I OSK 1552/22

Dnia 5 sierpnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant sekretarz sądowy Monika Szewczyk po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] ([...]) [...] ([...]) y [...], [...] [...] [...] [...] [...] [...], [...] [...] [...] [...] [...] [...], [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...], [...] [...] [...] [...] [...] [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 381/21 w sprawie ze skargi [...] ([...]) [...] [...] ([...]) y [...], [...] [...] [...] [...] [...] [...], [...] [...] [...] [...] [...] [...], [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...], [...] [...] [...] [...] [...] [...] na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2020 r. nr SZ.rn.625.75.2020 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 381/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...], [...], [...], [...], [...] na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2020 r., nr SZ.rn.625.75.2020 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej też Minister, postanowienie Ministra z dnia 16 grudnia 2020 r., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 1 lipca 2020 r. (dalej też Wojewoda, Postanowienie Wojedowy z dnia 1 lipca 2020 r.), o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie, że nieruchomość składająca się na zespół pałacowo-parkowy majętności [...], oznaczona pod numerem [...] w ewidencji nieruchomości rolnych z powiatu Kościan, podlegających dekretowi z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - stan na 10 stycznia 1947 r. - w szczególności działek, które aktualnie posiadają numerację: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (dalej też nieruchomość, majątek), położonych w [...] - nie podpadała pod działanie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13, dalej też: dekret lub dekret z 6 września 1944r.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister stwierdził, że wnioskodawcy nie wykazali interesu prawnego, nie przedstawili dowodów, że [...], ich poprzedniczka prawna, była właścicielem majątku [...] oraz nie wykazali, że wskazana we wniosku nieruchomość przejęta została na rzecz Skarbu Państwa konkretnie na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wnieśli [...], [...], [...], [...] i [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Zdaniem Sądu ocena zaprezentowana w tej sprawie przez organy jest prawidłowa. Po analizie dokumentacji Sąd podzielił ocenę organu odwoławczego, że nie pozwala ona na uznanie, że podstawą przejęcia spornej nieruchomości był art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Jak przy tym trafnie wskazał organ odwoławczy, na podstawie tej dokumentacji w ogóle nie można ustalić dokładnej podstawy prawnej przejęcia spornego majątku przez Skarb Państwa. W przypadku zaś gdy nie można ustalić jednej, wyłącznej podstawy prawnej przejęcia nieruchomości, to brak jest podstaw do wydania decyzji merytorycznej rozstrzygającej czy nieruchomość podpadała pod dekret o reformie rolnej. Analiza akt sprawy potwierdza także stanowisko organu, że o ile wnioskodawcy wykazali w sposób należyty następstwo prawne po [...], to jednak nie wykazali w sposób wystarczający prawa własności [...] do objętej wnioskiem nieruchomości. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiedli [...], [...], [...], [...] i [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7 i art. 7b, art 12 oraz 77 § 1 k.p.a. przez niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, co doprowadziło do przedwczesnego uznania, że Skarżącym nie przysługuje przymiot strony, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z - art. 28 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. przez wydanie zaskarżonego postanowienia w oparciu o rzekomy brak interesu prawnego Skarżących w sytuacji, gdy kwestia interesu prawnego powinna zostać rozstrzygnięta tylko w merytorycznej decyzji - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 8 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. - poprzez niezasadną odmowę wszczęcia postępowania w wyniku niesłusznej odmowy Skarżącym przymiotu strony. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym koszów zastępstwa procesowego, oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W piśmie uzupełniającym skargę kasacyjną pełnomocnik skarżących kasacyjne wskazał, że po kilkumiesięcznym oczekiwaniu i otrzymaniu zgody Przewodniczącego Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Grodzisku Wielkopolskim dokonał kwerendy znajdujących się tam zbiorów dokumentów do ksiąg wieczystych [...] z którego wynika, że w KW nr [...] wskazano dane właścicielki majątku - właścicielka dóbr [...] z [...] księżna [...] z [...] pow. Krakowski. Nazwisko właścicielki brzmi poprawnie [...]. Natomiast wpis Skarb Państwa Polskiego (Wojewódzki Urząd Ziemski w Poznaniu) nastąpił "Na podstawie wniosku Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Poznaniu z dnia 26 września 1946r. wpisano dnia 30 października 1946r." - notariusz [...]. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z przywoływanymi w środku zaskarżania przepisami (normami) Kodeku postępowania administracyjnego (k.p.a.). Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek zaskarżania stwierdzić należy, iż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki NSA z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 466/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywnego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669). Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada w pełni omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. na gruncie zrealizowanego postepowania administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty (s. 2) naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i 12 k.p.a. nie zostały zbudowane zgodnie z wymogami sądowej ustawy procesowej (p.p.s.a.). Przede wszystkim art. 7 k.p.a. określa kilka zasad postępowania administracyjnego, natomiast w środku zaskarżania nie wskazano dokładnie, która z nich została naruszona przez Sąd wojewódzki i jaki miało to wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2021 r. sygn. akt. I OSK 414/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Także niewłaściwie są uformowane zarzuty naruszenia art. 8 k.p.a. oraz 12 k.p.a. Każdy z tych artykułów k.p.a. obejmuje dwie odrębne jednostki (tj. §§1–2), w których zawarte są różne treści normatywne (przepisy prawne). Skarga kasacyjna nie wskazuje konkretnie (szczegółowo), który przepis czy przepisy z art. 8 k.p.a. oraz 12 k.p.a. zdaniem autora środka odwoławczego zostały naruszone przez Sąd I instancji w związku przywoływanymi przepisami prawa. Tym samym rozważane niniejszym zarzuty nie zostały skonstruowany stosowanie do wymogów p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2024r. sygn. akt I OSK 1669/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić przy tym niniejszym trzeba, co szerzej przedstawiono wyżej, że skarga kasacyjna jest mocno sformalizowanym środkiem odwoławczym (stąd, wymóg przymusu adwokackiego przy jej sporządzaniu, o którym mowa w art. 175 § 1 p.p.s.a.), a Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do poprawiania ani uzupełniania tego rodzaju skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Tym samym sformułowane w środku odwoławczym, wbrew wymogom p.p.s.a., zarzuty naruszenia przepisów wskazywanych wyżej nie mogły odnieść zamierzonego skutku (zob. wyroki NSA z dnia: 20 sierpnia 2008 r. II FSK 557/07; 6 lutego 2014 r. II GSK 1669/12; 14 marca 2013 r. I OSK 1799/12; 23 stycznia 2014 r. II OSK 1977/12; 16 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1627/14, 15 października 2024 r. sygn. akt I OSK 1218/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, por. H. Knysiak-Sudyka, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 1067–1076). Niewłaściwie został też zbudowany zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z przywoływanymi w skardze kasacyjnej przepisami (normami) prawa, bowiem w środku odwoławczym nie powiązano naruszenia art. 28 k.p.a. z jakimkolwiek przepisem prawa czy przepisami prawa, z którego strona skarżąca kasacyjnie wywodzi swój interes prawny, nie przedstawiła też strona skarżąca kasacyjnie żadnych miarodajnych dowodów w postępowaniach prowadzonych przez organy na potwierdzenie posiadania interesu prawnego (zob. uchwały NSA z dnia: 26 listopada 2001 r. sygn. akt I OPK 19/01; 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OPS 1/22; 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OPS 1/23, postanowienie NSA z dnia 11 marca 2025 r. sygn. II GSK 2831/24, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. K. Sobieralski, Legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym. Glosa do wyroku NSA z dnia 29 sierpnia 2022 r., I OSK 2034/20, Państwo i Prawo 2023, nr 11, s. 162–171). Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. W realiach rozpoznawanej przez Naczelny Sad Administracyjny sprawy należy wskazać, że środek zaskarżania jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji i nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia. Podstawą sporu w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie jest to, czy zasadnie Sąd I instancji oddalił skargę na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2020 r., którym utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 1 lipca 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o wydanie decyzji stwierdzającej, że przejęty na własność Skarbu Państwa zespół pałacowo – parkowy w [...] nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym wszystkie one dotyczą wskazywanej wyżej kwestii spornej. W istotnej części kasator powtarza zarzuty uprzednio zawarte w skardze do Sądu wojewódzkiego. Skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Sądu wojewódzkiego oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia. Na gruncie rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie należy podkreślić, że art. 2 ust. 1 dekretu przewidywał przejście wskazanych w nim nieruchomości z mocy prawa (ex lege) na własność Skarbu Państwa, co potwierdza powszechnie dostępne w tym zakresie orzecznictwo, w tym przywoływane w zaskarżonym orzeczeniu. Niemniej cele reformy rolnej zostały określone w art. 1 dekretu. Przepisy art. 2 dekretu precyzowały jakiego rodzaju (kategorie) nieruchomości ziemskie zostają przeznaczone na cele reformy rolnej. W przypadku ustalenia, że nieruchomość spełniała wymogi określone w art. 2 ust. 1 lit. b, c, d i e dekretu przechodziła bezzwłocznie w całości, bez żadnego wynagrodzenia i z mocy prawa na własność Skarbu Państwa, z chwilą wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 13 września 1944r. Do przejścia własności takiej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa prawodawca nie przewidział wydania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej. Potwierdzenie przejęcia nieruchomości następowało przez wpisanie Skarbu Państwa jako właściciela do księgi hipotecznej (gruntowej), na wniosek pierwotnie właściwego wojewódzkiego urzędu ziemskiego (od wejścia w życie dekretu z dnia 8 sierpnia 1946r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych /gruntowych/ prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej, tj. 30 sierpnia 1946 r. – na wniosek starosty) oparty na zaświadczeniu tych organów stwierdzającym, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej. Aktem wykonawczym do dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. było rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51, dalej rozporządzenie). W przepisach § 5 i § 6 ustanawiało wskazywane rozporządzenie administracyjny tryb rozstrzygania sporów o to, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie dekretu, ale dotyczyło to – tylko – nieruchomości wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Art. 