III SA/Lu 106/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Sędziowie Asesor sądowy WSA Agnieszka Kosowska, Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Zaskarżony postanowieniem z 11 stycznia 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako organ, organ odwoławczy Kolegium), stwierdziło niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez R. K. (dalej jako skarżący), na postanowienie Prezydenta Miasta L. (dalej też jako Prezydent, organ I instancji) z 12 listopada 2020 r., nr sprawy [...] odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy kategorii B. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. W piśmie z 29 lipca 2020 r. R. K. wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy kategorii B. Skarżący wniósł o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie spraw ze skarg skarżącego na decyzje organu w przedmiocie skierowania na badania lekarskie i psychologiczne. Postanowieniem z 12 listopada 2020 r. Prezydent Miasta L. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącego. Organ I instancji wskazał, iż decyzje kierujące stronę na badania lekarskie i psychologiczne są decyzjami ostatecznymi oraz że uchylenie się od wykonania badań po kierowaniu pojazdem w stanie nietrzeźwości definitywnie zagraża interesowi społecznemu. R. K. złożył zażalenie na przedmiotowe postanowienie. Kolegium stwierdzając niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu I instancji postanowieniem z 11 stycznia 2021 r. wskazało, że w świetle art. 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako k.p.a.) zażalenie służy stronie na postanowienie w sprawie zawieszenie postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Kolegium uznało za niedopuszczalne wniesienia zażalenia w sytuacji, gdy przepisy prawa wprost nie ustanawiają możliwości zaskarżenia postanowienia. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał orzeczenia sądów administracyjnych. Na powyższe postanowienie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Skarżący zarzucił naruszenie art. 101 § 3 k.p.a. w związku z art. 134 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wykładnia językowa przepisu art. 101 § 3 k.p.a. nakazuje przyjąć, że zwrot "postanowienia w sprawie zawieszenia" zawiera możliwe rozstrzygnięcia w sprawie zawieszenia, zarówno postanowienie o zawieszaniu, jako i o odmowie zawieszenia. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, w tym na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 4/00 i stanowisko doktryny, skarżący uzasadniał, że w jego ocenie po nowelizacji przepisu art. 101 § 3 k.p.a. zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w sprawie zawieszenia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie, w którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy kategorii B. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Z przywołanego przepisu wynika, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań (art. 144 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 101 § 3 k.p.a., na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Istota sporu sprowadza się do oceny, czy postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia. Wyjaśnienia wymaga, że przepis art. 101 § 3 k.p.a. aktualne brzmienie uzyskał w wyniku nowelizacji wprowadzonej ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. Przed omawianą nowelizacją, przepis art. 101 § 3 k.p.a. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Mając na uwadze taką treść cytowanego przepisu przyjmowano powszechnie, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień wydanych "w sprawie zawieszenia postępowania", w tym na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Taką interpretację art. 101 § 3 k.p.a w ówczesnym brzmieniu przedstawił również NSA w powołanej przez skarżącego uchwale w sprawie sygn. akt OPS 4/00. W wyniku nowelizacji przepis art. 101 § 3 k.p.a. zmodyfikowano w ten sposób, że do § 3 dodano sformułowanie "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania". Zażalenie służy zatem na postanowienie "w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania". Inaczej mówiąc analizowany przepis należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania"). Przedstawione wyżej stanowisko jest utrwalone i ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide wyroki NSA: z 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 340/13; z 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2372/14 oraz przywołane tam orzecznictwo; z dnia 27 października 2017 r., II OSK 340/16; z 26 stycznia 2018 r., sygn. akt II GSK 2865/17; z 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 3420/17 - orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Sąd podziela stanowisko przedstawione w powyższych wyrokach, że przepis art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu od 11 kwietnia 2011 r., nie daje podstaw do przyjęcia dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W obecnie obowiązującym stanie prawnym, zwrot "w sprawie zawieszenia" należy rozumieć w węższym znaczeniu i nie można przyjąć, że odnosi się on również do postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Skoro bowiem zwrot "w sprawie zawieszenia postępowania" przed dniem 11 kwietnia 2011 r. miał utarte znaczenie, jako oznaczający wszystkie możliwe rozstrzygnięcia w sprawie zawieszenia postępowania, to dodanie po nim określenia dotyczącego jednego tylko z możliwych rozstrzygnięć byłoby zbędne. Zmiana przepisu niewątpliwie zmieniła normę prawną. W związku z tym po nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., należy nadać nowe znaczenie słowom "w sprawie zawieszenia postępowania". Tym nowym znaczeniem jest rozumienie tego zwrotu jako odnoszącego się do postanowień, którymi zawieszono postępowanie. Wówczas nowe brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. ma sens i oznacza, że zażalenie służy nie na wszystkie możliwe postanowienia dotyczące zawieszenia postępowania (o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania), ale tylko na postanowienia o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Natomiast na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, zażalenie nie przysługuje. Powyższe koresponduje z jednoznacznym wyróżnieniem, że na postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" przysługuje zażalenie. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżenia postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego. Taka wykładnia omawianego przepisu pozostaje w zgodzie z wynikającą z art. 12 k.p.a. z zasadą szybkości postępowania, która nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego (vide wyroki NSA: z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12; z 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 340/13; z 22 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 339/16; z 5 lipca 2016 r.; sygn. akt II OSK 2726/14; z dnia 3 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 885/15; z 3 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1542/16; z 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 3420/17 - CBOSA). Skoro więc skarżący złożył zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, to słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zażalenie na powyższe postanowienie jest niedopuszczalne na podstawie art. 134 k.p.a. z związku z art. 144 k.p.a. W konsekwencji należało uznać, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skarżącego, że zwrot "w sprawie zawieszenia postepowania" po nowelizacji tego przepisu należy nadal rozumieć w szerokim znaczeniu, wynikającym z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 4/00, a orzecznictwo i poglądy doktryny powołane w skardze na poparcie stanowiska skarżącego uznać należy za odosobnione. Gdyby przyjąć, że określenie "w sprawie zawieszenia postępowania", użyte obok określenia "o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania", obejmuje zarówno rozstrzygnięcie o zawieszeniu postępowania, jak i o odmowie jego zawieszenia, tak jak oczekuje tego skarżący, to - jak już powyżej zaznaczono - czyniłoby to zbędną nowelizację art. 101 § 3 k.p.a. Interpretacja wyżej wymienionego przepisu, jaką proponuje skarżący, prowadziłaby do podważenia założenia o racjonalności prawodawcy. Trudno bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu (vide wyrok NSA z 22 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 339/16, CBOSA). W tym miejscu podnieść należy, że strona niezadowolona z rozstrzygnięcia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. – może go kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego (vide wyrok NSA z 14 lutego 2018 r., II OSK 2079/17,CBOSA). Na marginesie zauważyć należy, że skargi R. K. na decyzje Kolegium w przedmiocie skierowania na badania lekarskie i na badania psychologiczne zostały wyrokami z dnia 4 lutego 2021 r. oddalone (wyroki w sprawach sygn. akt: III SA/Lu 525/20 i III SA/Lu 526/20 – nieprawomocne). Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę. Na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.