawienia protestu bez rozpatrzenia - nie zostało ustawowo zdefiniowane. Interpretacja użytego pojęcia "wyczerpanie" wymaga zatem wzięcia pod uwagę zarówno znaczenia pozatekstowego tego pojęcia - potocznego rozumienia słowa "wyczerpać", jak i uwzględnienia pełnego kontekstu normatywnego ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę podziela wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że skoro wprowadzona w art. 66 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy możliwość pozostawienia środka odwoławczego - jakim jest w ustawie wdrożeniowej protest - stanowi ograniczenie prawa strony postępowania w zakresie kontroli adresowanych do niej rozstrzygnięć, to wyjątek ten nie może być interpretowany zawężająco. Poczynione wyżej zastrzeżenie trzeba przyjąć za jedną z dyrektyw interpretacyjnych, konieczną do zastosowania dla przeprowadzenia prawidłowego procesu wykładni analizowanego przepisu. Powracając do kwestii ustalenia pozatekstowego znaczenia analizowanego pojęcia, zwrócić należy uwagę, że skoro synonimy słowa "wyczerpać" to: wydatkować, wykorzystać, zagospodarować, zużyć, zużytkować, a według Słownika Języka Polskiego (https://sjp.pwn.pl/) wyczerpać, to m. in.: opróżnić, wyeksploatować, zużyć, zabraknąć; nadanie treści temu pojęciu w oparciu o pozatekstowe (normatywne) reguły interpretacji musi uwzględniać jasny wzorzec semantyczny, co prowadzi do wniosku, że użyte w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej sformułowanie "wyczerpanie" - w odniesieniu do środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów, nie może oznaczać jedynie potencjalnej możliwości ich wykorzystania, lecz wymaga ustalenia rzeczywistego wykorzystania (rozdysponowania) środków. Wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów - w rozumieniu art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej musi być więc faktyczne. O faktycznym wyczerpaniu kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, w rozumieniu art. 66 ust. 2 powoływanej ustawy, można zaś mówić w sytuacji istnienia prawnie wiążących zobowiązań do wydatkowania tych środków, a takie prawnie wiążące zobowiązania, na gruncie ustawy wdrożeniowej (art. 52 ust. 1 tej ustawy), kreuje zawarta umowa lub wydana decyzja o dofinansowaniu, stanowiące podstawę dofinansowania. Trzeba podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że prawnie wiążącym zobowiązaniem nie jest np. umieszczenie projektu na liście, o której mowa w art. 46 ust. 4 ustawy wdrożeniowej. Umieszczenie projektu na tej liście nie oznacza bowiem, że projekt ten będzie realizowany, gdyż czynność ta nie kreuje obowiązku zawarcia umowy o dofinansowanie. Wnioskodawca nie uzyskuje na tym etapie wyboru projektu roszczenia o zawarcie umowy o dofinansowanie, ani też innego rodzaju uprawnienia do dochodzenia jej zawarcia. Właściwe instytucje mają bowiem możliwość odstąpienia od zawarcia umowy w razie wystąpienia - w okresie pomiędzy akceptacją listy rankingowej a zawarciem umowy - okoliczności uniemożliwiających udzielenia pomocy. Mimo pozytywnej oceny projektu na wszystkich etapach jego oceny, właściwa instytucja jest zobligowana do odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie tego projektu, jak też do jej wypowiedzenia lub zwrotu całości lub części udzielonego wsparcia, jeśli zostanie stwierdzone, że kryteria konkursowe nie są spełnione. Wynika to z zasady braku związania wadliwie dokonaną oceną projektu w ramach ogłoszonego naboru, co oznacza, że w takiej sytuacji właściwa instytucja nie jest zobowiązana do zawarcia umowy lub kontynuowania jej realizacji w stosunku do projektu niespełniającego kryteriów wyboru. Wybór projektu do dofinansowania (umieszczenie na liście) ma oczywiście charakter warunku koniecznego w omawianej procedurze, lecz jest to jedynie element całej procedury, a przyznanie dofinansowania następuje dopiero z chwilą zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu. O ile więc w danym konkursie wartość pomocy (dofinansowania) wszystkich projektów, co do których zawarto umowę bądź wydano decyzji o dofinansowaniu, odpowiada wysokości środków przeznaczonych na dofinansowanie w tym konkursie, wówczas dopiero dochodzi do wiążącego rozdysponowania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie, co stanowi podstawę do ustalenia, że wyczerpana została kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, będącego przesłanką określoną w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Wykładnia wskazanego przepisu, ze szczególnym uwzględnieniem procesu ustalenia normatywnego znaczenia pojęcia "wyczerpania" kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania, wielokrotnie była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyroki: z 27 lipca 2020 r., I GSK 298/20; z 23 czerwca 2020 r., I GSK 308/20; z 20 marca 2019 r., I GSK 179/19; z 18 września 2018 r., I GSK 2787/18; z 30 maja 2018 r., I GSK 2115/18; z 11 kwietnia 2018 r., I GSK 1866/18; z 23 marca 2018 r., I GSK 159/18; z 27 lutego 2018 r., II GSK 152/18; z 22 lutego 2018 r., II GSK 23/18; z 26 stycznia 2018 r., II GSK 4259/17; z 5 grudnia 2017 r., II GSK 3577/17; z 5 grudnia 2017 r., II GSK 3606/17; z 8 listopada 2017 r., II GSK 3096/17). Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w całości ten kierunek wykładni akceptuje. Dodać należy, że za powyższym poglądem przemawia zasada wynikająca z art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którą umowa o dofinansowanie projektu może zostać podpisana a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria, na podstawie których został wybrany do dofinansowania. Zauważyć trzeba, że również możliwość aktualizacji list - o których mowa w art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej - na etapie procedury odwoławczej, o czym stanowi art. 58 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, wiąże się z potencjalną zmianą wartości środków zaangażowanych na dofinansowanie, co oznacza, że także z tego powodu ustalona pierwotnie lista może ulec zmianie, zarówno w zakresie wyboru podmiotów (beneficjentów), jak i wartości dofinasowania, zmieniając w konsekwencji warunki, w których dochodzi do wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie. Stosownie zaś do art. 65 powołanej ustawy, procedura odwoławcza, o której mowa w art. 53-64, nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania. Na marginesie należy zauważyć, że jakkolwiek w wyroku z 27 lutego 2018 r., sygn. II GSK 152/18, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził odmienny pogląd, stwierdzając, że do rozdysponowania kwot przeznaczonych do dofinansowania projektów dochodzi w momencie rozstrzygnięcia konkursu w sposób określony w art. 46 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, to w ocenie orzekającego w niniejszej sprawie składu NSA pogląd ten, jako odosobniony i nieznajdujący potwierdzenia w późniejszym orzecznictwie, nie zasługuje na aprobatę. Z podanych względów postawione Sądowi pierwszej instancji zarzuty naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie wskazanych w podstawach kasacyjnych przepisów, uznać trzeba za chybione. Wobec powyższego skarga kasacyjna Zarządu Województwa Wielkopolskiego - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm).