III OSK 3029/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej małoletniej W.P. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2283/19 w sprawie ze skargi małoletniej W.P. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego A.P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2283/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę małoletniej W.P. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego A.P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że skarżąca, działając przez przedstawiciela ustawowego, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2019 r., którą organ, po rozpoznaniu jej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2019 r. (nr [...]) o odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku tj. renty rodzinnej w drodze wyjątku, po zmarłym ojcu. W zaskarżonej decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podał, że według art. 83 ustawy z 7 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 748 ze zm.) renta może być przyznana jeżeli wnioskodawca: 1) jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, 2) nie spełnia warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym, wskutek szczególnych okoliczności, przy czym chodzi tu o zdarzenia nadzwyczajne, niemożliwe do przezwyciężenia, stanowiące przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia; 3) nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; 4) nie ma niezbędnych (a nie niewystarczających) środków utrzymania. Świadczenie może być przyznane, tylko gdy wnioskodawca spełnia łącznie (kumulatywnie) wszystkie wymienione przesłanki. Organ wyjaśnił, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Wprawdzie świadczenie w drodze wyjątku nie jest wprost uzależnione od stażu pracy, jednakże może być ono przyznane osobom, które na przestrzeni całego życia wykazały aktywność zawodową, a jedynie na skutek okoliczności niemożliwych do przezwyciężenia nie były w stanie wypracować świadczenia w trybie zwykłym. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dodał, że renta rodzinna po zmarłym w drodze wyjątku jest pochodną świadczenia osoby zmarłej, co oznacza, że należy ocenić to prawo w stosunku do osoby zmarłej a następnie wnioskodawcy. Odnosząc te ogólne rozważania do rozpatrywanej sprawy, organ podał, że ojciec małoletniej skarżącej (K.P.) na przestrzeni 52 lat życia (ur. [...] maja 1966 r., zm. [...] marca 2018 r.) udokumentował wprawdzie 26 lat, 1 miesiąc i 15 dni okresów składkowych i nieskładkowych, jednakże w 10-leciu przed dniem powstania niezdolności do pracy (lata 2008-2018), zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, "wypracował" tylko 2 lata, 3 miesiące i 11 dni tych okresów. W okresach od 24 sierpnia 2001 r. do 23 marca 2003 r., od 7 lipca 2008 r. do 20 lipca 2009 r., od 1 stycznia 2011 r. do 23 stycznia 2012 r., od 1 marca 2012 r. do 31 lipca 2013 r., od 14 kwietnia 2016 r. do 25 lipca 2018 r. (tj. dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy), nie wykonywał żadnej pracy ani innej działalności potwierdzonej opłacaniem składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. We wskazanych przerwach w zatrudnieniu nie był całkowicie niezdolny do pracy i nie wystąpiły żadne, niezależne od niego okoliczności, które uniemożliwiały podjęcie zatrudnienia, których nie można było przezwyciężyć. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że uzależnienie od alkoholu nie stanowi nie dającej się usunąć przeszkody, która uniemożliwiałaby zatrudnienie, a więc nie jest "szczególną okolicznością", o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Negatywnych skutków nadużywania alkoholu ojciec skarżącej mógł uniknąć w drodze skutecznego leczenia odwykowego. Organ dodał, że wniosek skarżącej nie mógł zostać uwzględniony także dlatego, że na jedną osobę w jej rodzinie przypada miesięcznie kwota 1.310,57 zł. (brutto), a więc kwota która przekracza kwotę brutto najniższej emerytury (od 1 marca 2019 r. - 1.100 zł. brutto). Oznacza to, że skarżąca nie pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania, rozumianych jako środki służące zaspokojeniu minimum egzystencji. W konkluzji Prezes ZUS stwierdził, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby niespełnienie warunków do przyznania świadczenia w trybie zwykłym spowodowały okoliczności na które zmarły K.P. nie miał wpływu, a ponadto małoletnia skarżąca posiada niezbędne środki utrzymania. Z tego powodu nie ma podstaw prawnych do przyznania skarżącej renty rodzinnej w drodze wyjątku. Skarżąca w skardze do Sądu na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2019 r. zarzuciła, że organ niezasadnie przyjął, że zespół zależności alkoholowej oraz zespól uzależnienia od alkoholu, na które cierpiał zmarły, nie stanowią okoliczności uniemożliwiającej podjęcie zatrudnienia oraz nie stanowią przyczyny powstania całkowitej niezdolności do pracy, a ponadto że dochody rodziny skarżącej "są w pełni wystarczające" na zaspokojenie potrzeb podstawowych i w ten sposób naruszył art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Ponadto zarzuciła organowi