I GSK 2036/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 22/17 w sprawie ze skargi Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych na rzecz Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 listopada 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 22/17, po rozpoznaniu skargi Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej: GRDFP) na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej: Główna Komisja) z dnia [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie odpowiedzialności W. I. za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, uchylono wskazane wyżej orzeczenie. Z akt sprawy wynika, że orzeczeniem z [...] lutego 2016 r. Regionalna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Warszawie uznała ww. – pełniącego w czasie popełnienia czynu obowiązki Dyrektora X odpowiedzialnym naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 17 ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. 2013 poz. 168 ze zm.; dalej: u.o.n.d.f.p.), polegające na udzieleniu 22 grudnia 2014 r. (umowa [...]) zamówienia publicznego na świadczenie "[...]" w okresie od 3 stycznia 2015 r. do 2 stycznia 2016 r., które to zamówienie zostało udzielone A. w trybie zapytania o cenę z powołaniem się na art. 70 w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. 2013 r., poz. 907 ze zm.; dalej: p.z.p.), mimo że nie zostały spełnione przesłanki zastosowania tego trybu, co stanowi naruszenie art. 70 oraz art. 10 ust. 2 p.z.p. Mając to na względzie – stosownie do treści art. 31 ust. 1 pkt 1, art. 35 oraz 167 ust. 1 u.o.n.d.f.p. – wymierzono karę upomnienia, a także orzeczono o kosztach postępowania. W efekcie złożonego odwołania przez W. I. Główna Komisja orzeczeniem z [...] sierpnia 2016 r. uchyliła zaskarżone orzeczenie w całości i uniewinniła obwinionego od zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 17 ust. 1b pkt 2 u.o.n.d.f.p., przyjmując – stosownie do treści art. 167 ust. 2 tej ustawy – że koszty postępowania ponosi Skarb Państwa. Skargę – powołując się na treść art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiódł GRDFP wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1b pkt 2 oraz art. 70 w zw. z art. 10 ust. 2 p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do zastosowania zapytania o cenę. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny – co zaznaczono na wstępie – uchylił zaskarżone orzeczenie Głównej Komisji, a wskazując na treść art. 135 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 148 ust. 1 u.o.n.d.f.p. dostrzegł, że orzeczenie komisji orzekającej o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych winno zawierać określenie zarzucanego naruszenia dyscypliny finansów publicznych wraz z podaniem sposobu i czasu jego popełnienia, naruszonego przepisu prawa oraz przepisu ustawy, określającego to naruszenie, albowiem w przypadku przypisania odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych orzeczenie powinno zawierać dodatkowo określenie naruszenia dyscypliny finansów publicznych przypisanego obwinionemu, wraz z podaniem sposobu i czasu jego popełnienia, wskazaniem naruszonego przepisu prawa oraz przepisu ustawy, określającego to naruszenie, a także rozstrzygnięcie co do kary albo o odstąpieniu od jej wymierzenia, z podaniem podstawy prawnej (art. 135 ust. 3 tej ustawy). Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 17 ust. 1b pkt 2 u.o.n.d.f.p., naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niezgodne z przepisami o zamówieniach publicznych udzielenie zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych dotyczących przesłanek stosowania trybów udzielenia zamówienia publicznego: negocjacji bez ogłoszenia, zamówienia z wolnej ręki lub zapytania o cenę. W zaskarżonym rozstrzygnięciu Główna Komisja nie stwierdziła, czy w sprawie, w której orzekała jako organ II instancji, doszło do popełnienia czynu stanowiącego naruszenie dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 17 ust. 1b pkt 2 u.o.n.d.f.p. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Główna Komisja przytoczyła ustalenia organu I instancji, stanowisko Krajowej Izby Odwoławczej i Urzędu Zamówień Publicznych w sprawie interpretacji art. 70 p.z.p., natomiast nie przedstawiła swojego stanowiska w tej sprawie. Nie orzekła, czy obwiniony swoim działaniem naruszył art. 70 oraz art. 10 ust. 2 p.z.p., a w związku z tym czy wystąpiła podstawowa przesłanka orzeczenia o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, określona w art. 17 ust. 1b pkt 2 ustawy. Z tych powodów zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli Sądu. Sąd stwierdził, że podstawową przesłanką odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest popełnienie czynu kwalifikowanego jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Główna Komisja powinna zatem ustalić, czy czyn zarzucany obwinionemu spełnia przesłanki naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Zdaniem Sądu orzeczenie GKO nie może pozostawiać wątpliwości, w tym zakresie. Ustalenie, że dany czyn nie był bezprawny, powoduje bezprzedmiotowość pytania o jego zawinienie, gdyż w sensie prawnym można mówić o zawinieniu tylko czynu sprzecznego z prawem (zob. R. Giętkowski, Odpowiedzialność dyscyplinarna w prawie polskim, wyd. UG 2013; por. też M. Cieślak, Polskie prawo karne. Zarys systemowego ujęcia, wyd. II, Warszawa 1994, s. 135–138 oraz J. Warylewski, Prawo karne. Część ogólna, Warszawa 2004). Dopiero w dalszej kolejności, po ewentualnym przesądzeniu, że doszło do naruszenia ustawy, powinna być badana przez GKO kwestia prawidłowości ustalenia winy przez organ orzekający I instancji. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 2 u.o.n.d.f.p., odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, której można przypisać winę w czasie popełnienia naruszenia. Nie można przypisać winy, jeżeli naruszenia nie można było uniknąć, mimo dołożenia staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku, którego niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych. Ze wskazanych wyżej powodów Sąd uchylił zaskarżone orzeczenie Głównej Komisji, zobowiązał ją do uwzględnienia stanowiska Sądu i w pierwszej kolejności wypowiedzenia się, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych, a po ustaleniu tej kwestii organ winien zbadać, czy wystąpiły pozostałe określone powołanymi wyżej przepisami prawa, przesłanki odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Skargę kasacyjną – domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, a także rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie – wywiodła Główna Komisja, zarzucając na podstawie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1b pkt 2 u.o.n.d.f.p. oraz art. 70 i art. 10 ust. 2 p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie uznanie, że Główna Komisja nie orzekła czy obwiniony swoim działaniem naruszył art. 70 oraz art. 10 ust. 2 p.z.p., a w związku z tym, czy wystąpiła podstawowa przesłanka orzeczenia o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, określona w art. 17 ust. 1b pkt 2 u.o.n.d.f.p., podczas gdy Główna Komisja ustalając, że doszło do popełnienia czynu, nie mogła przypisać odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, gdyż w zarzucanym czynie brak było znamion naruszenia dyscypliny finansów publicznych ze względu na istniejące w sprawie niedające się usunąć wątpliwości, skutkujące koniecznością rozstrzygnięcia na korzyść obwinionego, opierając swoje orzeczenie na podstawowej zasadzie obowiązującej w postępowaniach w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, nakazującej niedające się usunąć wątpliwości rozstrzygać na korzyść obwinionego (art 76 ust. 3 u.o.n.d.f.p.) i w wyniku jej prawidłowego zastosowania uniewinniła W. I. w oparciu o art. 78 ust. 3 w zw. z art. 78 ust. 1 pkt 2 u.o.n.d.f.p. 2. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 19 ust.1 i 2 i art. 17 ust. 1b pkt 2 u.o.n.d.f.p. oraz art. 70 i art. 10 ust. 2 p.z.p. poprzez uznanie, że Główna Komisja nie ustaliła czy zarzucany czyn był bezprawny i czy Obwiniony swoim działaniem naruszył art. 70 oraz art. 10 ust. 2 ustawy p.z.p., a w związku z tym czy wystąpiła podstawowa przesłanka orzeczenia o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych określona w art. 17 ust. 1b pkt 2 u.o.n.d.f.p., co zdaniem Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy Główna Komisja dokonując ustalenia popełnienia czynu nie mogła na podstawie zgromadzonego materiału w sprawie stwierdzić zawinionego naruszenia prawa i przypisać odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, tym samym mając na uwadze zasadę, że niedające się usunąć wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść obwinionego (art. 76 ust. 3 u.o.n.d.f.p.) uniewinniła W. I. od zarzucanego mu czynu w oparciu o art. 78 ust. 3 w zw. z art. 78 ust. 1 pkt 2 u.o.n.d.f.p. W sprawie nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie, to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia prawa procesowego, albowiem stosowanie prawa materialnego może mieć miejsce wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. W powyższym kontekście wskazać należy, że zasługuje na uwzględnienie zarzut obrazy przepisów prawa procesowego i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia Sądu I instancji wynika, że "zgodnie z art. 135 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 148 ust. 1 u.o.n.d.f.p., orzeczenie komisji (...) zawiera określenie zarzucanego naruszenia dyscypliny finansów publicznych wraz z podaniem sposobu i czasu jego popełnienia, naruszonego przepisu prawa oraz przepisu ustawy określającego to naruszenie". Dalsze wymogi w zakresie zawartości orzeczenia – w przypadku przypisania odpowiedzialności – określa Sąd w zdaniu następnym, co zdaje się wskazywać, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że w sprawie zapadło orzeczenie uniewinniające obwinionego od zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Z logicznego punktu widzenia – przy wyroku uniewinniającym – nie można budować uzasadnienia, w którym będzie wskazane, że obwiniony jednak dopuścił się naruszenia dyscypliny finansów publicznych, a w szczególności "w zaskarżonym rozstrzygnięciu GKO nie stwierdziła, czy w sprawie (...) doszło do popełnienia czynu stanowiącego naruszenie dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 17 ust. 1b pkt 2 ustawy o odpowiedzialności". Sąd I instancji zdaje się nie dostrzegać treści uzasadnienia organu II instancji, w którym (str. 7 i następne) Główna Komisja analizuje to, że pomiędzy dniem popełnienia przez obwinionego czynu ([...] grudnia 2014 r.), a datą orzekania ([...] sierpnia 2016 r.), prawo regulujące zasady i tryb udzielania zamówień publicznych podlegało wielokrotnym nowelizacjom, a wobec istniejących wątpliwości, co do zdefiniowanych pojęć – zwłaszcza zawartych w art. 70 p.z.p. – stosując zasadę in dubio pro reo, wydano wyrok uniewinniający. W tym kontekście musi budzić zdumienie żądanie Sądu I instancji ustalenia przez Główną Komisję: a) czy czyn zarzucany obwinionemu spełnia przesłanki naruszenia dyscypliny finansów publicznych; b) kwestii naruszenia ustawy; c) winy przez organ II instancji, co wskazuje, że nie poddano analizie – nie znalazło to bynajmniej odzwierciedlenia w motywach wyroku – treści, które legły u podstaw wydania orzeczenia uniewinniającego. Całkowicie błędna pozostaje konstatacja, że "Sąd stwierdza, że skarga jest zasadna, jakkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane". Tak więc – w tej sytuacji – pozostaje zobowiązać Sąd I instancji do merytorycznego rozpoznania skargi i sporządzenia uzasadnienia – w przypadku takiej konieczności zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną (por. np. wyroki NSA z 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1931/11; z 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06; z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07; z 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08; z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07; z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 601/10). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z 9 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 632/05, czy wyrok NSA z 4 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2304/13). Wadliwość uzasadnienia wyrokuj może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. – chociaż, co w niniejszej sprawie formalnie podniesiono, zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z 19 września 2018 r., sygn. akt II OSK 63/18; LEX nr 2578626). W niniejszej sprawie uzasadnienie Sądu nie odnosi się do treści ustaleń faktycznych poczynionych przez organ II instancji i nie nawiązuje do zarzutów skargi, a zatem jest ono wadliwe i nie pozwala na jakąkolwiek kontrolę instancyjną. Na obecnym etapie postępowania zbyteczne jest odnoszenie się do kwestii zarzutu zgłoszonego w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Mając na uwadze treść art. 185 § 1 p.p.s.a. należało orzec, jak w sentencji.