6 rozporządzenia stanowi, że strona, ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e), winna przedłożyć obecnie wojewodzie (uprzednio wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu) dowody, stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt. Przenosząc powyższe w okoliczności rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy, zasadnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, że kluczowe znaczenie dla możliwości wszczęcia oraz prowadzenia postępowania administracyjnego w powołanym trybie – na wniosek rzeczywiście uprawnionego podmiotu (strony) – ma jednoznaczne i niewątpliwe ustalenie przez organ, że w stosunku do danej nieruchomości (jej części) podstawę jej przejęcia stanowił art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W okolicznościach realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że celem wprowadzenia art. 61a § 1 do k.p.a. była potrzeba wyraźnego odróżnienia postępowania wstępnego, polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej lub innego aktu lub podjęciem czynności z zakresu administracji publicznej. W intencji ustawodawcy rozwiązanie takie w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżnia etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Wprawdzie ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wymaga również przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu. W niniejszej sprawie postępowanie zostało zakończone właśnie na etapie wstępnym, procesowym, w którym organy prawidłowo skupiły się jedynie na badaniu zaistnienia w sprawie przesłanek do wszczęcia postępowania w zakresie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. A wskutek stwierdzenia przesłanek negatywnych, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. organy zasadnie odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie, co słusznie zaakceptował Sąd wojewódzki (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2431/22 21 i powoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej racje ma Sąd wojewódzki, który podzielił ocenę organu odwoławczego, że zgromadzona w sprawie dokumentacja nie pozwala na uznanie, że podstawą przejęcia spornej nieruchomości był art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Jak przy tym trafnie wskazał organ II instancji, na podstawie tej dokumentacji w ogóle nie można ustalić dokładnej podstawy prawnej przejęcia spornego majątku przez Skarb Państwa. W przypadku zaś gdy nie można ustalić jednej, wyłącznej podstawy prawnej przejęcia nieruchomości, to brak jest podstaw do wydania decyzji merytorycznej rozstrzygającej czy nieruchomość podpadała pod dekret o reformie rolnej. Trafnie zaaprobował Sąd I Instancji, że nie jest rolą organu administracji ustalanie rzeczywistych czy też ewentualnych podstaw przejęcia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa. Organ nie jest również zobowiązany do prowadzenia ustaleń, który z przepisów dekretu z 6 września 1944 r. mógł stanowić podstawę przejęcia nieruchomości, bowiem trzeba pamiętać, że odnośne postępowanie prowadzone jest na wniosek strony skarżącej kasacyjnie (por. B. Adamiak, Reguła oficjalności jako podstawa nawiązywania relacji organu administracji publicznej z jednostką, [w:] Prawo administracyjne jako miejsce spotkań. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Jerzemu Supernatowi. Red. B. Kowalczyk, K. Kulińska–Jachowska, Ł. Prus, M. Tabernacka, Wrocław 2024, s. s. 435–457). W opozycji do stanowiska środka odwoławczego – podnoszącego niedostateczne zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodnego w zrealizowanym postępowaniu administracyjnym – godzi się w realiach sprawy uwypuklić, że utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, co w pełni podziela rozpoznający sprawę Naczelny Sąd Administracyjny, przyjmuje się, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast. k.p.a. przywoływane w skardze kasacyjnej), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej nieskutecznej czy pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku, w tym przedstawienia miarodajnych w sprawie dowodów. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (zob. wyroki NSA: z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18; 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3581/18; z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15; z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 3719/17; z dnia 3 lipca 2024 r. sygn. akt I OSK 503/23, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym prawidłowo przyjął zaskarżony wyrok, że skoro zatem dostępny w sprawie materiał dowodowy nie daje wystarczających podstaw do stwierdzenia, że sporna nieruchomość została przejęta na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu oraz że własność tej nieruchomości przysługiwała w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 6 września 1944 r. poprzedniczce prawnej wnioskodawców, to uznać trzeba, że wydane w sprawie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu odpowiada prawu. W niniejszej sprawie zgodzić należało się częściowo ze stroną skarżącą kasacyjnie, że w kontekście prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych zamiast postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania należało wydać o odpowiedniej treści decyzję administracyjną (art. 105 § 1 k.p.a.). Z uwagi jednak na fakt, że wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie zasadności zgłoszonego żądania nie może budzić wątpliwości, że wadliwość wiążąca się z nieprawidłowo wydanym postanowieniem o odmowie wszczęcia nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 1227/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W odniesieniu do wielokrotnie podnoszonego zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. konkretnymi normami (przepisami) k.p.a. przywoływanymi w środku odwoławczym należy wskazać, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.