naruszenie art. 7 i art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niedostateczne ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, pominięcie informacji o hospitalizacji zmarłego w 2008 r. i w 2011 r. oraz przyczynach hospitalizacji. Skarżąca zawarła ponadto wniosek o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów tj: wyroku Sądu Rejonowego w Kaliszu VII Wydział Karny z dnia 18 lipca 2010 r. sygn. akt VII K 1586/10 o uznaniu K.P. za winnego popełnienia czynu z art. 207 § 1 i art. 157 § 2 w związku z art. 11 § 2 k.k. (znęcanie się fizyczne i psychiczne nad rodzicami, pod wpływem alkoholu), z dwóch rachunków za pobyt K.P. w Izbie Wytrzeźwień oraz z dokumentu - wyniku badania alkomatem z dnia 31 sierpnia 2010 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 25 lutego 2020 r. Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze, a następnie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej, w związku z tym w pierwszej kolejności bada się uprawnienia, jakie przysługiwałyby osobie zmarłej oraz przyczyny z powodu których osoba zmarła nie nabyła uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Renta w drodze wyjątku po zmarłym może być przyznana, gdy organ ustali, że przyczyny dla których dana osoba nie pracowała są szczególne, wyjątkowe, nadzwyczajne, od niej niezależne. Świadczenie może być przyznane, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Należy dodać, że decyzja o przyznaniu świadczenia w trybie wyjątku jest decyzją uznaniową, co oznacza, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek, wyłącznie do organu należy decyzja, czy przyzna świadczenie. Zdaniem Sądu, organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, wyznaczonych art. 83 ust. 1 ustawy o Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jakkolwiek przy jej wydaniu nie ustrzegł się pewnych uchybień. Sąd I instancji zauważył, że ustawa o emeryturach i rentach nie wyjaśnia, jak należy rozumieć szczególne okoliczności, zaistnienie których może usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. Nie ulega wątpliwości, że dokonując wykładni pojęcia szczególnych okoliczności, należy mieć na względzie cel, któremu służy tryb przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Celem tym jest to, żeby w indywidualnych i uzasadnionych przypadkach beneficjentami świadczeń przyznawanych w tym trybie były osoby, które nie mogły otrzymać świadczeń na zasadach ogólnych ze względu na niespełnienie wymaganych warunków ustawowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych za szczególne okoliczności uważa się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów ich skutków niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Sąd podzielił stanowisko organu, że uzależnienie od alkoholu nie może być traktowane, niejako automatycznie, jako okoliczność usprawiedliwiająca bezczynność zawodową. W ocenie Sądu, należy jednak rozróżnić sytuację, kiedy osoba uzależniona od alkoholu podejmuje próby leczenia od tych, gdy nie podejmując leczenia uzależnienia alkoholowego dokonuje świadomego wyboru dalszej drogi życiowej. Zdeterminowane podejmowanie prób leczenia przez osobę uzależnioną, może uzasadniać przypuszczenie, że alkoholizm w danym przypadku mógł stanowić szczególną przesłankę usprawiedliwiającą krótki staż pracy. W wyroku z dnia 30 września 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że o ile brak aktywności zawodowej spowodowany chorobą w ogóle, w tym także chorobą alkoholową, otwiera co do zasady możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku, to jednak sytuacja ulega zmianie, gdy osoba taka nie podejmuje żadnych działań zmierzających do przezwyciężenia zaistniałej sytuacji, w szczególności nie podejmuje stosownego leczenia (por. również wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 878/12, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1087/12, z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 496/17 oraz z dnia 17 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1559/17). Organ do tej kwestii nie odniósł się wystarczająco, nie ustosunkował się do tego, że ojciec skarżącej został skierowany na leczenie odwykowe decyzją sądu, dwukrotnie (od 12 sierpnia do 7 października 2008 r. i od 18 kwietnia - 17 czerwca 2011 r.) był hospitalizowany na Oddziale Leczenia Uzależnień Wojewódzkiego Zakładu Opieki Psychiatrycznej w [...] i stwierdził tylko, że "negatywnych skutków nadużywania alkoholu ojciec skarżącej mógł uniknąć w drodze skutecznego leczenia odwykowego". Zdaniem Sądu, dostrzeżone wyżej uchybienia natury procesowej nie mogły jednak doprowadzić do uwzględnienia skargi, bowiem nie miały one istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2020 r. poz. 2325 ze zm.). Innymi słowy rzecz ujmując, nawet uznanie przez organ, że ojciec skarżącej nie mógł podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej z uwagi na szczególne okoliczności, nie mogło ostatecznie doprowadzić do pozytywnego załatwienia wniosku małoletniej skarżącej o przyznanie renty rodzinnej. Jak już powiedziano, przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest