II OZ 31/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia H. K. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1343/21 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi H. K. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego postanawia: oddalić zażalenie. Uzasadnienie. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącej Wydziału IV WSA w Warszawie z dnia 7 września 2021 r. pełnomocnik skarżącej – będący adwokatem - został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi poprzez wskazanie numeru PESEL skarżącej oraz nadesłanie oryginału bądź poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii pełnomocnictwa uprawniającego do działania w imieniu skarżącej przed sądami administracyjnymi bądź wojewódzkim sądem administracyjnym, w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej w dniu 4 października 2021 r. (potwierdzenie odbioru - k. 30 akt sądowych). Termin do uzupełnienia braków formalnych skargi upłynął bezskutecznie 11 października 2021 r. Pełnomocnik skarżącej nie wykonał wezwania. W piśmie procesowym z dnia 19 października 2021 r. zatytułowanym "Stanowisko w przedmiocie wezwania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego" wniesionym 19 października 2021 r. (data stempla pocztowego na kopercie, w której nadano przesyłkę, k. 34 akt sądowych) wskazał, że wezwanie Sądu dotyczące uzupełnienia braków formalnych skargi jest niezasadne. Postanowieniem z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1343/21, na podstawie art. art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odrzucił skargę. Sąd wskazał, że pełnomocnik skarżącej nie wykonał wezwania, czyli do upływu siedmiodniowego terminu, tj. 11 października 2021 r. nie uzupełnił braków formalnych skargi: nie podał numeru PESEL skarżącej i nie nadesłał pełnomocnictwa odpowiadającego treści wezwania. Natomiast po upływie zakreślonego terminu, pełnomocnik skarżącej, w piśmie z dnia 19 października 2021 r. przedstawił stanowisko w przedmiocie ww. wezwania. Oświadczył, że jest ono niezasadne, albowiem numer PESEL skarżącej znajduje się w aktach administracyjnych sprawy, a pełnomocnictwo złożone wraz ze skargą zostało poświadczone za zgodność z oryginałem. Odnosząc się do twierdzeń pełnomocnika skarżącej zawartych w ww. piśmie Sąd wskazał, że postępowanie administracyjne i postępowanie sądowoadministracyjne są odrębnymi postępowaniami, prowadzonymi w oparciu o odrębne regulacje prawne oraz na podstawie odrębnych akt sprawy. W kontekście zastrzeżenia przez ustawodawcę w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązku wskazania numeru PESEL osoby fizycznej przy pierwszej czynności procesowej, brak jest podstaw do przyjęcia, iż fakt, że numer PESEL zawarty jest w aktach administracyjnych stanowi wypełnienie dyspozycji z art. 46 § 2 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Ponadto Sąd wskazał, że przyczyną wezwania do nadesłania pełnomocnictwa uprawniającego do działania w imieniu skarżącej przed sądami administracyjnymi bądź wojewódzkim sądem administracyjnym była treść dołączonego do skargi pełnomocnictwa, a nie – jak wskazuje pełnomocnik – brak poświadczenia za zgodność z oryginałem złożonego pełnomocnictwa. Do skargi załączono bowiem wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Z treści tego pełnomocnictwa wynika zaś, że skarżąca umocowała pełnomocnika do "reprezentowania w zakresie odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2021 r. wydanej w sprawie o sygnaturze: [...]. Upoważnienie obejmuje także prawo udzielenia upoważnienia do zastępowania i substytucji i uprawnia do reprezentowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym". Natomiast brak jest umocowania do reprezentowania skarżącej w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, czy sądami administracyjnymi. Umocowanie obejmuje jedynie uprawnienie do działania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Sad pierwszej instancji wskazał, że Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje instytucji pełnomocnictwa domniemanego. W każdym przypadku, bez względu na okoliczności, wymagane jest, aby udzielenie pełnomocnictwa miało charakter wyraźny (Z.R. Kmiecik, Zakres pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, PS 2007/4). Ponadto, zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą - samo załączenie pełnomocnictwa do skargi, nie wskazuje na to, że pełnomocnictwo to upoważnia do reprezentowania strony w sprawie wywołanej wniesieniem skargi. Sąd rozpoznający sprawę winien każdorazowo badać zakres udzielonego pełnomocnictwa, który musi wynikać wprost z tego pełnomocnictwa i w żadnym zakresie nie może być on dorozumiany (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 2070/11). Zawarte w pełnomocnictwie sformułowanie "do reprezentowania w zakresie odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2021 r." nie może zostać uznane za upoważnienie do działania w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, albowiem odwołanie stanowi środek zaskarżenia w toku postępowania administracyjnego i nie inicjuje postępowania sądowoadministracyjnego. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o jego uchylenie i nadanie skardze biegu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1. niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego a w szczególności poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodzi brak formalny w sytuacji, gdy numer PESEL skarżącej znajdował się w aktach sprawy i nie zachodziła wątpliwość co do tożsamości skarżącej, a w konsekwencji naruszenie art. 46 § 2 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 58 §1 pkt 3 P.p.s.a. 2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu braku pełnomocnictwa w sytuacji, gdy dokument pełnomocnictwa został przez skarżącą przedłożony, a z jego treści wynika, że obejmuje on umocowanie do działania w postępowaniu odwoławczym od wskazanej w nim decyzji, której jedyną drogą zaskarżenia jest skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a z treści wynika, że obejmuje ono także reprezentację przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, przez co oczywistym jest, że zawiera ono w sobie umocowanie do działania w postępowaniu sądowo-administracyjnym a w konsekwencji naruszenie art. 46 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 58 §1 pkt 3 P.p.s.a., 3. błędne uznanie, że braki formalne skargi stanowią brak istotny skutkujący rygorem jej odrzucenia w sytuacji, gdy organ dysponował powyższymi informacjami zawartymi w aktach sprawy i nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a w konsekwencji naruszenie art. 58 §1 pkt 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 57 § 1 P.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Pismo procesowe strony powinno spełniać określone warunki formalne, bez których nie można mu nadać prawidłowego biegu. Wymogi formalne składanych pism zostały uregulowane w art. 46 P.p.s.a. Zgodnie z art. 46 § 2 pkt 1 lit. b P.p.s.a., poza elementami wymienionymi w § 1 tego przepisu pismo strony powinno ponadto zawierać, w przypadku, gdy jest pierwszym pismem w sprawie – numer PESEL strony wnoszącej pismo, będącej osobą fizyczną, oraz numer PESEL jej przedstawiciela ustawowego, jeżeli są obowiązani do jego posiadania albo posiadają go, nie mając takiego obowiązku. W sytuacji, gdy brak jest jednego z elementów pisma wymienionych w art. 46 P.p.s.a., obowiązkiem sądu, zgodnie z art. 49 § 1 P.p.s.a., jest wezwanie strony do uzupełnienia lub poprawienia pisma w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Takim przepisem szczególnym jest przepis art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli w wyznaczonym terminie nie uzupełniono jej braków formalnych. Powyższe przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem w przypadku nieuzupełnienia przez stronę skarżącą braków formalnych skargi w wyznaczonym terminie, sąd zobowiązany jest do odrzucenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do podniesionej w zażaleniu argumentacji dotyczącej znajdowania się numeru PESEL skarżącej w aktach administracyjnych sprawy, wyjaśnia, że z treści art. 46 § 2 pkt 1 lit. b P.p.s.a. wyraźnie wynika, że jeśli pismo strony będącej osobą fizyczną jest pierwszym pismem w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej (a tak było w niniejszej sprawie), to powinno zawierać numer PESEL. Przy tym bez znaczenia jest to, czy numer PESEL strony skarżącej znajduje się w aktach administracyjnych sprawy, gdyż postępowanie administracyjne i postępowanie sądowoadministracyjne są postępowaniami odrębnymi, prowadzonymi na podstawie odrębnych przepisów i w formie osobnych akt sprawy. Jednocześnie ustawodawca wyraźnie zastrzegł konieczność wskazania numeru PESEL osoby fizycznej przy pierwszej czynności w sprawie. Z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 12 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz niektórych innych ustaw (druk Sejmu VIII kadencji nr 3260) wynika, że obowiązek podania numeru PESEL strony postępowania wnoszącej pismo procesowe do sądu jest związany z wprowadzeniem do postępowania przed sądami administracyjnymi możliwości doręczania pism i orzeczeń w formie dokumentu elektronicznego zawierającego dane z systemu teleinformatycznego sądu i konieczną w takim przypadku jednoznaczną identyfikacją strony postępowania. Z kolei z art. 74a P.p.s.a. stanowi, że doręczanie pism przez sąd za pomocą środków komunikacji elektronicznej jest zależne od woli strony. Korzystanie albo niekorzystanie ze środków komunikacji elektronicznej w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie jest zatem ciągłe w toku całego postępowania. Uzasadnia to stwierdzenie, że obowiązek podania numeru PESEL w pierwszym piśmie procesowym ma wymiar ogólny, a nie tylko taki, że numer ten jest konieczny w celu nadania biegu pismu procesowemu, w którym powinien być zamieszczony. W związku z tym, że na każdym etapie postępowania może powstać obowiązek sądu doręczania pism i orzeczeń w formie dokumentu elektronicznego zawierającego dane z systemu teleinformatycznego sądu, zrozumiałe jest, że ustawodawca uznał, iż strona postępowania powinna ten numer podać w pierwszym piśmie procesowym, niezależnie od tego, czy już zdecydowała się na doręczanie pism i orzeczeń w formie dokumentu elektronicznego. Ponadto zaznaczyć należy, że także po uprawomocnieniu się orzeczenia kończącego postępowanie, a więc już po zwrocie akt administracyjnych organowi, może powstać obowiązek doręczania pism i orzeczeń w formie dokumentu elektronicznego zawierającego dane z systemu teleinformatycznego sądu. Okoliczność ewentualnego znajdowania się numeru PESEL w aktach administracyjnych nie ma zatem przesądzającego znaczenia, gdyż – jak już wskazano – wszystkie dane powinny znajdować się w aktach sądowych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem stwierdził, że nieuzupełnienie przez skarżącą wskazanego wyżej braku formalnego jego skargi w zakreślonym siedmiodniowym terminie musiało skutkować odrzuceniem skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone m.in. w postanowieniach tego Sądu z dnia: 25 października 2019 r., sygn. akt I OZ 1017/19; 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I OZ 1211/19 i I OZ 1218/19; 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II FZ 18/20; 13 października 2020 r., sygn. akt II OZ 745/20 i II OZ 774/20; 16 marca 2021 r., sygn. akt III OZ 157/21, 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OZ 224/21 oraz 21 września 2021 r. sygn. akt I OZ 325/21. Zgodnie z tym stanowiskiem, brak podania w piśmie wszczynającym postępowanie sądowoadministracyjne numeru PESEL strony będącej osobą fizyczną stanowi brak formalny takiego pisma, zgodnie z art. 46 § 2 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast przeciwnego poglądu wyrażonego m.in. w postanowieniach z dnia: 27 listopada 2019 r., sygn. akt I GZ 366/19; 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OZ 1204/19; 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II OZ 1154/19; 12 lutego 2020 r., sygn. akt I FZ 19/20 oraz 19 maja 2020 r., sygn. akt II GZ 135/20, który nie znajduje oparcia w jednoznacznie sformułowanych przepisach obowiązującego prawa. Odnosząc się do zarzutu błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na uznaniu braku pełnomocnictwa wskazać trzeba, że zgodnie z art. 37 § 1 P.p.s.a., pełnomocnik jest obowiązany przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub uwierzytelniony odpis pełnomocnictwa. Jeżeli pierwszą czynnością w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest złożenie skargi, to należy do niej dołączyć pełnomocnictwo. Obowiązek taki potwierdza art. 46 § 3 P.p.s.a., stanowiący że do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego uwierzytelniony odpis, jeśli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem. Z obu przytoczonych przepisów wynika ewidentnie, że nie zwalnia od obowiązku przedłożenia pełnomocnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym fakt, że pełnomocnictwo zostało już złożone w postępowaniu administracyjnym. W takiej bowiem sytuacji obowiązkiem pełnomocnika jest sporządzenie uwierzytelnionego odpisu pełnomocnictwa z dokumentu znajdującego się w aktach administracyjnych lub dołączenie drugiego egzemplarza pełnomocnictwa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji właściwie wezwał, a następnie ocenił brak formalny skargi związany z niedołączeniem do skargi oryginału bądź poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii pełnomocnictwa do reprezentacji strony w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, czy sądami administracyjnymi. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że sformułowanie zawarte w pełnomocnictwie "do reprezentowania w zakresie odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2021 r. wydanej w sprawie o sygnaturze: [...]. Upoważnienie obejmuje także prawo udzielenia upoważnienia do zastępowania i substytucji i uprawnia do reprezentowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym". Nie może ono zostać uznane za upoważnienie do działania w niniejszej sprawie w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Wobec tego Sąd pierwszej instancji zasadnie wezwał pełnomocnika skarżącej do nadesłania oryginału bądź poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii pełnomocnictwa uprawniającego do działania w imieniu skarżącej przed sądami administracyjnymi bądź wojewódzkim sądem administracyjnym. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.