I GSK 298/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Marek Leszczyński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 437/21 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 7 października 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 437/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę K. B. (dalej: skarżący, strona) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z 1 lipca 2020 r., nr SKO/SR-418/26/2020, w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 365 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiódł skarżący, a zaskarżając wyrok w całości zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 252 ust. 1 i ust. 5, 6 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240; dalej: u.f.p.) w zw. z art. 90 ust. 3d ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. Nr 95, poz. 425, dalej: u.s.o.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący zobowiązany jest do zwrotu dotacji wykorzystanej w 2017 r. niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 16.846,99 zł wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych, podczas gdy prawidłowe zastosowanie w/w przepisów prowadzi do uznania, że kwestionowane wydatki sfinansowane z dotacji oświatowej zostały wydatkowane przez skarżącego zgodnie z ich przeznaczeniem, a także stanowią wydatki, o których mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o.; 2) naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w całości oraz błędne uznanie, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie zostały wydane z naruszeniem w/w przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym konieczność ich uchylenia. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Organ odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożył. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Przy podniesieniu tych zarzutów kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Uzasadniając więc zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2735/15; z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1342/15; z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2668/15; niepublikowane). Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy też podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09; cbosa. Podkreślenia jednak wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13; cbosa), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11; cbosa). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy bowiem wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06; cbosa). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13 i z 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13; cbosa). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Z opisu zarzutów niniejszej skargi kasacyjnej wynika, że są one oparte na podstawach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., chociaż autor skargi kasacyjnej przepisu tego nie wskazał. W razie więc powołania w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty prawa procesowego. Dopiero bowiem przesądzenie o prawidłowości ustaleń faktycznych, przyjętych w toku postępowania za podstawę zaskarżonego orzeczenia, umożliwia ocenę procesu subsumpcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego. W zakresie zarzutu naruszenia prawa procesowego skarżący kasacyjnie wskazał, że organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, co też nie pozwala przyjąć, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był miarodajny dla prawidłowego wydania rozstrzygnięcia. Dalej wskazał i omówił treść przepisów art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Na tym też poprzestał, jeśli chodzi o uzasadnienie tego zarzutu. Z kolei uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego, skarżący właściwie zarzucił Sądowi I instancji oraz organom brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nieprawidłową ocenę zebranego materiału dowodowego. Są to zatem zarzuty z kategorii naruszeń prawa procesowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak skonstruowane zarzuty kasacyjne są nieprawidłowe. Niemniej jednak ze względu na istotę poruszanych zagadnień oraz przeplatanie się ze sobą zarzutów obu kategorii, w oparciu o uchwałę NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, Sąd w składzie niniejszym postanowił rozpoznać oba zarzuty kasacyjne łącznie. Z art. 252 ust. 1 u.f.p. wynika, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (pkt 1) oraz pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości (pkt 2) – podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Z ust. 5 wskazanego przepisu wynika z kolei, że zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Ust. 6 omawianego przepisu w punktach 1 i 2 określa natomiast terminy naliczania odsetek od dotacji podlegających zwrotowi. Przywołany w zarzucie kasacyjnym przepis art. 90 ust. 3d u.s.o. w pkt 1 lit. a-b oraz w pkt 2 lit. a-e wskazuje natomiast, na co mogą być wykorzystane wyłącznie dotacje (dla szkół i placówek niepublicznych). W sprawie powstał spór odnośnie tego, czy wszystkie wydatki poniesione w ramach otrzymanej dotacji przez skarżącego mogą być zakwalifikowane zgodnie z ich przeznaczeniem. Organy zakwestionowały szereg wydatków, natomiast w skardze kasacyjnej skarżący zarzuty zgłosił odnośnie następujących zakwestionowanych wydatków: (1) wydatek w kwocie 3.558,00 zł dokonany na świadczenie usług nadzoru budowlanego nad wykonywanymi pracami remontowymi w przedszkolu przez J. J.; (2) wydatek w kwocie 8.399,65 zł związany z remontem pomieszczeń użytkowanych w ramach placówki przedszkola; (3) zakup materiałów dekoracyjnych związanych z uroczystością "Dnia Babci i Dziadka" w kwocie 73,74 zł; (4) zakup dekoracji świątecznych i artykułów ozdobnych do organizacji jasełek w łącznej kwocie 1.348 zł oraz zakup dekoracji w ramach organizacji "Pasowanie na Przedszkolaka" na kwotę 871,97 zł; (5) zakup organizera samochodowego, środków kosmetycznych do samochodu oraz zakup środków higienicznych dla dorosłych w kwocie 460,51 zł; (6) zakup narzędzi w łącznej kwocie 309,36 zł; (7) zakup wideorejestratora samochodowego w kwocie 136,98 zł; (8) usługę fotograficzną w kwocie 800,00 zł. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za nieusprawiedliwione. Podkreślenia wymaga, że zarówno organy w swoich decyzjach, jak też Sąd I instancji kontrolujący te decyzje, szczegółowo odnieśli się do każdego z tych wydatków, przeanalizowali ich zasadność i uzasadnili, dlaczego nie mogą być one uznane za poniesione zgodnie z przyznaną dotację. Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do stanowiska Sądu I instancji. I tak jeśli chodzi o wydatek nr 1. Chociaż usługa na świadczenie usług nadzoru budowlanego nad wykonywanymi pracami remontowymi mogłaby się wiązać z wykonywaniem remontów szkolnych, które należą do zadań organu prowadzącego szkołę w myśl art. 5 ust. 7 u.s.o., to jednak z racji na fakt, że umowa o świadczenie tych usług została zawarta w dniu 1 grudnia 2017 r. na okres od 31 grudnia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r., a remont się zakończył w dniu 29 września 2017 r., to nijak nie można powiązać usług wykonywanych w ramach umowy z przedmiotowym remontem. Dodatkowo, jak trafnie przyjął Sąd I instancji, umowa nie zawierała kwoty wynagrodzenia, które zostało ustalone dopiero w dniu 31 grudnia 2017 r. Powyższe oznacza więc, że skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów, z których wynikałby wskazany wydatek na remont zakończony w dniu 29 września 2017 r. Twierdzenie przez skarżącego w skardze kasacyjnej, że organy mogły zakwestionować tylko część wynagrodzenia wynikającego z umowy z dnia 1 grudnia 2017 r. jest niezasadne, gdyż po pierwsze umowa ta nie odnosiła się do przedmiotowego remontu, a po drugie, skarżący nie przedłożył dokumentu, na podstawie którego można by takie wynagrodzenie zaliczyć na wydatek związany z dotacją. W zakresie wydatku nr 2 strona skarżąca zarzuca, że zarówno organ II instancji jak też Sąd I instancji niezasadnie przyjęli, że wydatkowana kwota 8.399,65 zł dotyczyła remontu pomieszczeń nr 4 i 5 w przedszkolu, w stosunku do których organ nadzoru budowlanego zarzucił samowolę budowlaną i nakazał przywrócenie stanu poprzedniego. Zarzut jest niezasadny, gdyż w protokole kontroli z dnia 15 listopada 2018 r. sporządzonego na okoliczność wykorzystania przedmiotowej dotacji stwierdzono, że uchybienia zauważone przez organ nadzoru budowlanego, dotyczyły właśnie pomieszczeń nr 4 i 5. Ustalenia te poczyniono na podstawie rachunków przedstawionych przez skarżącego. Trafnie także przyjęto, że wydatek nr 3 nie może być zakwalifikowany jako poniesiony w ramach przyznanej dotacji. Dekorację zatytułowaną "na 60-tkę" nawet osobom dorosłym trudno połączyć z "Dniem Babci i Dziadka", a przecież zgodnie ze stanowiskiem skarżącego, miałaby ona być skierowana do dzieci w przedszkolu. Przekonujące w tej mierze są zatem argumenty Sądu I instancji, że tak określona dekoracja wskazuje na powiązanie jej z obchodami urodzin jakiejś osoby a nie z Dniem Babci i Dziadka. Wydatków nr 4 nie uznano za poniesione w ramach dotacji, gdyż z przedłożonych faktur wynika, że zostały one wystawione w okresie późniejszym niż odbyły się uroczystości, na które rzekomo materiały te zostały zakupione. Naczelny Sąd Administracyjny przyznaje w tym przedmiocie rację organom i Sądowi I instancji. Przedmiotowe faktury obrazują nie tylko datę ich wystawienia, ale też datę zakupu tych materiałów. Trudno więc aby organy przyjęły do rozliczenia wydatki poniesione później niż odbyły się uroczystości, na które materiały te miały być zakupione. Jeśli natomiast wystąpiły nieścisłości związane z prawidłowością wystawienia faktur, to rzeczą skarżącego było pozyskanie korekty tych faktur, czego jednak skarżący nie uczynił. Zasadnie również uznano wydatki nr 5 i nr 6 jako niezwiązane bezpośrednio z celem dotacji. Rzeczy przedstawione w tym wydatku mają swoje przeznaczenie określone na fakturach zakupu i zarówno organy jak i Sąd I instancji zasadnie przyjęli, że nie pokrywa się ono z przeznaczeniem deklarowanym przez skarżącego. Zarzuty kasacyjne w tym względzie nie podważają trafności stanowiska Sądu I instancji. Trudno bowiem przyjąć, że szczotka parowa, myjka ciśnieniowa, zakup narzędzi czy też środki kosmetyczne do samochodu mają służyć nie do pielęgnacji samochodu tylko do utrzymania czystości w przedszkolu. Odnośnie wydatku nr 7, czyli wideorejestratora samochodowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie przyjęto, że urządzenie to nie służy do monitorowania obiektów budowlanych tylko wykorzystywane jest w pojazdach samochodowych. Dodatkowo w miejscu, w którym rzekomo miało być zamontowane te urządzenie, znajdował się element kamery, który konstrukcyjnie nie był powiązany z owym wideorejestratorem. Na dodatek skarżący nie pokazał tego urządzenia, bo rzekomo zostało skradzione, ale mimo tego, fakt kradzieży nie został zgłoszony na Policję. Wszystkie powyżej wskazane okoliczności jednoznacznie przesądzają, iż wydatek ten nie mógł być uwzględniony, gdyż skarżący tak naprawdę nie udowodnił, że sprzęt ten zakupił na potrzeby funkcjonującego przedszkola w ramach przyznanej mu dotacji. Jeśli zaś chodzi o wydatek nr 8, to zarzuty kasacyjne w tym względzie również są niezasadne. Trafnie Sąd I instancji wyjaśnił, opierając się o jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych, że beneficjent może dotację przeznaczyć tylko na cele wskazane w art. 90 ust. 3d u.s.o. i nie można z tej dotacji ponosić wydatków pośrednio związanych z działalnością dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą. Tymczasem usługa fotograficzna przedstawiona jako wydatek związany z powyższą działalnością, trafnie została zakwalifikowana przez organy jako działalność promocyjna, reklamowa i dekoracyjna placówki. Zarzut kasacyjny zmierza do wykazania, że odmawiając uznania wydatku, to organy miały udowodnić skarżącemu, że przedmiotowa usługa nie mieści się w kategorii wydatków związanych z działalnością dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą. Tymczasem, jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 1858/12, to beneficjent dotacji powinien wykazać, że pokryty dotacją wydatek stanowił bieżący wydatek szkoły poniesiony na realizację zadania oświatowego. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. – oddalił.