dopuszczalne wówczas, gdy wnioskodawca spełnia wszystkie przesłanki (warunki) przyznania świadczenia, określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a więc m. in. nie posiada niezbędnych środków utrzymania. W ocenie Sądu, organ prawidłowo bowiem stwierdził, że skarżąca nie jest osobą, która nie ma niezbędnych środków utrzymania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1999/16, z dnia 22 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1268/18, z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2357/18) przyjmuje się jednolicie, że "niezbędne" (a więc podstawowe) utrzymanie zapewnia najniższe świadczenie przyznawane w trybie zwykłym, a więc kwota odpowiadająca minimalnej emeryturze, przy czym kryterium dochodowe powinno zostać ustalone w przeliczeniu na jednego domownika, z którym mieszka wnioskodawca. Sąd I instancji dodał, odnosząc się do zarzutu skargi, że do porównania przyjmuje się dochody brutto, ponieważ kwota minimalnej emerytury to również kwota brutto. Następnie Sąd podał, że na jednego członka rodziny skarżącej przypada 1.310,57 zł. (brutto) miesięcznie, a zatem jest to kwota, która przekracza kwotę najniższego świadczenia emerytalnego (obecnie 1100 zł. brutto miesięcznie). Sąd podkreślił, że ma świadomość, iż wskazana kwota nie zaspakaja wszystkich potrzeb życiowych małoletniej skarżącej, jednakże w świetle powyższego należy uznać, że pozwala na zaspokojenie jej niezbędnych, podstawowych potrzeb życiowych. Nie można tracić z pola widzenia, że świadczenie o którego przyznanie zwróciła się skarżąca, nie jest świadczeniem przyznawanym według potrzeb, nawet gdy są one uzasadnione. Sąd wyjaśnił ponadto, że nie ma kompetencji do merytorycznego rozstrzygania spraw administracyjnych, co oznacza, że nie może zastępować ani wyręczać organów administracji publicznej w realizacji powierzonych im zadań w tym zakresie. To do organów administracyjnych (w tym wypadku Prezesa ZUS) należy prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i zastosowanie prawidłowo zinterpretowanego przepisu prawnego. Postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego. W tym postępowaniu sąd administracyjny jedynie kontroluje działania organu administracji i opiera się na materiale dowodowym gromadzonym przez organy. Co do zasady, nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym. Według art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy nie było konieczne prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów wymienionych w skardze na okoliczność uzależnienia zmarłego od alkoholu, ponieważ to uzależnienie było w sprawie bezsporne. Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości, zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 1) błędną wykładnię art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez przyjęcie, że: a) zespół zależności alkoholowej, zespół uzależnienia od alkoholu oraz zespół abstynencji nie stanowią przesłanki szczególnej okoliczności wskazanej w przedmiotowym przepisie, pomimo tego, że WSA w Warszawie zwrócił uwagę, że przedmiotowe okoliczności uzależnione są od indywidualnej sprawy i mogą stanowić uzasadnienie przyznania świadczenia zgodnie z przyjętą doktryną oraz linią orzeczniczą, b) dochody uzyskiwane przez skarżącą są w pełni wystarczające na zaspokojenie niezbędnych potrzeb, przyjmując za wymiar porównania wysokość kwoty otrzymywanego wynagrodzenia brutto przypadającą na jednego członka rodziny z wysokością najniższej emerytury brutto, podczas gdy przyjęcie takich wartości nie stanowi kryterium zobiektyzowanego, a tworzy swego rodzaju automatyzm przy rozstrzyganiu tego rodzaju spraw, w szczególności, gdy rzeczywista różnica powyższych kwot jest znikoma. Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo zaniechania przez organ wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz zaniechanie obowiązku podjęcia wszelkich kroków koniecznych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności braku wyjaśnienia jaki wpływ na możliwość podjęcia pracy przez ojca skarżącej miała jego choroba- zespół zależności alkoholowej, zespół uzależnienia od alkoholu oraz zespół abstynencji; 2) art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. oraz art. 113 § 1 P.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów żądanych przez skarżącą, wskazujących na zakres i moment powstania niezdolności do pracy ojca skarżącej, oraz brak uzasadnienia oddalenia tych wniosków dowodowych przez Sąd. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skontrolował więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, a zatem rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, powinny podlegać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. Dlatego też obydwa zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie pozostają ze sobą w związku. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego tj. błędnej wykładni art. 83 ustawy emerytalnej nie jest uzasadniony i nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Po pierwsze należy zauważyć, że przepis art. 83 ustawy emerytalnej ma złożoną strukturę, a w skardze kasacyjnej nie został precyzyjnie wskazany przedmiot zaskarżenia. Mimo tej wady, biorąc pod uwagę sformułowany zarzut i argumenty uzasadnienia, możliwe jest ustalenie, że dotyczy on przesłanki "szczególnych okoliczności", o jakich mowa w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Zgodnie z tym przepisem, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia osobom, które m. in. wskutek "szczególnych okoliczności" nie spełniają ustawowych warunków do uzyskania odpowiedniego świadczenia. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2000 r. sygn. akt II SA 306/00, niepublikowany), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2987/19 kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się zwrotem "szczególnych okoliczności", prawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo uwypukla i podkreśla cel regulacji. Jednak nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń powinno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym powyżej wyroku zwrócił uwagę, że w odniesieniu do tak sformułowanej przesłanki nie jest uprawnione stawianie zarzutu błędnej wykładni. Ustawodawca w tym zakresie posłużył się klauzulą generalną, bo taki charakter ma użyty w tekście przepisu zwrot "szczególne okoliczności". Cechą klauzul generalnych jest to, że stanowią one skierowany do stosującego prawo nakaz dokonania oceny określonych stanów, wskazując kryteria takiej oceny. Posłużenie się wyrażeniem o cechach klauzuli generalnej pozwala ustawodawcy nadać regulacji pewną dozę elastyczności, konieczną w tych przypadkach, gdy kazuistyczne wymienienie przesłanek nie jest celowe lub możliwe, np. ze względu na nieprzewidywalne zróżnicowanie stanów faktycznych. Ciężar dokonania oceny i zakwalifikowania stanu faktycznego jako spełniającego przesłankę ustawową leży w tych przypadkach na podmiocie stosującym prawo. Kwalifikacja ta nie jest jednak pochodną wykładni, zwrot o charakterze ocennym nie poddaje się bowiem działaniom interpretacyjnym. To nie na drodze czynności interpretacyjnych, poprzez zastosowanie dyrektyw wykładni, możliwe jest ustalenie, czy w sprawie zaistniała okoliczność szczególna. Także w skardze kasacyjnej nie powołano naruszonych przez Sąd I instancji dyrektyw interpretacyjnych. Wskazanie, że okoliczność dotycząca choroby alkoholowej ubezpieczonego, powinna zostać zakwalifikowana jako szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania, który nie został podniesiony w skardze kasacyjnej. Abstrahując od tak postawionego zarzutu należy wyjaśnić, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie stwierdził, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, że choroba alkoholowa nie stanowi przesłanki szczególnej okoliczności wskazanej w art. 83 ust. 1 w/w ustawy. Podkreślił, że uznanie, iż ojciec skarżącej nie mógł podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej z uwagi na szczególne okoliczności (choroba alkoholowa), nie mogło ostatecznie doprowadzić do pozytywnego załatwienia wniosku małoletniej skarżącej o przyznanie renty rodzinnej, bowiem przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy wnioskodawca spełnia wszystkie przesłanki (warunki) przyznania świadczenia, określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a więc m. in. nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca nie jest osobą, która nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przechodząc do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżąca nie wykazała w niniejszej sprawie trzeciej z ww. przesłanek, co z kolei wyklucza przyznanie jej przedmiotowego świadczenia. Do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, jak prawidłowo zaznaczył Sąd I instancji, niezbędne jest bowiem spełnienie łącznie wszystkich przesłanek, o których mowa w powyższym przepisie, a brak choćby jednej z nich uniemożliwia jego przyznanie. Przesłanka braku posiadania niezbędnych środków utrzymania nie została przez ustawodawcę zdefiniowana, lecz w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że należy ją ocenić porównując sytuację materialną ubiegającego się o świadczenie z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 1205/19, Lex nr 3025696; wyrok NSA z 15 listopada 2012 r., sygn. I OSK 2248/12, Lex nr 1291381; wyrok NSA z 19 maja 2011 r., sygn. I OSK 292/11, Lex nr 1081017; wyrok NSA z 27 września 2006 r., sygn. I OSK 1112/06, Lex nr 321169). Wówczas ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna. Uznaje się, że najniższe świadczenie przyznawane w trybie zwykłym umożliwia zabezpieczenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby. Chodzi przy tym jedynie o potrzeby natury podstawowej, które swym zakresem mogą znacznie odbiegać od potrzeb w szerszym znaczeniu. Z tego też powodu nie można było uznać za zasadne zarzutów skarżącej dotyczących niewystarczającego wyjaśnienia sprawy, w tym jej potrzeb i sytuacji gospodarstwa domowego. Jedną z przesłanek uprawniających do przedmiotowego świadczenia jest bowiem brak niezbędnych środków utrzymania w znaczeniu podstawowym. Zwrócić należy uwagę, że wbrew stanowisku skarżącej Sąd I instancji dokonał wszechstronnej analizy jej sytuacji, w tym dostrzegł uchybienia organu administracji w niniejszej sprawie, lecz trafnie wskazał, że nie miały one wpływu na wynik sprawy, właśnie z uwagi na wyżej omówioną przesłankę, której skarżąca nie spełniła. Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że dochód przypadający na jednego członka rodziny skarżącej wynosił w dniu złożenia wniosku 1 310,57 zł miesięcznie, a więc przekraczał kwotę najniższej emerytury. Zgodzić się zatem należy z Sądem I instancji, że skarżąca nie spełnia przesłanki braku posiadania niezbędnych środków utrzymania. Pozostałe okoliczności sprawy pozostają w takiej sytuacji bez wpływu na wynik sprawy. W związku z powyższym za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Nietrafne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów postępowania: a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez odstąpienie od dokładnego wyjaśnienia sprawy, bowiem organ wystarczająco wyjaśnił niniejszą sprawę w kontekście ww. przepisu prawa materialnego, a Sąd I instancji prawidłowo wskazał na uchybienia organu, które jednak nie miały wpływu na wynik sprawy. Wskazać również należy, że autor skargi kasacyjnej pomija zasadniczy powód odmowy przyznania skarżącej świadczenia w drodze wyjątku, pomimo tego, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważa, że zagadnieniem, które uniemożliwiło przyznanie skarżącej określonego świadczenia była kwestia posiadania przez nią odpowiednich środków utrzymania. Przypomnieć zatem trzeba, że Sąd I instancji zaaprobował stanowisko organu, że w sprawie nie występuje przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania, co eliminuje skarżącą z kręgu osób mogących ubiegać się o świadczenie w drodze wyjątku. Wynika to z tego, że przyznanie przedmiotowego świadczenia uzależnione jest od łącznego spełnienia trzech przesłanek, a zatem brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Brak jednej z trzech przesłanek oznaczał, że w sprawie nie doszło do etapu badania występowania "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy o emeryturach i rentach z FUS ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Jeśli chodzi zaś o wysokość dochodu rodziny, czy dochód na jednego członka rodziny są to okoliczności niesporne w sprawie i podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia powyższych przepisów k.p.a. tych kwestii nie dotyczą. Zupełnie niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. oraz art. 113 § 1 P.p.s.a., poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji dowodów uzupełniających żądanych przez skarżącą. Wyjaśnić należy, iż co do zasady sąd administracyjny orzeka na podstawie materiału dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed właściwymi organami. Uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone tylko do dowodu z dokumentu, może być przeprowadzone przez sąd jedynie wówczas, gdy powstanie konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a ich wyjaśnienie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a. wynika, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego jest możliwe tylko i wyłącznie wówczas, gdy ziszczą się przesłanki określone w tym przepisie. Zarzut naruszenia tego przepisu, mógłby być uznany za skuteczny w przypadku wykazania, że zaniechanie przeprowadzenia przez wojewódzki sąd administracyjny z urzędu lub na wniosek dowodu z dokumentu, mimo ziszczenia się ku temu przesłanek określonych przywołanym przepisem, miało istotny wpływ na wynik sprawy, a więc na rezultat sądowoadministracyjnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Celem omawianego postępowania nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy właściwe w sprawie ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy do poczynionych ustaleń prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Powołany przepis, nie stanowi instrumentu służącego podważaniu ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II FSK 1306/08). Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w tym przypadku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo przyjął, że w sprawie nie zachodziła konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości poprzez przeprowadzenie żądanych przez skarżącą dowodów z dokumentów. Odnosząc się z kolei do wniosku zawartego w skardze kasacyjnej o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów, wyjaśnić należy, że w niniejszej sprawie całokształt okoliczności został należycie rozpatrzony przez organ oraz Sąd I instancji, zaś próba kontynuacji postępowania dowodowego na etapie skargi kasacyjnej okazała się całkowicie chybiona. W sprawie sądowej, na etapie odwoławczym, nie zachodziły żadne tego rodzaju wątpliwości, które stanowiłyby przeszkodę dla rozpoznania sprawy w instancji odwoławczej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należy podkreślić, że celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 P.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlegała oddaleniu na mocy art. 184 P.p.s.a.