I OSK 940/21

Dnia 4 stycznia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 63/20 w sprawie ze skargi M[...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 19 [...]r., nr SN[...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 stycznia 2021 r., II SA/Po 63/20 oddalił skargę M[...]na decyzję Wojewody W[...] z dnia 19 listopada 2019 r. nr S[...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M[...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji gdy postępowanie prowadzone przez organ administracji obarczone było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy przez przyjęcie, że organy administracji podjęły wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, podczas gdy: a) zachodziły wątpliwości co do prawidłowości operatów szacunkowych z dnia 16 grudnia 2018 r. oraz co do waloru dochodowego, przez co istniały podstawy do zwrócenia się przez organ administracji w trybie art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018.2204 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych z wnioskiem o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych z dnia 16 grudnia 2018 r.; b) skarżący kasacyjnie na skutek naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez organ II instancji nie miał możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału i dowodów w sprawie, a decyzja z dnia 19 listopada 2019 r. została wydana przed upływem terminu do wypowiedzenia się przez skarżącego kasacyjnie co do zebranego materiału dowodowego i dowodów w sprawie; c) organy administracji nie przedstawiły w toku postępowania żadnych okoliczności, które przemawiałyby za odstąpieniem od wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, w szczególności w toku postępowania nie została sporządzona adnotacja o przyczynach odstąpienia od tej zasady, o której mowa w art. 10 § 3 k.p.a.; 2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 84 § 1 i art. 80 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji gdy organy administracji dokonały merytorycznej oceny operatów szacunkowych z dnia 16 grudnia 2018 r., mimo że nie miały kompetencji gdyż do oceny merytorycznej ww. operatów szacunkowych wymagane są wiadomości specjalne; 3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 10 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi i przyjęcie, że skarżący nie przytoczył w trybie art. 10 § 1 k.p.a. żadnych twierdzeń, które mogłyby wpłynąć na treść rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy na skutek działania organu II instancji skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału i dowodów przed wydaniem decyzji, albowiem została ona wydana przed upływem terminu do wypowiedzenia się przez skarżącego w tym przedmiocie. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje na trafność stanowiska Sądu I instancji, iż osią sporu w niniejszej sprawie pozostaje zdatność operatów szacunkowych z dnia 16 grudnia 2018 r., opracowanych przez rzeczoznawcę majątkowego Adriannę Szarafińską, dla ustalenia wartości przejętych pod drogę publiczną działek nr 398/3 i nr 400/1. Odnosząc się do powyższej kwestii wypada dostrzec, iż ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 128 ust. 1 w związku z art. 130 ust. 2 u.g.n.). Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., a organ administracji rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednocześnie przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. wskazuje, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, na warunkach określonych w tym przepisie. Oceny tej dokonuje się także w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, przy czym wówczas art. 157 ust. 1 u.g.n. stosuje się odpowiednio (art. 157 ust. 4 u.g.n.). Zestawienie powyższych regulacji k.p.a. i u.g.n. prowadzi do wniosku, że opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości, winna być poddana analizie na dwóch płaszczyznach: formalnej i merytorycznej. Nie budzi wątpliwości, iż kontrola formalna owego dowodu, obejmująca m.in. zbadanie tego, czy opinia została sporządzona i podpisana przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczna i kompletna, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, należy do organu administracji i jest dokonywana na podstawie przepisów k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r., I OSK 2546/13; wyrok NSA z dnia 20 maja 2015 r., I OSK 2329/13; wyrok NSA z dnia 21 października 2014 r., I OSK 345/13; wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., I OSK 611/13; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., I OSK 1978/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z kolei kontrola opinii rzeczoznawcy na płaszczyźnie merytorycznej obejmuje elementy, które można podzielić na wkraczające w sferę wiadomości specjalnych i te, które w sferę wiadomości specjalnych nie wkraczają, znajdując oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Merytoryczna ocena operatów szacunkowych – zarówno przez organy administracji publicznej jak i sądy administracyjne – nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być oceniony, a w konsekwencji tego także podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (vide: wyrok NSA z dnia 5 września 2009 r., I OSK 2085/11; wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., I OSK 2138/11; wyrok NSA z dnia 5 lutego 2014 r., I OSK 1612/12; wyrok NSA z dnia 31 lipca 2019 r. I OSK 1906/17; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., I OSK 1978/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie ulega przy tym wątpliwości, że o potrzebie weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., decyduje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do jego prawidłowości. Winno ono być wynikiem dokonanej przez organ oceny okoliczności sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2021 r., I OSK 6/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Samo żądanie strony dokonania takiej weryfikacji i zgłaszane zarzuty wobec operatu są niewystarczające dla zlecenia przez organ oceny prawidłowości sporządzenia takiego operatu (vide: wyrok NSA z dnia 16 maja 2013 r., I OSK 2088/11; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., II OSK 2600/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skoro zatem na organie nie spoczywa obowiązek przeprowadzenia takiej weryfikacji, mimo zarzutów formułowanych przez stronę wobec operatu szacunkowego, to obowiązkiem organu jest poinformowanie strony o możliwości samodzielnego skorzystania przez nią z trybu weryfikacji operatu przewidzianego w art. 157 u.g.n. Z okoliczności niniejszej sprawy wyraźnie wynika, iż powyższe uprawnienie było skarżącemu znane już w postępowaniu przed organem I instancji. Skarżący nie skorzystał z niego w toku dotychczasowego postępowania wskazując, iż jest to obowiązek organu. Mając jednak na uwadze, iż biegła w następstwie sporządzenia operatów szacunkowych, odniosła się także do zarzutów skarżącego formułowanych wobec operatów, to zasadnie organ odwoławczy uznał zgromadzony w sprawie materiał dowodowy za wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji nie można zgodzić się ze skarżącym, iż to na organie spoczywał obowiązek dalszej weryfikacji sporządzonych operatów szacunkowych. Z pewnością nie przemawiała za koniecznością takiej weryfikacji potrzeba dokonania porównania przedmiotowej wyceny, z wyceną innej nieruchomości skarżącego przeznaczonej pod realizację innej inwestycji drogowej – budowę zachodniej obwodnicy Poznania. Biegła trafnie odmówiła odniesienia się do tej kwestii z uwagi na brak tożsamości przedmiotu i celu obu tych wycen. W konsekwencji Sąd I instancji trafnie uznał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy na organach administracji nie spoczywał obowiązek dokonania weryfikacji operatów szacunkowych A[...] w trybie art. 157 § 1 u.g.n. Niezasadny jest zatem zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w kontekście nieskorzystania przez organy z uprawnienia przewidzianego w art. 157 ust. 1 u.g.n. Organy dokonały w toku postępowania administracyjnego ustaleń, których kluczowym źródłem pozostawały operaty szacunkowe wycenianych nieruchomości. W toku postępowania administracyjnego zostały one podane wszechstronnej ocenie w takim zakresie, który nie wymagał wiadomości specjalnych, zaś w zakresie okoliczności wymagających informacji specjalnych organy nie formułowały ocen sprzecznych z tymi, które były wyrażone w operatach szacunkowych. Odnosząc się natomiast do zarzutów kasacyjnych naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w związku z art. 10 § 1 i 3 k.p.a. wypada uznać, iż trafnie autor kasacji podnosi, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 10 § 1 i 3 k.p.a. Nie każde jednak naruszenie przepisów postępowania może być podstawą kasacyjną. Przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stanowi o naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść rozstrzygnięcia, a więc na ukształtowanie stosunku administracyjnoprawnego (vide: T.Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, WK 2016r., uwaga 21 do art. 145; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015 r., II OSK 566/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W tym kontekście mówi się także o uprawdopodobnieniu możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., II FSK 1224/13; wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2014 r., I OSK 160/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Warunkiem uchylenia rozstrzygnięcia z powyższego powodu jest zatem ustalenie, że gdyby nie było owego naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 6 do art. 145; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., I OSK 407/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W przypadku zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 k.p.a.), powszechnie przyjmuje się, iż naruszenie owej zasady stanowi wadę procesową, która może stanowić podstawę uchylenia decyzji, jeśli strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych istotnych z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia. Na stronie stawiającej ów zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia adekwatnego związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., akt II OSK 1490/11; wyrok NSA z dnia 26 maja 2011 r., I OSK 842/11; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2011 r., I OSK 575/10; H.Knysiak-Molczyk, [w:] H.Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, WK 2015, uwaga 10 do art. 10; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 6 do art. 145). W badanej skardze kasacyjnej taki związek nie został wykazany, a tym samym nie można potwierdzić istotności wpływu naruszenia tegoż przepisu na wydane rozstrzygniecie. Deklarowana przez skarżącego możliwość złożenia kolejnego pisma w sprawie, zawierającego dalsze zastrzeżenia co do treści operatów szacunkowych, ograniczyła się do kwestii nieprawidłowości dokonanego przez biegłą doboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianych. Kwestia ta była już jednak podnoszona przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego i nie ma aktualnie charakteru nowego zarzutu, którego możliwości zgłoszenia skarżący został pozbawiony wskutek naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 § 1 k.p.a. Ponadto kwestia doboru, spośród nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, tych nieruchomości, które będą służyć do dokonania wyceny nieruchomości, należy do zakresu wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy majątkowego. Weryfikacja powyższej okoliczności mogłaby zatem nastąpić wyłącznie w trybie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Skarżący konsekwentnie uznaje, iż zainicjowanie takiej weryfikacji nie jest jednak jego powinnością. W tej sytuacji, jakkolwiek należy potwierdzić naruszenie przez organ odwoławczy art. 10 § 1 i 3 k.p.a., to jednak w okolicznościach badanej sprawy nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy, a zatem, nie stanowiąc podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie prowadzi do wzruszenia zaskarżonego wyroku. Nieuprawniony jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 84 § 1 i art. 80 k.p.a. Jak już była o tym mowa, organ administracji publicznej, a w konsekwencji także sąd administracyjny, nie pozostają związani treścią operatu szacunkowego w zakresie podlegającym ocenie na podstawie art. 80 k.p.a. Natomiast w zakresie wiadomości specjalnych weryfikacja prawidłowości sporządzenia operatu może nastąpić wyłącznie w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n. Skoro Sąd I instancji analizując operaty szacunkowe nie formułował ocen z zakresu wiadomości specjalnych, które pozostawałyby w sprzeczności z treścią tych operatów, to nie sposób uznać, iż zaprezentowaną oceną dowodów naruszył art. 84 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponadto należy zauważyć, iż odnosząc się do kwestii doboru nieruchomości podobnych wskazano w zaskarżonym wyroku, że biegła zawarła w operatach szacunkowym informacje pozwalające na zweryfikowanie cech świadczących o podobieństwie nieruchomości. Wskazała m.in. lokalizację, grunty przyległe, intensywność użytkowania drogi oraz stan zagospodarowania nieruchomości podobnych, a także istotne cechy różniące nieruchomości i współczynniki korygujące ustalone ze względu na te różnice. Odnosząc się do powyższego wypada zauważyć, iż zakres podobieństwa nieruchomości, których ceny brane są pod uwagę w podejściu porównawczym został wyrażnie określony w art. 4 pkt 16 u.g.n. Przepis ten definiując pojęcie nieruchomości podobnej wskazuje, że jest to nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Powyższe wskazuje, iż dobór nieruchomości podobnych w podejściu porównawczym odbywa się w oparciu o kryteria prawne, wyrażnie opisane w ww. przepisie, a tym samym weryfikacja cech podobieństwa nieruchomości przyjętych do wyceny i nieruchomości wycenianej następuje na gruncie art. 80 k.p.a. Natomiast samo dokonanie przez rzeczoznawcę majątkowego wyboru spośród nieruchomości podobnych tych, które stały się podstawą oszacowania nieruchomości, należy już do wiadomości specjalnych rzeczoznawcy. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika aby Sąd I instancji wykroczył swą oceną poza granice art. 84 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie można także zgodzić się z zarzutem kasacyjnym naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Regulacja te stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa regulacja nie ma charakteru procesowego ale ustrojowy, określając zasady sądowej kontroli administracji publicznej. Sąd administracyjny może naruszyć powyższy przepis gdy oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. W skardze kasacyjnej brak jest natomiast zarzutów wskazujących na możliwość naruszenia ww. przepisu w sposób odpowiadający jego dyspozycji. Jednocześnie kwestia, czy dokonana przez sąd administracyjny ocena legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez organ administracji publicznej była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiana z naruszeniem powyższych przepisów (vide: R.Hauser, A.Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., I OSK 345/2010; wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., II GSK 2991/14; www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej